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1、21四元主体联合创新中国铁路体制以广东省三三茂铁路公公司的创建建和发展为为例分析中中国铁路管管制的放松松摘要 本项目目主要运用用新制度经经济学的一一些理论、以以广东三茂茂铁路公司司的创建和和发展为例例，分析中中国铁路管管制的放松松。 一、三三茂铁路的的建设及三三茂铁路公公司的创建建和发展。 叙述了三茂铁路谁、何时、如何建成，三茂公司如何从一个中央、地方合资的无限责任公司演变为一个股份有限公司。 二、四四元变迁主主体的形成成及角色和和政府的特特殊作用。 粤西民众、广东省政府、中央政府和三茂铁路公司形成为四个不同的制度创新主体。基于共同的利益，共同参与了以突破国家管制、合资建设和营运铁路为基本内容
2、的铁路体制创新。在创新过程的角色或作用不同，而且有所变换。政府的作用非常特殊，表现在：第一、“出卖特许权”，既放松了管制，又依此分享了铁路的部分股权；第二、政府分级放松管制；第三、以“管制的手段”放松管制；第四、有条件、有限度地放松管制。 三、铁铁路投资和和融资管制制的放松及及其诱发的的制度变迁迁的拓展和和深化。 因为中央央政府资金金短缺，所所以，管制制的放松从从融、投资资体制开始始，由此向向产权制度度、铁路经经营组织体体制、经营营组织的业业务范围、收收益分配体体制及运输输优先权，定定价权和调调度权等方方面拓展和和深化，从从而开始了了一种新的的不同于原原有“国家铁路路”的合资铁铁路体制。 四、
3、制制度创新的的绩效评价价。 一是加速速了铁路建建设，从而而对经济增增长、就业业和社会进进步产生巨巨大作用；二是“三茂铁路路体制”本身具有有较高的运运行效率，相相对于“国家铁路路”降低了生生产成本和和交易成本本；三是“三茂铁路路公司”创造了比比“国家铁路路”好得多的的经营业绩绩；四是对对“国有铁路路企业”的改革具具有示范和和扩散效应应。 五、理论总总结： 1 、制度的的稳定与变变迁或创新新可以纳入入均衡分析析的框架之之中，但是是不存在严严格的制度度供求均衡衡关系。 2 、制度创创新的突破破口总是在在制度和制制度结构的的薄弱环节节。 3 、特定制制度创新常常常需要不不同主体联联合行动才才能完成，不
4、不同主体的的角色又常常常是变化化的或可变变的。 4 、创新主主体的组织织成本不一一定随组织织规模扩大大而扩大。 5 、政府在创新中的作用是特殊和复杂的。 引言 本文主题是是中国政府府 80 年代中期期开始放松松对铁路建建设和营运运的管制。以以广东省三三茂公司的的创建和发发展为例。 80 年代以前，中国铁路的投资和经营是由国家、确切地说、是由中央政府严格管制的。三茂铁路公司的创建和发展及三茂铁路的建成和营运，标志着一种新的铁路体制合资铁路体制的产生和运作。它是国家放松对铁路行业管制的结果。本文将通过叙述三茂铁路的建设及三茂铁路公司的创建和发展过程，分析是谁、为什么、怎样、在哪些方面创新中国铁路体
5、制，这些创新的绩效如何。并通过这些分析，获得一些理论上的启示。 本文不准备备简单地以以“管制经济济学”的一般原原理作为经经济学工具具去分析这这种从严格格管制到放放松管制的的变化。因因为：我们们分析的主主题难以归归属于管制制经济学所所分析的“管制”与“放松管制制”，或者说说管制经济济学的研究究范围不能能涵盖我们们的分析主主题。众所所周知，管管制经济学学分析管制制的基本的的经济制度度背景是市市场经济体体制。一切切管制措施施，都是针针对市场制制度缺陷的的，基本上上是市场经经济内部的的事情。但但是，中国国 80 年代初期期以前，实实行的是计计划经济体体制，没有有市场制度度（不是说说完全没有有商品交易易
6、的场所），几几乎对所有有经济领域域都实行严严格的国家家管制，更更不用说铁铁路行业了了。这种管管制既不是是产业主动动寻求的，不不是被强加加的，也不不是市场主主体与政府府之间的关关系，而是是计划经济济体制本身身的本质特特征。 80 年代中期期以来国家家放松对铁铁路行业的的管制，伴伴随着市场场体制的引引入和对计计划体制缺缺陷的克服服。从一定定意义上讲讲，存在着着国家管制制与市场竞竞争之间的的关系。但但是却不能能简单地以以管制经济济学的理论论来解释。因因为：国家家放松管制制的现实起起点是计划划体制，依依靠管制来来克服既有有的市场体体制的缺陷陷与依靠放放松管制来来突破既有有的计划体体制并建立立市场体制制
7、，肯定是是完全不同同的。 新制度度学派的制制度选择与与变迁理论论也许对我我们更有用用处。本文文准备较多多地以它的的一些理论论假说或原原理作为分分析工具。例例如：对制制度创新主主体的经济济人假设，把把制度创新新纳入新古古典经济学学分析框架架之中，重重视政府在在制度创新新中的特殊殊作用等等等。不过，中中国铁路体体制的变迁迁在因为新新制度经济济学而得到到解释的同同时，也可可能对它的的一些假说说提出挑战战，也可以以说是对它它的完善和和修正提供供一些启示示。 一、三三茂铁路的的建设及三三茂铁路公公司的创建建与发展 880 年代以前前，中国的的铁路分为为“国家铁路路”（中央政政府建设和和管理）和和“地方铁
8、路路”（地方政政府建设和和管理）。 50 年代末，按照所谓的“两条腿走路”的方针（即依靠中央和地方），一些省市集资建设了地方铁路。 80 年代以来，地方铁路建设的规模扩大、速度加快。 1984 年，国家计委、国家经委、铁道部和财政部联合颁布了关于发展地方铁路的几项政策建议，对地方铁路的地位、作用及有关政策作了规定。尽管绝大部分铁路是由中央政府投资建设和管理，但是，地方铁路的建设毕竟使一些地方政府有了一定的投资和管理权。从某种意义上说，是对中央集权或垄断的一点突破。不过，不能夸大这种突破，实质上还是在国家内部，由中央向地方的有限度的放权而已，不可能超越计划经济体制。 但是，这这种地方铁铁路建设和
9、和管理方式式，在 80 年代又成成为合资铁铁路出现从从而对原有有建设和管管理体制有有实质性突突破的过渡渡形式。真真正的合资资铁路是 80 年代中期期才开始兴兴建的。现现在官方对对“合资铁路路”的界定是是：铁道部部门与地方方政府、企企业和其它它投资单位位共同投资资建设、联联合经营的的铁路路网网干线和重重要支线。它它既不同于于国家铁路路（国家建建设、国家家管理），也也别于地方方铁路（地地方建设、地地方管理），最最重要的特特点是投资资主体多元元化，实行行联合经营营管理，并并分享效益益、共担风风险（李端端绅， 19911 ）。这一一界定与目目前多数合合资铁路的的实际情况况基本一致致。在合资资铁路中，“
10、地方政府”的角度已经与其在“地方铁路”中的角色不同了：第一，它已经是一个实实在在独立于中央政府的投资主体。第二，它不再是单一的投资主体，而是与其他众多主体并存的主体之一。 事实上上， 80 年代中期期至今，全全国已有多多条合资铁铁路建成或或在建。三三茂铁路是是其中之一一。之所以以选择它作作为本文的的案例，是是出于以下下几个方面面的考虑：第一，三三茂铁路是是我国最早早动工、最最早建成和和营运的合合资铁路。第第二，三茂茂铁路公司司是中国第第一家真正正意义上的的、不同于于国家铁路路经营单位位的合资铁铁路企业。第第三，也是是最关键的的，三茂铁铁路公司的的投资、融融资、经营营管理等多多方面情况况所引发的
11、的制度变迁迁最广泛、最最深刻，又又最能体现现中国现阶阶段制度变变迁的特点点。 三茂铁铁路是指从从广东的三三水到茂名名的铁路。三三茂线全长长 357 公里，应应该说，修修建此路，既既是粤西人人民多年的的愿望，也也早在 19588 年就纳入入了国家计计划，但是是，因国家家财力不足足，又不能能有其它的的投资渠道道，直到 83-885 年，才由由广东省、铁铁道部和化化工部联合合建了三水水至腰古 91 公里干线线和腰古至至云浮 35 公里支线线。 19877 年 5 月广东省省政府批准准成立了三三茂铁路公公司，首先先接管三腰腰云段的营营运，接着着马上具体体组织修建建腰古至茂茂名的 231 公里铁路路。这
12、标志志着中国第第一家真正正的（虽然然当时还不不是很规范范的）合资资铁路企业业诞生了；也标志着着一种新的的、突破国国家严格管管制的铁路路建设和管管理体制出出现了。 但是，三三茂铁路公公司的成立立并不等于于一种新的的体制完全全建成和正正常运转，更更不等于三三茂铁路的的建成，确确切地说，新新的体制刚刚萌芽。三三茂铁路要要按新体制制建设和营营运，新体体制也随着着三茂铁路路的建设和和营运而成成长。而铁铁路的建设设和新体制制的创建并并不象宣布布“三茂公司司成立”那样容易易（尽管这这也不是一一件容易的的事）。三三茂公司成成立之初，除除开一条靠靠贷款建的的三腰云专专用铁路外外，就是一一份允许集集资 12 亿元
13、的方方案。面临临的最大困困难就是资资金短缺。可可以说，各各方主体、特特别是地方方政府，主主要精力都都放在筹资资上。三茂茂铁路是 87 年 9 月动工的的。 87 年下半年年集资进展展顺利，包包括广东省省计委通过过国际信托托投资公司司向国外贷贷款 50000 万美元及及银行贷款款、发行地地方债券都都及时到位位，因而施施工正常进进行。但是是，从 19888 年下半年年开始，国国家紧缩银银根，原定定集资计划划无法实现现。 89 年“政治事件件”后，原已已承诺的亚亚行贷款 67500 万美元推推迟执行。使使施工面临临停顿，甚甚至到了不不能发工资资、没钱吃吃饭、工人人没钱发信信的地步。在在这种情况况下，
14、广东东省政府 89 年下半年年决定，在在全省范围围内发行指指令性铁路路建设债券券 1.8 亿元，三三位副省长长主持认购购动员大会会，并与其其他部门领领导一起带带头认购。结结果很快完完成任务。省省委和省政政府出面，临临时借调省省电力建设设基金 30000 万元，指指示省财政政厅筹集 50000 万元借给给三茂公司司，又从衡衡广复线铁铁路延期还还款中转贷贷 25000 万元。另另外，还由由省政府出出面通过省省发展银行行向外融资资 10000 万美元，向向中国银行行贷款 15000 万美元。施施工沿线的的市县政府府及施工单单位借或垫垫资近 10000 万元。 19877-19990 年，主要要靠省政
15、府府，共筹资资 12 亿多元 , 保证了资资金需要。当当然，地方方政府还在在征地、拆拆迁、原材材料供应、税税费等方面面给予了大大力支持。由由于各方努努力，三茂茂铁路终于于于 19900 年底全线线贯通， 19911 年 3 月临时开开通运营， 6 月 1 日与国家铁路联网，正式营运。从此三茂铁路公司的主要任务转为管理和营运铁路、偿还债务。不过三茂公司体制演变并没有到此停止。 三茂公公司 1987 年成立时时，是一个个中央与地地方合资的的无限责任任公司，由由广东省根根据国家计计委的批复复、征得铁铁道部同意意后批准成成立的。公公司由广东东省经委主主管，财务务关系隶属属省财政厅厅，业务上上委托广州州
16、铁路局即即广州铁路路集团公司司管理。值值 4 亿多元人人民币的三三腰云专用用铁路就是是铁道部与与广东省联联合的注册册资本。当当时也没有有对它的分分享比例进进行划分，马马上忙于筹筹资建路。当当时的三茂茂公司已经经具有了独独立的法人人地位，而而且基本上上建立了公公司制的内内部治理结结构。按广广东省的说说法，实行行的是所谓谓的“五自一体体”“自筹资金金、自行建建设、自主主经营、自自我还贷（本本息）、自自我发展”（三茂铁铁路公司， 1995 ， 1991 ）。当然，它还不是股份公司，也有不规范之处。例如：公司总经理由广州铁路集团公司（实际代表铁道部）提名、经省经委同意、报省委组织部任免。其他高层领导也
17、需经广州铁路集团公司任免、省经委备案。只有其他中下层管理人员才由公司决定。（这种情况延续到 1996 年 8 月）。 91 年铁路建成并营运后，产权比例模糊的所谓“合资”状况已经不能再维持。广东省开始提出 80:20 即广东省占 80% 产权的方案，双方难以达成协议。直到 95 年 3 月，才由国家计委报国务院、最后由一位副总理裁定为 55 （广东省） :45 （铁道部）。这个比例并不是根据各自的投资额确定的。 93 年 4 月，亚洲开发银行的一些专家建议三茂公司改组成股份公司。公司自己也于 94 年 1 月开始准备， 94 年 3 月正式向广东省政府和广州铁路集团公司提出要求。其动因是：一是
18、通过改造，规范公司内外的关系；二是通过发行股票筹资。到底如何改造、改造成什么股份公司，各方有不同意见。首先是三茂公司提出一个方案：把现在的三茂铁路公司作为一个整体，改造成一个有限责任公司，地方政府和中央政府是该公司有限责任股东。而该公司作为一个法人代表地方政府和中央政府，入股另外成立的股份有限公司，从而成为一个法人股东。另一方案是：以现有的三茂铁路公司为基础，改造成为股份有限公司，主要的资产存量（有一些资产需要剥离出去，不能折股）折股，归地方政府和铁道部，他们分别成为股东。另外吸收其它股东。广东省政府倾向于第一方案。而铁道部倾向于第二方案。由于意见不统一，从 94 年拖到 96 年。但是， 9
19、6 年夏天获得迅速进展，广东省和铁道部经过协商，以 55:45 的产权比例为基础，三茂公司于 96 年 8 月 19 日正式改组为“广东三茂铁路有限责任公司”。这一方案既不是原来三茂公司和广东省的，也不是铁道部的。不过，广东省、铁道部和三茂公司等方面形成了共识，在此基础上深化改革，决定于 96 年底以前，改组为中外合资、并公开发行股票、挂牌上市的股份有限公司。广东省和铁道部按原有产权比例计算应持股份，上市前分别为 39.28% 和 32.14% ，境内外其他发起人占 28.58% ；上市后，广东省为 27.5% ，铁道部为 22.5% （二者相加为 50% ），境内外其他发起人占 20% ，公
20、众股占 30% 。这一方案基本上就是原来铁道部的方案。有几个问题也许人们感兴趣：第一，为什么到了 96 年上半年股份制改造迅速进展？有两个原因值得关注：一是政治因素。据说国务院领导人指示要尽快、成功地实施股份制，政府有关部门不得拖延。二是经济因素。按规定，改成上市公司的企业，必须三年连续盈利。三茂公司债务负担沉重，必须以公司利润偿还。 96 年公司可能因为偿还巨额债务而亏损。这样，如果不赶在 96 年底以前，就不能改造成股份公司了，从而失去了通过发股票筹资的条件。第二，为什么三茂公司不在 96 年 8 月一次性改成股份有限公司？据知情人士透露，主要是铁道部（具体是广州铁路集团公司）有意延缓，让
21、三茂公司先过渡性地改成有限责任公司，让广深铁路公司先改成股份有限公司。因为后者是广州铁路集团公司独资的子公司，让它先行一步，对广州铁路集团公司来说，一方面有政治影响，另一方面，发行股票而获得的资金全部归国家铁路使用。第三，为什么广东省又同意原来铁道部的方案？这是有条件的。广东省政府由经委牵头，组建了一个“广东省铁路集团有限公司”，对应于“广州铁路集团公司”，相当于广东省的铁路资产经营公司，对改组后的股份有限公司控股、并派董事长。这样，广东省认为其利益有了保证。 二、四四元变迁主主体的形形成及其角角色变化政政府的特殊殊作用 、四四元变迁主主体的形成成及其角色色变化 铁路体体制在广东东的创新，是是
22、由多元主主体共同参参与和推动动的。首先先，民众形形成一个制制度创新主主体。 19866 年广东省省 26 名省人大大代表联名名上书，是是民众已久久的呼声正正式有组织织的反映。根根据以下几几点，我们们可以认定定，民众确确实是作为为第一个制制度创新的的主体而出出现的：第第一，三茂茂铁路国家家已纳入计计划几十年年，民众肯肯定多次呼呼吁，而国国家一直无无力建成。到到了 80 年代中期期再次呼吁吁时，肯定定不再抱有有在原有体体制下由国国家投资为为他们修建建铁路的希希望。第二二，此时的的广东民众众已经过多多年的市场场经济知识识的熏陶和和市场经济济体制的实实践。他们们已经明白白，突破原原有体制，更更能实现他
23、他们的愿望望。第三，人人民代表联联名上书后后，省政府府立即与铁铁道部联合合上书国务务院。提出出的报告就就是合资建建路的报告告，中间并并没有提出出国家投资资建路的要要求。第四四，民众的的呼声不仅仅成为铁路路体制的创创新的第一一推动力，而而且民众后后来一直积积极参与创创新的全过过程。所以以，民众是是最初的制制度变迁主主体。这是是一个由众众多成员组组成的、巨巨大的主体体，而实际际的组织成成本却很低低。以下因因素起了重重要作用：一是民众众的认识高高度一致，都都认为铁路路对地方非非常重要，必必须靠自己己，靠地方方政府的力力量，这就就必须突破破原有的建建路体制；二是采用用代议制即即通过人民民代表来决决策，
24、就大大大降低了了组织难度度，节约了了组织成本本，却又代代表了民众众的意愿。三三是组织的的时机选择择很好。如如果不在 80 年代中期期而是在此此之前，组组织起来是是不可能的的，即组织织成本无穷穷大。 其次，广广东省政府府成为一一个极为重重要的创新新主体。应应该说，它它一直在努努力改善广广东省的交交通状况，对对铁路建设设更是给予予了高度重重视。但是是还不是体体制创新者者。民众创创新主体形形成后，广广东省政府府顺乎民意意，很快与与铁道部联联合向国务务院递交自自筹资金建建设三茂铁铁路的报告告，标志着着它已成为为“合资铁路路体制”的创新主主体。其积积极性来源源于：加速速铁路建设设从而促进进本地区经经济发
25、展，一一方面使老老百姓走上上富裕，从从而增加地地方财政收收入或减少少对贫困地地区的补贴贴，另一方方面，获取取中央政府府的好评。应应该说，广广东省政府府作为创新新主体是在在民众主体体的推动下下才形成的的，也可以以说是民众众主体意愿愿的执行者者。从这个个意义上说说，民众主主体大体相相当于诺斯斯和戴维斯斯所称的“初级行动动团体”，而广东东省政府即即大体相当当于他们所所称的“二次行动动团体”（戴维斯斯和诺斯， 1979 ）。不过，这一判断只是在广东省政府作为创新主体形成的过程中和形成之初才成立。一旦它作为创新主体正式运作起来，很快由一个民众推动下被动形成的主体转变为一个主动领导民众、积极从事创新活动的
26、关键角色，实际上承担了创新的组织和运作职能。当然，关键在于它与民众都能从这一创新中获益。从这个意义说，地方政府不等于民众，而是一个相对独立的创新主体。其从事的主要活动首先是委托省计委牵头，联合有关部门，具体负责三茂铁路建设和协调；二是与中央政府谈判，包括打报告、争取政策和其它方面的支持等；三是组建三茂铁路公司；四是进行三茂铁路建设的规划和组织；五是直接投资；六是依靠多种手段，帮助从别的渠道融资筹集资金；七是宣传，组织民众积极参与、支持。 再者，中中央政府从一定意意义上，也也是一个独独立的创新新主体。也也许人们会会认为：“国家管制制”是变革的的对象，中中央政府是是这一体制制的化身，那那么，逻辑辑
27、上必然推推出：它不不可能是制制度创新主主体，而只只能是阻碍碍创新的主主体。这样样的推理必必须有两个个前提：第第一，铁路路体制创新新对中央政政府意味着着利益损失失；第二，合合资铁路体体制的建立立与国有铁铁路体制是是此消彼长长的关系。但但是，事实实上，中央央政府是创创新的支持持者和参与与者。因为为中央政府府也认识到到了原有体体制的弊端端。同时，它它也是新体体制的需求求者、受益益者。因为为中国铁路路建设又有有广阔的空空间和市场场。当然，中中央政府不不象地方政政府那样直直接从事许许多实际上上的创新活活动，而更更多的是给给予政策上上的支持或或认可，或或默认。对对于其它主主体来说，是是要突破管管制，而对对
28、于中央政政府来说，是是放松管制制。 最后，是是“三茂铁路路公司”的成立，标标志另一个个重要的创创新主体形形成。“三茂铁路路公司”不只是作作为一个具具体建设和和营运三茂茂铁路的组组织而产生生的，更重重要的是作作为一种新新的铁路体体制的载体体而存在。它它是先形成成的几个主主体创新的的极为重要要的结果，而而一旦产生生就成为与与其它主体体一起实施施制度创新新的主体，而而且从某种种意义上来来说，是最最主要的创创新主体。很很快取代了了广东省政政府的“主要主体体”的地位。因因为民众主主体不可能能再成为主主要的创新新主体。地地方政府毕毕竟是国家家机构，涉涉及到铁路路建设和营营运，在市市场体制不不断发育的的条件
29、下，不不是它愿意意干和能够够干的事情情。在三茂茂铁路公司司成立之前前，地方政政府确实是是主要的创创新活动的的实施者。因因为只能由由它来实施施。而它创创新的关键键就是组建建“三茂铁路路公司”。组建三三茂公司是是广东省政政府有意识识地把继续续创新的主主要任务从从自身转移移出去的一一个理性选选择。三茂茂公司取代代地方政府府的“主要的创创新地位”，可以从从以下几个个方面来理理解：第一一，它成为为三茂铁路路的实际建建设者和营营运者；第第二，它的的活动代表表制度创新新的方向，其其它主体的的创新活动动都以它为为中心，服服务于它。因因为它是新新体制的载载体，它的的活动的正正常和有效效，既是三三茂铁路本本身建设
30、和和营运正常常、有效的的保证，又又是新体制制不断成长长、完善的的标志。第第三，它不不仅对其它它方面的制制度如投资资体制、定定价制度、国国有铁路体体制、产权权制度等变变迁提出要要求和挑战战，而且，自自身的组织织结构也在在不断改变变。前者标标志着它是是其它制度度配套改革革的推动力力量，后者者说明它不不仅是新制制度的载体体，而且也也是不断革革新自身的的主体。 四元主主体共同参参与了以突突破国家管管制、合资资建设和营营运铁路为为基本内容容的铁路体体制创新。从从以上分析析可以看出出，他们不不仅在已有有的创新中中扮演着不不同角色，而而且在创新新过程中，其其角色或地地位是有所所变化的。大大体上经历历了以下过
31、过程：首先先是民众作作为第一个个创新主体体，充当最最主要的角角色。广东东省政府只只是顺应它它的行动而而成为创新新主体。但但是广东省省政府行动动起来以后后，很快以以其政府的的地位成为为创新的主主要角色。其其最大的创创新结果就就是批准并并帮助成立立了三茂铁铁路公司。而而这一结果果的出现也也就是退让让“主要角色色”位置的开开始，三茂茂铁路公司司成为最主主要的创新新主体。中中央政府在在这一过程程中虽然没没有在“主要角色色”和“非主要角角色”之间发生生变化，但但是一直是是一个特殊殊角色。因因为它一方方面是管制制体制的化化身，另一一方面又允允许、支持持、甚至还还参与了“放松管制制”的创新。从从长远来看看，
32、中央政政府也许不不可能阻止止新体制的的出现和原原有体制内内部的变革革，但是在在合资铁路路体制的产产生、三茂茂铁路公司司的成立和和发展上，假假如中央政政府不允许许、不支持持，那么，管管制的放松松和新体制制产生的时时滞将会延延长，三茂茂铁路的建建设将会延延迟。这是是毫无疑问问的。所以以，不能忽忽略了中央央政府在创创新中的作作用。 四个不不同的主体体，之所以以都参与了了同一制度度创新活动动，关键是是它们有利利益共同点点。四方面面都从自身身的利益出出发，进行行成本收益计算算后，都预预期有可靠靠而丰厚的的潜在收益益。这些收收益，有些些形态相同同，有些不不同。收益益是各自的的，而获取取收益的途途径是相同同
33、的突突破（或放放松）国家家对铁路的的管制，培培育合资铁铁路体制。四四元主体都都是新体制制的创造者者、需求者者和受益者者。这种同同一性使创创新过程中中地位和角角色的转换换很自然、顺顺利，也使使它们各自自及它们之之间的组织织成本低廉廉。民众虽虽然是规模模最大（成成员最多）的的创新主体体。但是民民众多年对对铁路的需需要及对国国家短期内内投资建路路的期望消消失，因而而认识上高高度统一于于合资建路路，又由于于采取代议议制决策方方式。广东东省政府一一方面顺应应民众的要要求，另一一方面得到到中央政府府的支持或或默许，政政府官员的的认识也高高度一致，而而且有强制制力为后盾盾。因此，二二者组织创创新的成本本都较
34、低。中中央政府的的组织成本本相对来说说最低，因因为参与创创新实际上上就是放松松管制，放放松管制很很大程度上上不仅不必必支付成本本，而且把把这种管制制权资本化化（后面还还会论及）。 、政政府的特殊殊作用 下面将将具体分析析政府活动动的方式、手手段、限度度等，这样样可凸现政政府变迁行行为的特殊殊性。 ）政政府“出卖特许许权”的行为一箭双双雕。 政府放放松管制可可以有很多多方面，其其中重要的的内容之一一就是取消消或削弱或或让度或出出卖属于政政府的垄断断权。例如如：定价权权、税收减减免权、贷贷款审批权权等。但是是政府并没没有无偿放放弃这些权权利，而是是把这种管管制的放松松与投资结结合在一起起，即通过过
35、特许三茂茂公司一定定的权利，而而分享公司司资产的所所有权。铁铁道部代表表中央分享享三茂铁路路公司资产产所有权 45% ，并非依依据其直接接投资额。它它享有多于于其投资额额的所有权权，理由无无非是：贷贷款是政府府担保的；债券是靠靠政府发行行的；中央央和地方都都给予了公公司许多优优惠政策，包包括减免税税；给予了了公司一定定的定价权权、运输优优先权、调调度权等等等。例如，铁铁道部给予予三茂公司司五年在国国家所定运运价基础上上提价 50% 的权利，把把提价收入入的 70% 、即 3.6 亿元人民民币用于偿偿债。政府府实际上是是在出卖特特许权。它它起着双重重作用：一一是放松管管制，因而而也是政府府的一种
36、制制度创新行行为。另一一方面，又又是一种投投资行为，因因为政府把把它作为一一种投资从从而分享资资产所有权权的手段，把把特许权资资本化了。也也只有政府府才能获取取这种双重重收益，因因为只有它它才能生产产和拥有这这些特许权权。客观上上，政府这这种行为，对对于三茂铁铁路公司和和整个新体体制的成长长来说，也也是有益的的。从某种种意义上说说，政府是是在与三茂茂铁路公司司做一种交交易。政府府以特许权权换资本，三三茂公司即即以资产所所有权及其其收益换生生存和自由由。但是，人人们不禁要要担心：政政府是否会会不断生产产和拥有这这种特许权权？即使在在完备的市市场体制下下，政府也也同样有生生产和出售售这种特许许权的
37、可能能。只不过过机会少一一些而已。 ）两两级放松管管制。 政府的的放松管制制分为两个个层级：第第一层级是是中央政府府放松对以以地方政府府为主体的的创新主体体的管制；第二层级级是地方政政府放松对对三茂铁路路公司的管管制。首先先是前者。当当广东省政政府代表民民众向中央央政府提出出合资修建建三茂铁路路的要求（实实际上就是是要求放松松进入铁路路行业的管管制）时，中中央政府很很快同意（前前面已分析析了原因）。另另外，还同同意放松了了其它许多多方面的管管制，主要要有：融资资管制；允允许地方政政府出面组组建企业化化的三茂铁铁路公司；允许地方方政府凭投投资分享铁铁路资产所所有权等等等。 第二层层级是地方方政府
38、放松松对三茂铁铁路公司的的管制。它它属于政企企关系的调调整。广东东省政府得得到中央允允许后，创创建了三茂茂铁路公司司，理论上上仍然把它它界定为“省属国有有企业” 。不过并并没有在三三茂公司再再生产出原原有的“政企不分分”。虽然，三三茂公司现现在仍然受受一些干预预，主管部部门之间也也有扯皮现现象，但是是基本上是是政企分开开的。作为为主管部门门的广东省省经委，只只是宏观上上的协调，不不干预公司司的经营活活动。 ）以以管制的手手段放松管管制。 前面已已经揭示，政政府参加制制度创新，都都是为了自自身的利益益，具有诱诱致性。但但是他们推推动或实施施创新的一一些手段带带有强制性性。政府管管制本身就就是一种
39、强强制。而有有趣的是：政府以管管制的手段段来放松管管制，或者者说，以强强制性手段段来培育新新体制（政政府认为这这样做是值值得的）。当当然不是认认所有的放放松管制却却必须依靠靠管制的手手段。但是是有些情况况我们也必必须关注：无论中央央政府对地地方政府、中中央政府对对企业、地地方政府对对企业，都都采用了管管制的手段段。例如：各级政府府对三茂公公司的各种种优惠政策策；给予三三茂公司等等合资铁路路企业以运运价浮动权权；给予运运输优先权权等，都是是靠强制力力支持三茂茂公司。最最典型的案案例是：国国家依靠强强制力，在在三茂铁路路公司营运运初期运量量不饱和的的情况下，为为了使其生生存，强行行把一些运运输业务
40、调调度到三茂茂铁路线上上。而对于于客户或货货主来说，完完全可以走走另外的路路线，因价价格差异而而降低成本本。产权划划分比例通通过谈判不不能确定时时，最后依依靠行政力力量裁定，也也是靠强制制手段促使使产权制度度变革的表表现。我们们揭示这一一事实，也也许能给人人们以更多多更深的思思考：到底底如何认识识和评价政政府在制度度变迁中的的地位和作作用？ ）放放松管制的的限度政府的权权衡。 政府对对铁路管制制的放松是是有限度的的。首先是是制定并坚坚持了一个个“十六字方方针统统筹规划、条条块结合、分分层负责、联联合建设”。这一总总体方针发发出主要信信息有：第第一，虽然然允许国家家以外的主主体投资铁铁路，但是是
41、铁路并非非可以随意意进入和投投资的领域域，不能随随便建路，必必须纳入国国家的统一一规划当中中。这与许许多一般性性竞争行业业是不同的的。第二，国国家以外的的主体只能能与国家合合资建设和和经营，私私人不能单单独投资。第第三，无论论是建设和和营运，都都必须接受受不同级别别政府及政政府的不同同部门（条条块）的管管理。其次次，广东省省政府，甚甚至省委（组组织部），广广州铁路局局仍然影响响着三茂公公司的高层层的人事安安排。最后后，政府给给予三茂公公司的一些些自主权也也有限度，例例如：没有有完全的定定价权；只只有管内的的部分（不不是全部）调调度权等。 三、铁铁路投资和和融资管制制的放松及及其诱发的的制度变迁
42、迁的拓展和和深化 、铁铁路体制创创新的突破破口放放松对投资资和融资的的管制 从三茂茂铁路建设设的资金筹筹集情况（第第一部分）看看，投资主主体多元化化了，不仅仅有政府的的投资，也也有民众和和企业投资资，不仅有有国内投资资者，也有有国外投资资者。融资资渠道也多多元化了，有有国家或铁铁道部（代代表中央政政府）拨款款、地方财财政拨款、国国际金融组组织贷款、国国内银行贷贷款和发行行债券等。在在其它非自自然垄断行行业，国家家投资、融融资及其它它方面的管管制放松，比比铁路行业业更早。许许多行业也也不一定是是从投资融融资开始。但但是铁路行行业确实是是从投资融融资体制创创新开始的的。 为什么么国家会首首先放松对
43、对铁路待业业的投资、融融资管制？原因非常常具体而明明确：国家家资金严重重短缺，而而铁路不可可不建。国国务院关于于批准建立立合资铁路路、具体是是批准合资资建设三茂茂铁路的文文件及铁道道部、国家家计委有关关领导的讲讲话和其它它文件都明明确承认这这一点。至至少可以说说，中央政政府允许其其它主体投投资铁路的的最初出发发点就是缓缓解建设资资金不足的的矛盾。当当然，中央央政府不可可能不认识识到：这种种管制的放放松不只是是导致投资资主体的增增加，必将将意味着其其它方面的的变化。 、国国家对投资资、融资管管制的放松松诱发的其其它制度变变迁。 ）产产权制度的的深刻变革革。投资主主体多元化化，必然导导致所有权权主
44、体多元元化。从三三茂公司的的产权分享享情况（第第一部分）看看，开始是是广东省政政府与中央央政府按比比例分享产产权，打破破了中央独独资独有的的局面。改改造成股份份公司后，产产权主体更更是多元化化、变动性性也提高了了。对这一一产权关系系的变化，政政府是以文文件形式予予以认定的的（国务院院文件， 19922 ， 44 号；国家家计委和铁铁道部， 19922 ）。 投资者者与三茂公公司之间的的产权关系系也是我们们考察产权权制度变化化所应该关关注的一个个方面。三三茂铁路公公司从成立立时开始，投投资者与企企业就是严严格分开的的。投资者者拥有所有有权，三茂茂公司作为为一个独立立的法人，拥拥有法人产产权，它的
45、的“法人产权权”包括了除除所有权以以外的产权权。由于投投资者主要要是政府，特特别是地方方政府，因因此，投资资者与企业业的分开实实际上就是是政府与企企业的分开开。随着股股份公司制制的实施，政政府及其它它投资者与与公司的关关系更加规规范化。需需要注意的的一点是：广东省政政府各部门门对三茂公公司一些行行动，如帮帮助筹资、给给予优惠政政策等，仍仍然属于与与三茂铁路路公司一起起创新体制制的行为，不不能被视为为政企不分分。 ）铁铁路经营组组织体制的的变化。 第一，企企业化的铁铁路经营组组织的产生生和发展。三三茂铁路公公司的组织织体制已经经经历了从从合资公司司（无限责责任公司）到到有限责任任公司、再再到股份
46、有有限公司的的演变过程程。它作为为一个公司司制企业产产生，对中中国铁路经经营组织就就是一个重重大创新，完完全不同于于那些行政政机构附属属物的铁路路经营组织织。从无限限责任公司司到有限责责任公司及及股份有限限公司的变变化，不仅仅意味着企企业与投资资者、政府府关系的改改变和规范范，而且公公司内部治治理结构也也发生重大大改变。 第二，建建设与经营营一体化的的体制。国国家铁路是是建设主体体与经营主主体分开的的。二者是是不同的体体制，隶属属于不同的的管理部门门。一些合合资铁路也也采取类似似的体制。不不过这不是是按效率要要求而进行行的合理分分工，而是是计划体制制下的“条条分割割”。而三茂茂铁路是采采用集建
47、设设与经营一一体的体制制。它相对对于“条条分割割”有一定的的优越性，按按市场经济济的原则，在在一定限度度内也是有有效的。实实际上是铁铁路公司把把铁路建设设者作为一一个独立于于铁路经营营公司的市市场主体内内部化了。按按照科斯教教授的思想想，这种一一体化可以以节省交易易成本（科科斯， 19944 ）。在此此，我们只只是揭示这这一体制的的出现，并并不断定它它是符合人人们价值取取向的最佳佳选择，也也不认为它它是中国铁铁路体制创创新的唯一一选择。 ）“以运为主主，多种经经营”的业务范范围。开始始是广东省省政府为了了使三茂公公司尽快偿偿还债务，特特许它多种种经营，多多渠道创利利。后来的的国务院 19922
48、 年 44 号文件也也批复认可可了这一业业务范围的的放宽，并并且针对全全国所有合合资铁路实实行。现在在的三茂公公司，业务务范围基本本上不受限限制了。这这对于铁路路公司的经经营来说是是十分重要要的，获得得的是市场场进退的自自由选择权权。 ）收收益分配体体制、运输输优先权、定定价权和调调度权。 对三茂茂铁路公司司的收益分分配，国家家并没有专专门的具体体规定，只只是一个原原则：“在兼顾中中央和地方方、国家和和企业利益益的前提下下，投资各各方按比例例共担风险险，分享利利益”（国务院院文件， 19922 年第 44 号）。在在股份制改改造前，公公司内部收收益分配有有三点值得得关注：一一是决策程程序。由总总经理提出出分配方案案，然后党党政联席会会议讨论，然然后职代会会通过。这这显然不是是股份公司司的决策体体制，也不不同于一般般国有企业业体制；二二是个人工工资收入分分配。公司司有较大的的决定权，而而且档次较较大。人均均年收入 1.2 万元，最最高年收入入可达 2.5-2.8 万元。总总经理的年年收入 2.5 万元左右右；三是职职工集体福福利不仅比比现有的许许多国有企企业办得好好，而且比比改革前的的许多国有有企业也办办得好。这这实际上也也是职工收收入的一种种形式。股股份制改造造后，就严严格按股份份公司的规规则分配。 国家给给予了广东东省、特别别是粤西地地区以运输输