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1、我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察来自12个省的调研报告陈小君 高飞 耿卓 20133-01-001 18:59:111来源源：法商研研究20112年第6期期 摘 要：当前，我我国农村集体体经济的有效效实现面临困困境，亟须以以法律的视角角进行审视、了了解现状并展展开研究。为为此，“我国农村集集体经济有效效实现的法律律制度研究”课题组采用用社会实证分分析方法对农农村集体经济济实现之法理理基础、主体体制度、财产产权制度、经经营运作制度度以及财政金金融等配套制制度的实际运运作情况进行行考察，在全全国12个省省72个村以以对比的方法法展开调查。调调查结果表明明，我国农村村集体经济有有效实现法律
2、律制度的完善善应坚持科学学的制度建设设理念，因地地制宜地对待待农村集体经经济组织及其其独立化，夯夯实农村集体体经济有效实实现的财产权权基础，顺应应农村土地经经营方式的发发展态势，强强化财政金融融支持，完善善土地管理制制度，积极回回应实践对建建立集体建设设用地使用权权制度的呼唤唤，加快推进进土地征收制制度改革并实实现农村集体体经济与农村村社会保障体体系的良性互互动。关键词词：农村集集体经济 农农村集体经济济组织 成员员权 农村土土地 社会保保障作为为一个农业大大国，我国大大部分人口在在农村，因此此，党和政府府对“三农”问题极为重重视，先后出出台了一系列列惠农、支农农、强农政策策，我国农业业、农村
3、已经经取得了举世世瞩目的成就就。但是，“农业基础仍仍然薄弱，最最需要加强；农村发展滞滞后，最需要要扶持；农民民增收仍然困困难，最需要要加快”。1要要改变这种现现状，除了党党和政府继续续加强政策扶扶持外，最根根本的措施还还是逐步增强强农民、农业业自身的造血血能力。而发发展、壮大农农村集体经济济对增强集体体经济的服务务功能、增强强农民、农业业自身的造血血能力发挥着着基础性作用用。在农村集集体经济确立立形成、经营营运作以及协协调发展过程程中，从国家家根本大法宪宪法到基本法法律如民法通通则、农村土土地承包法、物物权法、土地地管理法等均均已从经济主主体、财产权权利及其经营营运作行为诸诸方面作了权权威性规
4、范，为为农村集体经经济按规则运运作奠定了重重要基础，提提供了基本依依据。因此，在在建设社会主主义法治国家家的今天从法法律角度探讨讨农村集体经经济有效实现现问题具有重重大的理论意意义和实践指指导价值。法法律的生命在在于施行。2因此，在在法律制度构构造的过程中中，一切目标标模式或方案案的科学性、合合理性、有效效性及其现实实可行性，均均取决于它们们是否以对现现实关系正确确而全面的认认识为基础或或前提。制度度无效、“走样”等现象之所所以时有发生生，都是因为为未获得对现现实关系的正正确认识。3为了解解我国农村集集体经济实现现过程中法律律制度的实然然运作情况，进进而为农村集集体经济的有有效实现提供供法制保
5、障，“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组（以下简称课题组）精心拟定调查问卷，于2010年78月先后深入湖北、山东、黑龙江、山西、陕西、河南、四川、贵州、广东、河北、安徽、江苏等12个省的72个村展开田野调查。在所调查的样本村中，名村和普通村各约占50。4本次调查问卷内容分农村集体经济有效实现的法理内涵，主体制度，财产权制度，经营运作制度，财政金融、土地管理、社会保障等配套制度五个有机联系的模块。课题组共收回有效问卷432份，整理访谈笔录72份。本调研报告在分析中使用的数据与材料均取自于本次调查直接获取的素材。一、农村集体经济有效实现制度的法理基础考察市场经济是法治经济，法律规范是客
6、观存在着的现实经济关系的集中反映，具有调整经济生活，规范经济行为，维护经济秩序，组织、管理、服务经济活动的功能。依法治国方略的全面落实和社会主义法治国家的加快建设也要求把各项事业建设纳入法制轨道。因此，农村集体经济的发展壮大，要求农村集体经济规范化、法制化运行，并需要健全的法律制度保驾护航，激发农村集体经济的活力，实现有序发展，造福于农村集体经济组织成员。法理学视野下的农村集体经济及其实现大致可分为两个层面：一是相关法律法规概况及其实施情况，二是作为基本要素的农村集体经济组织的地位及功用。（一）相关法律法规概况从实践情况来看，我国虽然没有制定专门的法律、行政法规，但各地大多制定了地方性法规等规
7、范性文件，如“农村集体资产管理条例”、“农村集体经济组织管理办法”等。面对“就您所了解，您村所在的地方政府（县、市、省）有没有颁布或出台过有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规或政策性文件？”这一问题，有76.9的受访农户表示出台过这方面的地方性法规，有6.7的受访农户则认为没有出台过这些地方性法规，还有16.7的受访农户对是否出台过有关地方性法规的情况不清楚。在知道出台过有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规的受访农户中，表示这些地方性法规实施效果“好”的受访农户所占比例为62.9，表示实施效果“一般”的受访农户所占比例为29.9，表示实施效果“不好”的受访农户所占比例为3.6，还有6.
8、5的受访农户表示对实施效果“不清楚”。5可见，从全国情况来看，受访农户较关注并知晓有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规，而且对其实施效果较为满意。（二）农村集体经济组织的地位虽然各省在发展农村集体经济时均重视地方性法规的作用，但从调查结果来看，农村集体经济组织的独立性并不强，只有26.4的受访农户反映其所在村具有独立的农村集体经济组织，6而73.1的受访农户反映本村的农村集体经济组织与村民委员会的功能合在一起，没有独立性，另有0.5的受访农户不清楚什么是农村集体经济组织。在访谈中，对于农村集体经济组织与村民委员会合二为一的发展历程，有受访农户指出，在20世纪80年代当地除村民委员会之外还有
9、经济联社：村民委员会只管村庄社会事务，如治安、计划生育等；经济联社管理承包、种地等经济发展，但不到2年时间，经济联社就倒闭了，村里由经联社负责的经济事务自此由村民委员会统一管理，形成合二为一的现实。受访农户对农村集体经济组织和村民委员会合二为一的实践基本上都表示认同，因为他们担心在村民委员会之外另设一个农村集体经济组织会增加管理成本。不过，也有受访农户表示如果能够将农村集体经济组织和村民委员会在职能上分开，设立一个专门发展集体经济的组织对发展经济会更好一些。还有受访农户表示对此问题的态度比较矛盾，将农村集体经济组织和村民委员会在职能上分开会造成工作上的困难，因为村民委员会与基层政府沟通和联系更
10、加方便，但合在一起也有困难，毕竟职责不明晰。可见，受访农户对农村集体经济组织和村民委员会是否分设存在分歧，但对两者职能不同，而应当将其经济职能和社会职能分开，同时在现行村民委员会体制下由专人负责经济发展则有普遍的共识。农村集体经济组织普遍不独立存在的现实在客观上使村民委员会在代行农村集体经济组织职能时表现积极，分别有98.1、92.1、47、76.6、73.6和68.8的受访农户表示，村集体在“加强道路、水利、饮用水等公益事业建设”、“改善农村文化、教育、环境卫生设施”、“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体
11、成员（农民）提供就业机会”方面发挥了作用。不仅如此，在“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”等方面，在名村中分别有57、87.1、75.3和82.8的受访农户表示所在村集体发挥了作用，而在普通村中则分别只有39.4、68.7、72.4和58.1的受访农户认可所在村集体发挥的作用。可见，名村在代行农村集体经济组织的工作方面做得明显好一些。造成这种差别的主要原因应该是，相对于普通村，名村的经济实力雄厚，因而能够拿出资金为村民服务。值得注意的是，不管是在名村还是在普通村，受访农户对所在村集
12、体都有类似的期望，即希望自己所在的村集体（集体经济组织）能够“为加强道路、水利、饮用水等公益事业建设提供资金”、“为改善农村文化、教育、环境卫生设施提供资金”、“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”、“为农户的土地承包经营提供良好服务”，“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”。换言之，在“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”和“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”方面，受访村集体（集体经济组织）目前的作用与农户的期盼存在相当的差距。由于法律制度的完善不仅能够巩固当前农村集体经济发展的已有成果
13、，而且能够进一步推动农村集体经济的发展，因此分别有77.7、80.7、75.1、58.6和76.7的受访农户认为发展农村集体经济需要“完善集体经济的组织形式”，“切实保障集体财产权”，“立法明确给予集体经济税收优惠”，“政府协助解决集体债务”和“规定信贷政策等资金扶持”等政策、法律支持。尤为突出的问题是，在普通村中有70.3的受访农户要求“政府协助解决集体债务”，即使是在经济实力较为雄厚的名村，也有42.9的受访农户认为需要“政府协助解决集体债务”。在访谈中得知，村级债务大多是因农村公共事业建设而造成的历史欠账、为维持村集体正常运作所进行的必要投入以及村办集体企业衰败倒闭形成的。这要求，政府对
14、此进行清理，给予必要投入，大力化解债务包袱，为农村集体经济的发展壮大提供良好的经济环境。二、农村集体经济有效实现的主体法律制度考察农村集体经济须通过能动的主体的运作才能有效实现，故主体实施行动的效果是其中的关键。从制度层面看，农村集体经济有效实现的主体主要为作为一个整体的农村集体经济组织（或者现实中的村民委员会）及其成员（在法律上主要表现为集体与作为成员的农民之间的权利义务关系）。（一）农村集体经济组织的现实运作情况面对“您认为本村村民委员会（村民小组）行使集体经济职能的效果如何？”这一问题，受访农户认为“很好”和“一般”的分别有61.3和26，认为“不好”的仅有3.9。其中，名村受访农户对村
15、民委员会行使集体经济职能的效果评价更高，表示“很好”的受访农户所占比例为68.1，而只有56.1的普通村受访农户则表示“很好”。出现此种现象得益于农村税费改革后，一方面基层政府对村民委员会行使农村集体经济组织经济职能的干预较少，另一方面家庭承包责任制的刚性化和全覆盖，也使得一般村集体在经济职能的发挥上无用武之地，多数受访农户的肯定回答是对村民委员会（村民小组）有限经济管理活动的肯定。这也说明，村民委员会代行农村集体经济组织经济职能在目前实践中并非完全不可行。在本次调查中，认为“基层政府对您村集体经济组织行使职能（如调整承包地、决定征地补偿分配方案、经营村办企业、招商引资等）”不当干预“较多”的
16、受访农户仅有7.7，认为不当干预“较少”的有18.1，而高达72.3的受访农户认为“没有”不当干预。此现象可反映出多数基层政府在农村集体经济发展过程中依法行政，有利于村民委员会（村民小组）正常行使经济职能，促进农业良性发展、农村持续稳定。绝大多数受访农户都认为村集体（集体经济组织）在行使经济职能时应当享有“依法将集体耕地发包给农户”（88.6）、“依法调整、收回承包地”（77）、“依法管理村办企业”（80）、“合理分配征地补偿款”（83.1）的权利；过半数的受访农户认为，村集体有权“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地（山）使用权转让费”（50.3）、“决定自留地（山）的分配”（51）
17、、“决定宅基地的分配”（67.7）等。在享有权利的同时，受访农户也认为村集体必须履行或承担“对撂荒耕地进行管理”（85.6）、“对闲置的宅基地、自留地（山）进行管理”（83.5）、“不得违规发包耕地、随意调整或收回土地”（83.3）、“不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作”（83.5）、“经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利”（81.4）、“使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序”（62.2）等职责和义务。（二）集体成员农民作为集体经济组织的一员，应享有成员权。通过成员权的正当行使，参与集体事务决策，分享集体的收益。在实际生活中，农民对成员权的享有、行使和实现与集体经济
18、组织纠缠不清，亟待理顺。7由于农村集体经济组织成员是一个动态的集合体，生老病死、婚丧嫁娶和人口迁徙导致其没有稳定清晰的边界，故对农村集体经济组织成员的资格确定较为困难。8在本次调查中，课题组专门考察并征询了受访农户对取得村集体成员（村民）资格的标准的意见以及受访村庄确定村集体成员（村民）资格的实际做法。分别有98.1、65.9、65.7和41.8的受访农户认为“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”和“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”应作为取得村集体成员资格的标准。在关于各村实际确定村集
19、体成员（村民）资格的标准的考察中，分别有97、58.6、43.7和38.6的受访农户表示本村采用了“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”和“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”作为取得村集体成员（村民）资格的标准。无论是从主观态度还是从实际做法来看，户籍仍然是当前农村地区确定村民资格的主要标准。随着村民民主意识的逐步提高，大多数受访农户（65.7）认可在遵循民主决策程序的条件下赋予部分外来人员以村民资格，广泛认同将村民资格赋予对本村经济发展有重要贡献的外来人员的做法。在关于是否在国家法律法
20、规中明确规定村集体成员（村民）资格丧失的情形方面，有87.7的受访农户认为“应当规定”。其中，大多数认同“集体成员死亡的”、“集体成员下落不明年以上的”、“集体成员加入另一村集体组织的”和“集体成员转为城镇居民并获得城镇社会保障的”等作为村集体成员资格丧失的依据。不管是在名村还是在普通村，受访农户的意见都比较一致，普遍主张由法律对之作出明确规定。而集体成员下落不明满年与服刑作为成员资格丧失的根据，农民认可程度较低。名村和普通村的受访农户的认识在具体的资格丧失依据死亡（95.6、93.7）、申请退出本集体而加入另一集体（84.4、76.5）、转为城镇居民并获得城镇社会保障（83.1、73.8）、
21、出嫁（73.1、60.6）以及下落不明满10年（62.5、58.8）上也比较一致。可见，户籍身份的变动仍然是农村集体成员资格得失的主要依据。受访农户认为其作为集体成员应当享有“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”（96.8）、“参与集体事务表决”（94）、“集体盈利分配”（86.3）、“从集体获得社会保障、补贴”（89.6）、“承包集体土地”（84.5）、“分配自留山、自留地”（63）、“依法申请宅基地”（82.6）和“对侵害集体利益的行为提起诉讼”（78.2）的权利或利益；而认为实际享有上述各项权利的受访农户的比例则分别是97、89.3、68.7、73.3、76.6、49、73.5和52。两
22、相对比可以发现，除“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”这项权利外，其他权利或利益的实现离受访村民的期盼还有一定的差距。这也说明，村民作为农村集体经济组织成员在经济民主方面的权利还有待落实。三、农村集体经济有效实现的财产权制度考察（一）概述财产是农村集体经济有效实现的物质基础，财产权是财产的法律表现形式。农村集体经济有效实现下的财产权主要有农村土地权利和企业财产权两类。调查结果表明，农村集体经济组织的财产权种类繁多，表示本村集体（集体经济组织）的主要财产包括“土地”、“房屋等建筑物”、“水利设施（如水库、水渠、水井、水泵等）”、“公共设施（如科、教、文、卫、体等设施）”，在部分经济较为发达的农
23、村还存在“企业财产或股权”、“钱款”、“商标、专利等其他财产权”等。同时，有26.1的受访农户反映所在村集体（集体经济组织）有不良债务，这些不良债务主要出现在普通村。对这些不良债务的解决方式，有77.3的受访农户表示“除集体积极想办法解决外，政府应该提供一些帮助”，而有16.4的受访农户则表示“无法解决”。课题组在调查中发现，农民对村集体所负担的不良债务忧心忡忡，深感解决无望。因此，如何化解农村不良债务仍是我国农村集体经济发展面临的一大难题。（二）农村土地权利及其类型化分析尽管当前农村集体经济组织的财产权种类多样，但农村土地为农民集体经济有效实现的基本物质条件，农村土地权利仍是最基本、最重要的
24、财产权。而农村土地权利类型多样，形成一个严密的体系：集体土地所有权为原权利，处于农村土地权利体系的核心；以集体土地所有权为基础，派生出的权利有土地承包经营权，集体建设用地使用权，宅基地使用权，地役权，自留地、自留山使用权和债权性农村土地使用权，这些权利是农村土地权利体系的基础；同时，由集体土地所有权衍生出土地征收补偿权、农民的社会保障权和成员权、土地发展权等是上述权利实现的保障，是农村土地权利体系的外围支柱。9就集体土地所有权而言，当前的一个突出问题就是确权工作。事实上，尽管国土行政主管部门多次推动土地确权登记工作，但集体土地所有权的权属登记仍存在一定的滞后性。调查结果显示，只有少数受访农户（
25、所占比例分别为24.1、10.2）反映所在集体的土地所有权“已经登记”和“不清楚是否已经登记，但有必要登记”。10即使反映“已经登记”的受访农户（包括村干部）也未能提供集体土地所有权证及其来源，这也说明了确权登记工作的滞后性和低效性。大部分受访农户（63.1）反映所在村集体的土地所有权还没有在政府部门进行权属登记；其中认为“有必要登记”的受访农户所占比例为84.8，认为“没必要登记”的农户所占比例只有9.3。集体土地所有权确权登记不仅在理论上具有基础性的定分止争意义，更是对农村集体经济组织最重要的财产土地所享权利的确认及保障，而且这也是广大农民意愿的体现，因此确权登记工作亟待加强，早日从私法上
26、明晰全国集体土地所有权的客体和归属。在农业税取消后，我国农村集体经济组织收入来源发生了较大变化，不少农村集体经济组织基本上失去了经济与经费来源，故课题组就农村集体经济组织的经济来源作了调查。依次有66.4、82.6、51.2、35.4、57.9、27.8和36.3的受访农户认为“财政转移支付”、“村办企业利润”、“一定数额的耕地承包费”、“一定数额的宅基地使用权转让费”、“农村集体建设用地使用权转让费”、“一定数额的自留地（山）使用权转让费”和“一事一议的出资”应该作为农村集体经济组织获取资金的主要来源。除名村受访农户主张以“村办企业利润”作为壮大农村集体经济的途径比普通村高之外，对上述其他各
27、种方式的认可度均较普通村受访农户的认可度低了不少。其中，在普通村，分别有54.1、42.7、64.2、32.1的受访农户主张收取“一定数额的耕地承包费”、“一定数额的宅基地使用权转让费”、“农村集体建设用地使用权转让费”和“一定数额的自留地（山）使用权转让费”应当作为壮大农村集体经济的主要途径，而在名村则分别有47.3、25.8、49.5和22的受访农户选择上述主张。与名村受访农户相比，普通村受访农户囿于企业经济不发达，更希望通过收取土地租金壮大农村集体经济。调查结果显示，受访农户均将集体土地作为农村集体经济有效实现的主要物质基础。关于为发展农村集体经济而收取一定的耕地承包费、宅基地使用费等费
28、用的程序，有83.6的受访农户认为应当由“村民（代表）大会或集体成员（代表）大会决定”，只有7.2的受访农户认为由“村民委员会或集体经济组织执行机构决定”，还有2.5的受访农户认为由“集体的领导（村书记、村主任或者村民小组组长等）决定”即可。这明显反映出农户并不反对在土地承包经营权和宅基地使用权上收取一定费用用于本集体经济发展，并且他们普遍有较强的民主决策意识。这种对农民集体利益的肯认和民主决策意识十分可贵，对农村集体经济的有效实现具有重要意义，值得肯定和强化。作为中华人民共和国物权法新规定的一种土地上的用益物权，地役权在农村社会实践中究竟发挥了何种作用也是一个值得探讨的问题。11在此次调查中
29、，只有8.2的受访农户表示了解一点地役权制度，有21.5的受访农户听说过地役权制度，有高达70.3的受访农户完全不清楚该制度。尽管受访农户对地役权制度不甚了解，但实践中涉及地役权的问题却仍然存在，在面对“您本人建房、居住或者种田以及你们村进行公共设施建设时有没有用到他人的宅基地、承包地进行道路通行、排水、用水、搭建、修渠（沟）灌溉等”这一实际问题时，有61.6的受访农户表示存在这种情况；其中，有62的受访农户表示为此支付了对价，还有部分受访农户表示在建房时已经支付了相关费用。面对前述问题，有47.2的受访农户表示上述利用土地的行为遇到过障碍或困难；其中，有70.5的受访农户表示“双方关系不好处
30、理，需要协调”，有47的受访农户表示主要障碍或困难是“付费问题”，还有部分受访农户表示主要障碍或困难在于企业利用本村土地等导致的付费、协商、补偿、调换土地等。在村社道路和田间道路的修建方面，有62.5的受访农户表示源于历史习惯（其中32.6的受访农户反映有挤占道路或盖房等纠纷），还有31.7的受访农户表示存在协商后占用承包地、宅基地的情况（其中70.4的受访农户反映是“给被占用人补一定面积的承包地或宅基地”），还有60.2的受访农户表示是由村集体划定的。公共地役权问题在我国学界研究较少，其主要涉及供电、通信、无线电和航空等公共事业。对此，有97的受访农户认为国家在铺设管道、架设高压线、设立变压
31、器等设备经过或利用村集体成员的承包地、宅基地时，除征得受影响的农户同意外，还需要村集体经济组织同意，其中关于需要村集体经济组织同意的理由多种多样，有45.6的受访农户认为是“对耕作承包地、利用宅基地造成了不便，对集体利益有损害”，有68.1的受访农户认为是“集体有义务维护村民的健康和安全，保护村民的财产权益”，有60.4的受访农户认为是“土地所有权是村集体的，应由集体决定”。可见，村民在自己的利益来自国家的压力时对村集体经济组织寄予厚望，同时他们也认为村集体经济组织有义务维护自身的利益和村民的利益。土地征收补偿权是农村集体经济组织及其成员在基于公共利益的土地征收中所享有的要求国家对其给予公平补
32、偿特别是合理补偿的权利，可以说是集体土地所有权在特殊条件下的另类存在形式，在农村集体经济发展及实现过程中具有举足轻重的地位。在农村集体经济组织获得补偿后如何处理集体土地征收补偿款是社会各界关注的问题。面对“对于集体土地征收补偿款，您认为应当如何处理？”这一问题，选择“分给未得到调地的原土地承包人或使用人”、“给被征地农民调地后，补偿款留归集体使用”、“给被征地农民调地后，补偿款分配给全体成员”、“在集体和被征地农民之间按比例分配”的受访农户所占比例分别为24.8、14.7、29、22.9；还有8.6的受访农户选择了其他方式，其中部分受访农户主张由集体统一分配，除青苗费外，其他补偿费归集体作为公
33、积金，由成员代表大会监督使用等。受访农户基本上认可农村集体经济组织对被征收土地享有利益，并不赞同征地补偿款全部由土地承包经营权人享有。农村土地发展权在我国尚未确立，但结合国情参照世界发达国家的立法例，在我国农村确立土地发展权必将具有重要的意义。面对“您认为在土地非农用途的收益与农业用途的收益相差较大，但又必须继续对农村土地保持农业或环境生态用途的情况下，国家法律赋予农村集体经济组织一种因经营农业而获得相应补偿权利的意义何在？”这一问题，分别有85.4、86.5、78和65.2的受访农户认为“有利于保护粮食安全与环境生态安全”、“有利于增加农民收入，提高种田积极性”、“有利于壮大农村集体经济，更
34、好服务三农”和“有利于缩小城乡差别”。与受访农户的访谈也印证了这一点，很多农民和村干部都认为这个问题说出了他们的心里话。这说明科学、合理平衡农民与国家利益的制度设计具有重要的现实价值，此次调研结果也为我国今后相关立法提供了一定的民意支持。因此以法律形式明确规定农村土地发展权应能得到农民的拥护，也必将对农村集体经济发展和城乡统筹发展产生积极影响。上述内容主要对农村集体经济组织享有农村土地权利的情况作了说明，而其对农村土地权利的行使在实践中也存在这样或那样的问题。就全国情况来看，分别有10.5和23的受访农户反映所在村集体（集体经济组织）存在土地连续2年以上撂荒和存在满2年未建设房屋的或房屋坍塌、
35、拆除2年以上未恢复使用的闲置宅基地的情况。不管是在普通村还是在名村，都存在上述滥用土地承包经营权和宅基地使用权的问题，只是程度稍有不同而已；其中，此类问题在普通村更为突出，如分别有13.9和31.7普通村受访农户表示存在上述两种情况。不过，我们在访谈中了解到，在取消农业税后上述现象并不普遍，未充分利用的土地只占所在村土地的极少比例。尽管如此，我们仍须重视土地的有效利用、集约化利用，努力实现物尽其用的立法目标。作为农村集体经济组织，无论是经营管理集体资产、使集体资产保值增值，还是为其成员提供必要的服务和福利，均需要以一定的财产权为基础。然而，目前的农村集体经济组织作为集体所有权之真正主体，其权能
36、利益在法律制度中无具体体现和安排，由此绝大多数村集体因权利的虚置而丧失“造血”功能，即缺少经济来源，在发展壮大农村集体经济时因有心无力而无所作为。这种因制度造成的集体经济组织虚化、功能萎缩和财产权益匮乏之状况等一系列问题值得立法者深思。四、农村集体经济有效实现中的经营运作制度之现状考察在农村，集体经济组织的财产权主要包括两类，即土地财产权和集体企业财产权。鉴于这两种财产权的不同，课题组在设计调查问卷时分别专门进行考察。（一）土地财产权的经营运作对于农村土地，调查结果显示，有55.3的受访农户反映所在村采用的是“分散经营（分田到户、家庭承包经营）”，有15.3的受访农户反映所在村采用的是“统一经
37、营（由集体统一安排耕种或提供农业生产、销售、农资、农技服务等）”，还有26.9的受访农户反映所在村采用的是“分散经营与统一经营结合”。与我们此前的调研情况12及此次调研前的基本判断相吻合，当前农村土地经营方式虽呈现出多样性的特点，但分散经营仍是主要的经营方式。其中，就普通村与名村的对照性数据来看，全国普通村中分别有67.5、7.7、22.4的受访农户反映实行的是“分散经营”、“统一经营”和“统分结合”，上述比例在全国名村中则分别为39.2、25.3、32.8。由此可见，土地经营模式的选择和农村的经济发展水平存在一定的内在关联，值得进一步分析。在受访的各个村庄，表示在1978年后其土地资产通过村
38、民委员会或村民小组、合作社、股份合作制企业、公司进行管理的受访农户所占比例分别为95.1、12、11.6和14.8。村民委员会或村民小组发包经营土地的管理方式存在的问题有：6.4的受访农户认为村民委员会或村民小组的组织机构不健全，9.1的受访农户认为人员责任不明晰，15.5的受访农户认为村民委员会或村民小组缺少法律规范，20.1的受访农户认为村民委员会或村民小组没有明确的经营规划，19.8的受访农户认为村民委员会或村民小组欠缺激励机制。经营土地资产的方式多样，但就受访农户的了解和认识，分别有58、12.8、20、7.9的受访农户认为最好的组织形式是村民委员会或村民小组（含发包经营土地资产）、合
39、作社、股份合作制企业、公司。除保持现状被许多村民接受之外，有不少村民认同将土地资产量化以使个人获得一定股份，从而保证实际享有土地权益的做法。但通过访谈得知，具有这一愿望的大多数农户并非完全了解股份合作制的真正内涵，他们看重的是土地的固定收入而排斥股份制中的风险成分，其在本质上接受的仍是土地租赁。（二）企业财产权的经营运作村集体企业的资产也是部分农村重要的财产形式。访谈中，受访农户大都提到了大办乡镇企业的20世纪8090年代，认为村办企业可以创造出一些由村集体经济组织直接支配的财产。调查结果表明，大多数农村都曾经创办过集体企业，认为没有企业资产的受访农户主要集中在普通村；其中，有33.4的受访农
40、户表示其所在的村集体（集体经济组织）的企业资产主要是采用集体独资企业形式经营管理的，表示采用合伙企业、合作社、股份合作制企业、公司的受访农户所占比例分别是8.6、9.5、21.6和22。名村的绝大多数受访农户表示本村办有企业；其中有52.2的受访农户反映村集体（集体经济组织）的企业资产主要采用集体独资企业形式，在比例上明显高于普通村。在经营集体企业资产的多种组织形式中，尽管集体独资企业在当前是主要形态，但只有20.2的受访农户认为这种组织形式最好，而有高达49.8的受访农户认为股份合作制企业形式最好，还有12.1的受访农户认为采用公司形式最好。但是，结合前述农民对所谓股份制偏颇的浅层理解，究竟
41、应当如何采用股份合作制企业或公司形式来经营村集体企业的资产，尤其是理顺其中所涉及的政府、村民委员会（村集体）以及农村集体经济组织成员之间的关系，特别是农村土地权利义务的分配等问题，不仅对农户和农村干部仍是一个认知盲区，对课题组甚至学界也是一个需要认真研究的大课题。此外，农村集体独资企业还存在“缺少法律规范”（15.9）、“欠缺激励机制”（15.9）、“组织机构不健全”（14.4）等问题；在股份合作制企业和公司形式中存在的主要问题是“欠缺法律规范”（19.7）、“欠缺激励机制”（16）、“组织机构不健全”（10.5）、“人员责任不明晰”（9.2）等。可见，每种组织形式都有这样或那样的问题，但通过
42、立法明确、细化组织结构，设计科学的激励机制则是共通的要求。五、农村集体经济有效实现的配套制度问题考察农村集体经济有效实现的法律制度改革与完善是一项系统工程，需要多种配套制度予以保障和推进。在此次调查中，课题组主要从财政金融、土地管理和社会保障等方面进行了考察。（一）财政金融制度财政支持是国家保护和发展农村集体经济的重要手段。随着我国工业化的基本实现以及国民经济的飞速发展，国家已经具备了扶持农村集体经济发展的财力。面对“您认为国家财政支持在本村集体经济发展中发挥了哪些作用？”这一问题，分别有83.3、65.9、63.3和49.2的受访农户认为其发挥了“为修建道路等基础设施提供资金”、“为集体发展
43、选择帮扶项目”、“提供专项扶持资金”和“税收优惠”等作用。可见，大多数受访农户对国家财政支持农村发展给予充分肯定。与普通村相比，名村普遍获得了更多的财政帮扶项目及专项扶持资金，这也是其发展更好的重要原因。但是，国家在财政上对农村集体经济发展所发挥的作用与受访农户的期望还有较大差距。针对“您认为要促进集体经济发展，国家的财政支持需要在哪些方面改进？”这一问题，分别有93.7、83.8、66.4和76.6的被访者认为国家财政支持需要在“增加项目扶持资金”、“提供贴息贷款”、“强化支农资金的使用管理”和“减免税收”等方面加以改进，还有部分受访农户认为国家财政应当在村组交通设施建设、帮助弱势群体等方面
44、改进，普通村的受访农户在这些方面表现出更强烈的期待和愿望。此外，对农业直补款这一财政补贴，有不少农户和村干部反映，其没有发挥应有作用，认为将其全部或者部分补给农村集体经济组织，集中力量办些对农民生活、农业生产更有意义的事情。面对“您认为农业直补款应不应该考虑补到村集体，由集体支配，以解决村集体经济发展壮大中的问题？”之问题时，有27.4的受访农户认为应该补到村集体，有60的受访农户认为可以一部分补到村集体，不过仍有11.4的受访农户认为不应该补到村集体。可见，如何合理制定农业直补政策以促使农村集体经济有效实现需要综合各方意见后加以认真研究。除国家财政外，农村集体经济发展还需要金融支持。从课题组
45、调查的情况来看，有51.3的受访农户反映其所在的集体（集体经济组织）从银行、信用社等金融机构取得了贷款，其中有53.2反映所贷款项用于发展集体工业，有19.1反映所贷款项用于投资农业，还有14.5反映所贷款项用于公益事业和建设公共设施。其中，在名村有58.1的受访农户反映村集体取得了贷款，而普通村只有46.1的受访农户反映村集体取得了贷款。值得注意的是，也有48.8的受访农户如实反映其所在的集体（集体经济组织）没有从银行、信用社等金融机构取得贷款，因为银行根本不同意贷款，或者其所属村集体因未创办企业而不需要贷款。总体来看，金融对广大农村集体经济发展的支持在制度上还较为保守，效果也有待提升。此外
46、，有54.2的受访农户表示所在的村集体（集体经济组织）成员购买了农业保险（在名村有45.4的受访农户反映保险费是集体出资的；在普通村只有30.9的受访农户反映保险费是集体出资的）。可见，农村集体经济实力的增强可以为农民增收与农业发展提供强有力的支持，而这也正是农民所期望的。（二）土地管理制度落实严格的土地管理制度关系到农户的切身利益和长远生计，事关农村发展稳定大局，而土地管理制度在当前存在不少问题，因此有必要对其运行给予充分关注。为此，课题组主要从以下方面展开了调查：宅基地管理。由于宅基地使用权的取得须“贯彻平等价值目标和涉及粮食安全的耕地严格保护原则”，13因此农民对政府在宅基地使用权管理方
47、面的态度是课题组考察的重点。面对“您认为政府部门（如土地管理部门）是否有权对村集体成员的宅基地使用情况进行管理？”这一问题，有88.7的受访农户认为政府有权管理，其中认为政府应从“坚持一户一宅原则，且面积不能超过一定标准”、“对于占有多个宅基地的，应当由集体收回”、“对于违法占用耕地建房的行为予以罚款”、“对于违法占耕地修建的房屋应予以拆除，责令还耕”等方面进行管理的受访农户所占比例分别为84.4、68.6、77.4和81.3。这充分说明，土地行政管理部门依法严格执法既是其职责，也会得到广大民众的理解。耕地保护。有高达93.3的受访农户认为村集体（经济组织）应该“责令破坏耕地的单位或个人恢复土
48、地原状，并承担赔偿责任”；有82.8的受访农户认为村集体应当“收回被擅自改变农业用途或连续撂荒2年以上的土地重新经营”；有85.6的受访农户认为村集体应当“协助土地管理部门对农用地进行监管，落实基本农田保护责任制”。这充分表明，国家严格保护耕地政策在农村已深入人心，亦深得人心。根据中华人民共和国农村土地承包法的规定，农村集体经济组织可以有条件收回承包地，同时也可以整理耕地。对于这些整理、收回后的土地利用，分别有42.9、45.5的受访农户认为应当将该地“重新发包给本集体无地或少地的成员”、“由村集体统一经营”；但有8.6的受访农户认为应“平均发包给本集体全体成员”，还有少部分受访农户主张由集体经济组织成员代表大会决定。可见，对终结土地利用及其管理混