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1、第7章 地方投投融资平台研研究 地方投融资平台台是地方政府府进行基础设设施建设的主主力，据不完完全统计，至至少基础设施施投资的400%是由地方方投融资平台台完成的。同同时，地方投投融资平台的的核心职能就就是进行区域域基础设施建建设，是基础础设施建设的的主要承担者者。开展对地地方投融资平平台的研究，有有利于深化对对我国基础设设施投资的认认识。本文基基于案例分析析法，根据调调研资料和前前人研究的基基础上，对地地方投融资平平台的内涵、发发展背景、发发展历程、类类型、特征和和基本运作原原理进行了深深入的分析，并并构建了一个个关于地方投投融资平台政政治经济学分分析框架，最最后给出了相相关政策建议议。7.
2、1. 地方方投融资平台台的研究综述述 2008年下下半年，伴随随着国家实施施积极的宏观观调控政策，地方融资压力加大，作为地方重要融融资手段，地地方投融资平平台融资规模模迅速扩大，据据估计，地方方投融资平台台负债约5万万亿元。地方方投融资平台台的风险性日日益得到学者者和政府决策策者的关注。正正如贾康等（22002）指指出的那样，地地方投融资平平台负债是地地方负债的重重要组成部分分，是政府的的变相举债行行为。同时，地方投融资平台负债的增加对于地方债务危机产生关键性的影响，是地方债务风险的关键变量。在此背景下，众多学者对地方投融资平台的空前关注，对投融资平台有可能存在的风险，对地方债务的影响，乃至对
3、整个宏观经济的影响，进行深入而广泛的讨论，涌现出一批文献。各个媒体也纷纷报道，地方投融资平台已成为2009年至今的最频繁出现的词汇之一。7.1.1 地地方投融资平平台的内涵在回顾地方投融融资平台文献献的同时，我我们首先对地地方投融资平平台的内涵进进行分析，并并给出本文关关于地方投融融资平台的定定义。一、地方投融资资平台的基本本内涵“地方投融资平平台”共有三个关关键词构成，分分别是“地方”，“投融资”和“平台”。“地方”有两层含义义：第一层含含义是相对于于全国范围讲讲，是个区域域概念，是个个地理概念，指指的是国家的的某个区域。第第二层含义从从政府管理体体制来看，这这里的含义是是指地方政府府，主要
4、包括括省（包含自自治区、直辖辖市、计划单单列市）、地级市、县县三级政府。在在这里，地方方主要指的后后一层含义，是是地方政府的的意思。这也也是为什么在在有些文献研研究中和部分分媒体报道中中，地方投融融资平台和地地方政府投融融资平台混用用的情况，二二者是等价的的。为了节约约篇幅，本文文采用地方投投融资平台的的说法。“投融资”指的的是投资和融融资的结合，投投资指的是指指货币转化为为资本的过程程。投资有实物投资和和证券投资两两种形式：实实物投资是将将货币投入企企业，通过生生产经营活动动取得一定利利润；后者是是指在金融市市场中进行各各种金融工具具交易的活动动。融资指的的是企业进行行货币借贷和和资金有偿筹
5、筹集的活动，“平台”的现代代基本含义是是人们发生互互动行为的舞台，如信息息平台、建筑筑平台等。在在这里，“平台”是载体的意意思，引申就就是企业的意意思。企业形形式一般包括括有限责任公公司（含国有有独资）、股股份公司、全全民所有制企企业、集体所所有制企业、合合伙企业、个个人独资企业业、中外合资资经营企业(含港澳台资资)、中外合合作经营企业业(含港澳台台资)、外商商独资企业(含港澳台资资)。在地方方投融资平台台，多出现的的是有限责任任公司（尤其其是国有独资资公司）、股股份有限责任任公司。 因此，我们初初步得到地方方投融资平台台的基本内涵涵是：和地方方政府联系紧紧密的，从事事投融资业务务的现代企业业
6、。二、关于地方投投融资平台定定义的文献讨讨论围绕地方投融资资平台的内涵涵，国内学者者和政府决策策者给出了自自己的定义。芜湖市政府将地地方政府投融融资平台定义义为由芜湖市市政府投资设设立的，依托托政府资金、资资源和信用，承承担政府主导导的项目建设设投融资任务务的国有企业业。“政府融资平平台规范与发发展论坛”研讨会（22009）将将政府融资平平台定义为由由地方政府发发起，以地方方政府的财政政资产、信用用及承诺作为为担保保证取取得各种融资资，并投放到到政府主导建建设项目的融融资方式。魏加宁、孙彬（22009）将将投融资平台台定义为，是指指由地方政府府发起设立，通通过划拨土地地、股权、规规费、债券、税
7、税费返还等资资产，组建一一个资产和现现金流均可达达到融资标准准的地方国有有企业或企业业集团，必要要时辅以地方方财政的变相相担保或由地地方人大出具具“安慰函”作为还款承承诺，以实现现平台的对外外融资，并将将资金主要投投入于市政基基础设施建设设及公用事业业等领域。苏苏晓鹏、王兵兵、冯文丽（22009）认认为地方政府府投融资平台台，一般是指指由各级政府府出资设立、通通过划拨土地地、股权、规规费和国债等等资产包装起起来的资产和和现金流均可可达到融资标标准的、政府府实际控制的的企事业单位位。主要包括括城市建设投投资类公司、交交通运输投资资类公司、国国有资产管理理公司、各类类开发区（园园区）投资类类公司和
8、土地地储备类公司司等。黄全祥祥（20099）认为政府府投融资平台台，是指由地地方政府投资资设立的，依依托政府资金金、资产、资资源和信用，承承担政府主导导的重点基础础设施建设、重重大产业发展展投融资任务务的特殊国有有企业。其中中以巴曙松（22009）对对地方政府投投融资平台的的定义最为流流行，其定义义是：地方政政府组建的不不同类型的公公司，包括城城市建设投资资公司、城建建开发公司、城城建资产经营营公司等；政政府通过划拨拨土地等，组组建一个资产产和现金流大大致可以达到到融资标准的的公司，必要要时辅之以财财政补贴等作作为还款保证证，融入资金金后重点投向向市政建设、公公用事业等项项目。在对地方政府投投
9、融资平台基基本内涵探讨讨和对地方投投融资平台定定义文献回顾顾的基础上，本本文将地方投投融资平台定定义为由各级地方政府府出面，通过过划拨土地、国国有资产、国国债、专项基基金、规费和和税费等方式式注入资产而而成立的现代代企业（企业业形式多以有有限责任公司司、国有独资资企业、股份份有限责任公公司等），使使得企业能够够达到相应的的融资标准，同同时地方投融融资平台依托托政府拥有的的财力、信用用以及其它资资产进一步扩扩大了自身的的融资和扩张张能力，该企企业根据拥有有的资产、依依托的政府资资源以及项目目预期收益向向市场进行直直接或间接融融资，融入的的资金投入到到基础设施建建设，满足公公共需要，同同时将资金投
10、投入重点和支支柱产业，实实现各级地方方政府战略任任务和国有资资产保值增值值任务。从上述定义可以以得出两点结结论：（1）地地方投融资平平台在本质上上就是弥补城城市在进行基基础社会建设设资金的不足足，所以有人人也称地方投投融资平台称称为“小财政”。（2）地地方投融资平平台本质上就就是国有独资资或国有控股股的投资公司司，弥补财政政资金不足，配配合地方政府府投资的需要要。7.1.2 地地方投融资平平台的文献回回顾关于地方投融资资平台的研究究文献，主要要分为以下几几个方面的研研究：一、从地方建设设投融资体制制角度进行研研究这方面的研究特特点是，讨论论地方城市建建设的资金来来源和需求状状况、体制问问题和改
11、进建议，在在分析过程中中涉及到地方方投融资平台台，这是从一一个更大的角角度进行分析析的。黄如宝宝，王挺（22006）运运用统计数据据分析了我国国城市基础设设施建设投融融资存在的问问题, 并对公私合作作( PPPss)的形式进行了归归纳。娄振华华（20099）对天津市市政府投融资资体制现状、特特点和问题进进行了分析，并并提出若干思思路。周丽丽丽（20099）介绍了上上海、杭州的的城市建设投投融资的实践践过程，并对对我国地方政政府融资四种种模式进行分分析，总结了了经验和教训训，并指出了了我国地方政政府融资的发发展趋势与思思路。张照、王德（22009）详详细回顾了我我国城建资金金的相关历程程，并通过
12、统统计资料和实实地调研，划划分了政府部部门主导型、城城投公司主导导型以及公私私合作型运作作模式的特点点，同时分析析了地级市-县-乡镇三三级的城镇资资金运作模式式特征，并提提出了政策建建议。宋立根根（20099）总结归纳纳了7类城市市政府投融资资方式以及存存在的问题，其其中城投也就就是投融资平平台是其中重重要的方式之之一。二、从地方投融融资平台风险险、地方政府府债务风险和和银行贷款风风险的角度随着地方投融资资平台融资规规模快速膨胀胀，其风险日日益引起关注注，和投融资资平台密切相相关的地方政政府债务风险险、银行贷款款风险也引起起人们的普遍遍关注。吴存存荣（20007）文中分分析了地方债债务风险问题
13、题，认为地方方政府债务余余额按10%-15%进进行控制比较较可行，并给给出了政府一一定时期进行行融资的公式式，一定时期期内的融资规规模=一定时期内内可用于偿债债的资金数量量1.5，提提供了从地方方债务余额安安全性的角度度来考虑地方方投融资平台台的思路。巴巴曙松（20009）指出出县级地方投投融资平台风风险最大，需需要引起注意意。刘煜辉（20009）认为为地方投融资资平台出现大量借贷贷情况，是由由体制性原因造造成的，不但但是地方事权权部分的原因因，而是缺乏乏对地方政府府的合理性激激励，需要关关注平台有可可能产生“宏观风险”。 魏国雄（20009）研究究发现地方政政府融资平台台在保增长、扩扩内需、
14、调结结构中发挥了了积极作用，但但是仍然存在在设立和运作作不规范、偿偿债能力不足足等一系列问问题。当前迫迫切需要建立立相应的融资资约束机制，以以防控地方政政府融资平台台贷款风险。陈炳才、田田青、李峰（22010）对对地方投融资资平台的作用用和风险进行行了分析。吴国联，周荣俊俊（20088）通过对温州市市各商业银行行发放的地方方政府类大额额贷款进行调调研, 介绍了温温州地方政府府类大额贷款款的总体情况况与特点，指指出地方政府府负债过度对对银行科学授授信的主要影影响及其原因因, 并提出若干干对策建议。郭长虹（20009）梳理理了商业银行行政府融资平平台信贷业务务，运用商业银银行风险管理理的方法,从信
15、用风险险、法律风险险、政策风险险等方面进行行了分析，针对性地提提出了商业银银行风险防控控应对措施。贾银萍（2009）地方政府投融资平台的信贷风险进行了深入的分析，并给出了造成风险的原因。肖耿，李金迎，王洋（2009）提出了化解政府政府投融资平台贷款风险的思路，建议加强商业银行建立项目监管制，实施资产证券化措施，加强银行间的沟通；政府部门要在财政透明度做出努力，并继续创新项目融资方式。高奇（2009）从商业银行角度出发，分析了政府融资平台对授信业务的需求以及如何降低商业银行在这些业务的风险的合规性及风险控制三、采用案例分分析法的文献献在地方投融资平平台研究中，出出现了一批通通过某地方投投融资平台
16、的的案例研究，对对平台进行分分析的文献。这这些文献作者者一般是政府府决策者或投投融资平台的的重要相关者者，这些案例例为我们提供供了难得的分分析样本。顾顾德山（20007）对南南通综合性投投融资平台南通国有资产产投资控股有有限公司进行行了详细的剖剖析，为我们们认识地级市市投融资平台台提供了一个个案例。李汝汝鑫、麦晴峰峰（20077）则对天津津市高新区的的企业投融资资平台进行了了探讨，对企企业融资服务务体系建设提提出了建议。蓝定香（2008）以成都市政府投融资平台为样本，对政府投融资平台的性质、风险防范等问题进行了研究，并提出了建议。湖北省人民政府研究室、开行湖北分行联合调研组（2008）对河南省
17、投资集团有限公司进行了考察和研究，并分析将省级投融资平台做大做强对湖北省的重要启示和意义。张华（2008）对海南洋浦经济开发区经济开发区投融资平台海南省洋浦开发建设控股有限公司进行了阐述，为我们认识开发区投融资平台的建设提供了宝贵案例。广西南宁市财政局（2008）在分析南宁市投融资体制现状和今后发展思路的基础上，着重分析了南宁市投融资平台情况和改革措施。熊盛文（2009）在全面分析了江西省投融资平台建设特点，提出今后要在扩大融资规模、拓展融资功能、防范各类风险等五个方面有所思考、有所探索、有所突破。谢世清（2009）对重庆投融资平台模式进行了详细的分析和阐述，并和“上海模式”进行了比较。苏晓鹏
18、、王兵、冯文丽（2009）分析了地方投融资平台的作用、存在的风险以及化解风险的策略。黄全祥（2009）运用案例分析法，对四川省绵阳市辖内的投融资平台进行剖析，给我们提供了难得的分析样本。周金良（2009）对南京市城建集团发展现状，面临困难以及未来发展进行了分析。余萍（2009）介绍了上海、重庆和天津投融资平台的模式，并认为投融资平台对区域发展有着重要意义。四、从加强地方方投融资平台台市场化程度度进行研究的的文献地方投融资平台台作为一个和和政府关系紧紧密的现代企企业，通常遵遵循“政府主导、市市场运作”的原则，但但在实际操作作中，市场化化程度并不令令人满意。众众多学者纷纷纷展开研究，希希望通过提升
19、升地方投融资资平台的市场场化水平，解解决风险控制制等一系列问问题。甘文成成（20077）指出城市市投融资平台台的投融资体体系要从基本本框架、投资资者、资本市市场和政府四四方面优化融融资结构。邹邹宇（20008）无论从从现实和理论论研究角度，地地方政府投融融资平台需要要从政府主导导向政府驱动动转变。谭长长路（20009）介绍了了国内外投融融资平台的模模式，并给出出了相关政策策建议。王克克冰（20009）提出要要对中央和地地方以及地方方间的投融资资体制进行改改革，根据自自身优势合理理分工投资领领域，努力推推进政府投资资公司股权多多元化改革，提提高政府投融融资平台的市市场化水平。上海市城市建设投资开
20、发总公司作为地方投融资平台，也在积极探索自身发展，在上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告中，上海建投就明确提出了要将城市基础设施建设项目进行区分，按照是否是经营性项目，确立不同的投资主体、资金融资模式和管理方式。五、小结对于地方投融资资平台的研究究，离不开相相关领域的文文献回顾，如如经营城市的的研究回顾 本文在地方投融资平台的背景中、地地方债务、基基础设施产业业市场化研究究以及城市化化进程等方面面的文献回顾顾，这些领域域的研究对于于理解地方投投融资平台的的发展非常关关键，限于篇篇幅原因，不不再介绍。通过地方投融资资平台文献回回顾，我们可可以发现现在在当前研究有有几个特点：（1）时间间集
21、中性。在在2008年年、20099年形成了一一大批以“地方投融资资平台”为研究主体体的研究成果果，表现了学学术界和政府府决策者对此此的关注。（22）以定性描描述为主，缺缺乏定量研究究。在研究的的文献中，大大多是定性研研究或通过案案例分析法，缺缺乏严格的计计量分析，当当然这也是样样本获得有关关，但也造成成研究相对模模糊的情况。（33）缺乏经济济学理论的支支撑。对于地地方投融资平平台研究，还还大多停留在在就事论事的的角度，通过过经济学理论论进行研究的的文献比较少少。（4）研究究大多是对平平台的现象研研究，缺乏深深入的分析。比比如平台内部部分类、内部部之间的关系系，其运作机机理究竟是什什么，能否用用
22、一个框架进进行解释。这这些都有待进进一步研究，这这将有助于运运用好地方投投融资平台这这一组织形式式，推进地方方经济发展，维维持宏观经济济稳定。7.2地方投投融资平台的的发展历程和和现状本节将对地方投投融资的发展展历程进行回回顾，对其发发展背景、发发展阶段和目目前状况进行行详细地梳理理。7.2.1. 地方投融资资平台发展背景景一、中国的城市市化进程中国城市化率在在2006年年末是43.9%，20008年末中中国城市化率率45.688%，每年以以1%的速度度快速增长，中中国众多城市市正处在城市市化加速阶段段。城市化进进程和基础设设施发展有着着紧密的联系系，踪家峰，李李静（20006）则将城城市化率
23、作为为基础设施发发展综合水平平的指标体现现。在城市化加快的的背景下，地方政府需要要进行大规模模的基础设施施投资。刘勇勇、李宪（22000）曾测算“十五期间”每年城市化化率为1个百百分点，人均均市政公用建建设费为2.1万元，则则我国每年新新增城市人口口约为14000万人，每每年需要市政政公用设施建建设投资29900亿元。余余池明（20001）对我我国十五期间间市政基础设设施投资进行行了测算，每每年需投资22100亿元元至30000亿元。同时时，对大量资资料进行统计计分析后发现现，城市基础础设施（市政政公用部门投投资）一般占占GDP的33%-4%。余池明，“十五”期间城市基础设施的投资需求和融资策
24、略J城市发展研究,2001联合国指出出，发展中国国家的市政公公用设施的资资应占国内生生产总值的33%5%，占住宅宅建设投资的的50%到100%。如果按照GGDP的3%5%来看的的话，20009年的GDDP总量为33353533亿元，城市市市政公用设设施投资量在在100600亿元到166767亿元元。可以看出出，这是个巨巨额数字，如如果考虑到众众多地方政府府对城市基础础设施投资的的比例远超过过5%，那么么对于地方政政府来讲可支支配财力压力力将会更大，远远不能满足各各项支出增长长需要。这种种情况下，地地方投融资平平台的作用日日益突出，成成为城市建设设主要力量。二、中国分税制制改革中央税、地方税和共
25、享税的包含范围参考了2009年中国统计年鉴。国务院在19993年12月月，发布了关关于实行分税税制财政管理理体制的决定定，并于11994年开开始实施。在在这次改革中中，对中央和和地方收入进进行了划分，也也对中央和地地方事权及支支出进行了划划分。在这次次改革中，根根据税收和中中央、地方的的关系，分为为中央税，地地方税和分享享税。同时，我我国政府新的的转移支付体体系开始形成成。此后，经经过对所得税税、增值税、出口口退税和证券券交易印花税税等进行改革革后，形成了了当前的税收收划分体系。中央税包括：关关税，消费税税，进口货物物增值税和消消费税，出口口货物退增值值税和消费税税，铁道部门门、各银行总总行、
26、各保险险公司总公司司等集中交纳纳的营业税和和城市维护建建设税，未纳纳入共享范围围的中央企业业（中国工商商银行、中国国农业银行、中中国银行、中中国建设银行行、国家开发发银行、中国国农业发展银银行、中国进进出口银行、铁铁路运输、国国家邮政以及及海洋石油天天然气企业）所得税、中央企业上交的利润，车辆购置税，船舶吨税，海洋石油资源税。共享税：有增值值税、企业所所得税和个人人所得税。增增值税中央分分75%，地方方分25%；个个人所得税中中央分60%，地方方分40%；纳纳入共享范围围的企业所得得税中央，60%，地方分400%；证券交交易印花税中中央分97%，地方分享享3%。地方税：营业税税(不含铁道部部门
27、、各银行行总行、各保保险公司总公公司集中交纳纳的营业税)，地方企业业上交利润，城城市维护建设设税(不含铁道部部门、各银行行总行、各保保险公司总公公司集中交纳纳的部分)，房产税，城城镇土地使用用税，土地增增值税，车船船税，耕地占占用税，契税税，烟叶税，印印花税、资源源税（除海洋洋石油资源税税外）。分税制改革以后后，增强了中中央财力集中中度，调动了了地方积极性性，我国在中中央和地方税税种上有了一一个较为清晰晰和明确的界界定。但是相相对于中央和和地方税收的的明确划分，中中央和地方的的事权范围界界定却比较模模糊，同时我我国上级政府府对下级政府府有着较强的的管理机制，出出现了将“财权上移、事事权下放”的
28、情况。事事权和财权的的不匹配进一一步加大了地地方可支配财财力不足的困困境。这也是是地方投融资资平台发展的的重要背景之之一。三、经营城市理理念的兴起在我国周代就有有经营城市理理念的萌芽，周礼考工记中的“匠人营国”就对城市规划方面进行了阐述。随着我国改革开放和市场经济的深入发展，中国政府管理者对城市建设和管理逐渐形成了新的思路，大连、杭州等城市提出了城市经营理念，并取得了巨大成功。国外如韩国等经营城市的成功，也给国内众多政府参与者带来冲击。在20世纪末，“经营城市”理念国内诸多城市广泛传播。国内学者也对城市经营这一领域展开广泛而深入的研究。王勇、李广斌斌、钱新强（20004）将关关于“经营城市”的
29、理念分为为三类；（11）从经营资资产的角度来来定义，马泽泽（20022），李祖格格（20022），陈岩岩松、王巍巍（20066）等认为城城市政府将所所在城市土地地、基础设施施、生态环境境、文化古迹迹和旅游资源源等有形资产产，以及附属属上面等无形形资产进行运运营，达到盘盘活存量，引引进增量，实实现城市资源源的优化配置置。（2）从从经营资本的的角度来定义义，张炜、董董敏（20001），刘维维新（20001），余池池明（20002）等认为为城市经营是是将城市自然然生成资本（土土地）与人力力作用资本（如路、桥）及其相关延延伸资本（如路、桥冠冠名权）等进行集聚聚、重组和营营运，最大限度地地盘活存量，吸引
30、增量，走出一条“以城建城、以以城兴城”的城市建设设的市场化之之路,在改善和发发展城市基础础设施和环境境建设的同时时,提高城市自自身的价值。（3）从经营公共物品或公共资源的角度来定义，周诚君、张京祥、陈雯（2002）、张京祥（2002）和俞滨洋（2001）等立足城市功能定位，通过运用市场化手段对以公共资源主体的各种城市可经营资源进行市场化的市场运作，来实现城市资本等最优化，促进城市可持续发展。这三种定义，在本质上都是政府对城市各种资源进行经营，提升城市价值和竞争力的行为。只不过后者定义，更强调要尊重城市的功能定位，具有更好的针对性，以避免城市经营的无序和短视。经营城市理念的的兴起，在本本质上和投
31、融融资平台的出出现是一致的的，正如陈岩岩松，王巍巍（20066）所阐述的的，经营城市市就是政府运运用市场机制制和市场规律律来调控城市市发展要求与与发展条件之之间矛盾的一一项经营管理理活动。在经营城市市概念背景兴兴起的背后，地地方投融资平平台起到了重重要作用。22009年杭杭州土地使用用权收入达到到1200亿亿，是财政收收入的2.33倍，名列全全国第一。这这和杭州是全全国最先开始始经营城市的的事实，绝不不是偶然。四、房地产市场场兴起从1949年到到1998年，我国住住房市场实施施的是与计划划经济相配套套的福利分房房。虽然改革革开放以后，由由于企业效益益的不同，各各个企业福利利分房并不一一致，但是
32、整整体而言，在在这个阶段，福福利分房是主主体。19998年7月，国国务院下发了了关于进一一步深化城镇镇住房制度改改革加快住房房建设的通知知，要求11998年下下半年开始停停止住房实物物分配，逐步步实行住房分分配货币化，建建立和完善以以经济适用房房为主的多层层次城镇供应应体系。从此此，我国住房房改革市场拉拉开序幕。伴伴随住房市场场改革，房价价在不断飙升升，房价的上上涨为地方政政府提供了和和土地相关的的收入以及税税费，为地方方投融资平台台融资和运行行，提供了丰丰厚的土壤。五、法律层面约约束地方投融资平台台是在中央制制定法律强有有力的约束条条件下，地方方政府为了扩扩大财力，满满足日益增加加的投资需求
33、求，在地方投投融资体制上上进行不断创创新。目前来来看，重要有有两个法律方方面的规定，是是引致地方投投融资平台出出现的关键背背景。中央政政府在19994年出台的的预算法中第二二十八条规定定，“地方各级预预算按照量入入为出、收支支平衡的原则则编制，不列列赤字。除法法律和国务院院另有规定外外，地方政府府不得发行地地方政府债券券。”同时，1995年出出台担保法第第八条也规定定，“国家机关不不得为保证人人，但经国务务院批准为使使用外国政府府或者国际经经济组织贷款款进行转贷的的除外。”7.2.2. 地方投融资资体制发展历历程地方投融资平台台是地方投融融资体制变迁迁的产物，和和投融资体制制的变化息息息相关。
34、同时时，平台在目目前法律制度度约束下，作作用将会变得得更加重要。1978年年改革开放以以后，随着投投融资体制的的变化以及地地方承担地方方事务的日益益增多，地方方政府的可支支配财力显得得日益不足，投融资体制的创新对于政府来说至关重要。因此，要想深刻地认识地方投融资平台，必须对地方投融资体制有一定了解。1978年以前前，由于我国国实行的是计计划经济体制制，由于政府府财力有限和和发展战略的的因素，政府府的财政支出出主要集中生生产领域，也也就是是前文文界定的基础础产业领域，在在基础设施方方面投入较少少，地方基础础设施供给严严重不足。11978年改改革以后，以以关于加强强城市建设工工作的意见为为契机，地
35、方方基础设施建建设进程开始始加快，高度度集中的投资资决策体制开开始得到转变变，项目建设设的资金来源源多样化，项项目建设和维维护的监督得得到加强。我我们依据地方方资金筹集机机制的变化，将将地方基础设设施投融资体体制发展历程程分为4个阶阶段：一、国家统收统统支阶段（1950）在这个阶段，国国家执行的严严格的统收统统支政策，一一切收入和支支出由中央政政府统一管理理，地方没有有任何财权和和机动财力。在在这种情况下下，地方投融融资体制是不不存在的。二、地方分权阶阶段（195511978）随着国家财政形形势的好转，中央严格集中财力的格局得到改变，开始实行“划分收支、分级管理”的财政体制。自此开始，中央和地
36、方的财政关系开始变革，二者开始了相互博弈的过程，中央和地方的财政格局变动比较频繁。但对于地方来说，有了自己可支配的财力，地方投融资体制开始形成。在此阶段，有两件事情比较重要。第一件事：1962年，国家发布了关于当前城市工作若干问题的指示，从1963年起，将全国66个大中城市的工商附加和房地产税统一划归城市财政，有城市政府掌握，专款用于城市建设。至此，城建开始有了专门的资金渠道。第二件事：1978年国家发布了关于加强城市建设工作的意见，试行每年从上年工商利润中提取百分之五作为城市和维护建设资金的办法。这两件事重要性在于地方基础设施建设有了比较明确的资金。这两个文件的出台为地方进行基础设施建设的资
37、金来源，给予了明确的规定和支持。前两个阶段有着着相似性，投投融资方式比比较单一，基基本上依托的的都是财政融融资，是由国国家财政预算算无偿拨款建建设的，银行行作用比较少少。这一点可可以从当时建建行和财政部部关系可以看看出，当时建建行是国家财财政部下属的的国有独资银银行，和财政政联系密切。三、深入改革期期（19788-19944）随着经济改革的的深入，地方方基础设施建建设的投融资资体制也发生生了相应变化化，地方建设设的资金来源源逐渐增多，改改革进入深入入阶段。地方方基础设施投投资体制的变变化呈现在两两方面，一方方面是投融资资管理体制的的变化，另一一方面是资金金来源发生变变化。投融资管理体制制变化可
38、以分分为两个阶段段：（1）改改革开放到220世纪800年代末期，政政府在投资项项目管理上面面进行了改革革，在工程建建设中实施项项目建设投资资包干措施，在在项目投资建建设领域加强强项目评估制制度，引入项项目可行性评评估制度，加加强在项目实实施过程中的的管理。同时时，地方基础础设施项目实实施中推行建建设指挥部模模式。（2）220世纪800年代末期到90年年代中期，在在这个阶段中中央政府开始始将全国基础础设施项目投投资权力下放放，19888年7月国务务院出台了关关于印发投资资管理体制近近期改革方案案的通知，加加强地方的重重点建设责任任，区域性的的重点工程和和一般工程有有地方承担，这这为地方进行行基础
39、设施建建设发展奠定定了政策基础础。同时，分分税制改革的的实施使得中中央和地方事事权、财权确确立和划分，地地方政府对地地方建设方面面的财政支付付体制进行改改革，提高了了归口部门的的积极性。此此时，地方投投融资平台开开始呈现，各各地政府纷纷纷成立城市建建设公司，由由政府授权公公司用经济的的方法对基础础设施投资进进行管理，政政府由直接对对基础设施建建设投资转变变为由投资公公司进行建设设，开始了由由行政管理逐逐渐向市场行行为变化，比比如上海城市市建设投资公公司的成立等等，这标志着着地方投融资资平台开始萌萌芽发展。同同时，地方政政府在中央和和地方分层次次承担基础设设施建设责任任的同时，也也开始尝试在在地
40、方政府层层次间进行划划分，比如北北京、上海等等城市向所属属区县下放项项目建设权，调调动区县积极极性，使得区区县也成为投投资主体。基础设施建设资资金融资机制制的变化，这里面的发发展初步奠定定了当前基础础设施建设的的来源，也是是地方投融资资平台的重要要资金来源。（1）1984年，经国家批准辽宁抚顺市首先开始征收土地使用费，实施1年后，共征收1050万元，在1988年，国务院通过了中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，城镇土地使用税在全国开始实行。（2）1985年，国家开始征收城市维护建设税，这是我国税收体系中明确为城市基础设施建设而课征的税。该税雏形可追溯至改革初期，也就是前文所阐述的，在1979
41、年财政部在49个省会城市和部分大城市试行提取国营工商企业利润的5%作为城市建设资金来源，1984年的试点城市数量扩大到137个。但由于企业利润波动比较大，造成资金来源不稳定以及加重了企业负担，于是以产品税、增值税和营业税税额为基数按比例进行征税。（3）同样在1985年，我国开始全面推行城市政府收取“市政公用设施配套费”和“市政公用设施增容费”。（4）1987年4月，国务院提出国有土地使用权开始有权转让，同年9月份，深圳率先尝试国有土地使用权有偿转让，转让了中国第一块土地，这是城市土地使用管理和基础上设施投融资的重要改革。随后在1988年，土地使用出让权被写入国家宪法和相关法律，并明确指出土地使
42、用权转让收入用于城市基础设施建设。（5）1992年，BOT等引入民间资本和外资进入基础设施领域的模式陆续开始得到应用，其中中山坦洲供水厂就是由外资独立生产建设的，开辟了我国基础设施领域融资的先河。四、加快发展期期（19944年至今）以分税制为标志志，地方投融融资体制进入入了崭新的阶阶段。在经历历中央和地方方财政关系的的数次变迁后后，中国的财财税体制终于于进入了一个个较为稳定的的发展阶段。地地方有了较为为稳定财力对对基础设施进进行建设。在在这里，同样样从两个层面面对地方投融融资体制进行行分析：地方投融资管理理体制变化也也可分为两个个阶段：（11）20世纪纪90年代中中后期至20000年前后后，投
43、融资管管理体制进入入全面项目管管理阶段。这这一时期，国国家加强项目投资资决策机制和和投资约束机机制建设。19996年，国家家计委制订了了关于实行行建设项目法法人责任制的的暂行规定，在在国有单位经经营性基本建建设大中型项项目中推行“建设项目法法人负责制”和“项目资本金金制”，由项目法人人对项目策划划、建设、债债务偿还等全全过程负责，这这也是政府对对项目建设的的再次放权，国国有企业的市市场约束得到到加强。（22）20000年以后，地地方投融资管管理体制日趋趋规范，正逐逐步进入“政府主导、社社会参与、市市场运作”的阶段，地方方基础设施项项目融资模式式和管理机制制越来越正规规化和市场化化。20011年
44、11月，国国家计委宣布布取消符合规规定的五大类类投资项目审审批，这些规规定指的是不不需要中央出出资、国家鼓鼓励发展的、在在总投资额以以下的，地方方出资建设的的交由地方计计划部门审核核，企业出资资的由企业自自主决定。这这些审批项目目事项包括：城市基础设设施建设项目目，不需要中中央投资的农农林水利项目目，地方和企企业自筹资金金建设的社会会事业项目、房房地产开发项项目和商贸设设施项目。基础设施建设资资金融资机制制改革力度加加强，奠定了了基础设施投投融资和地方方投融资平台台发展的坚实实基础。19994年，预预算法出台台规定了地方方不能发行债债券，约束了地方基基础设施资金金筹集的方式式。20022年，建
45、设部部出台了关关于加快市政政公用行业市市场化进程的的意见，对对市政公用行行业的发展，提提高市政公用用行业运行效效率，市政公公用行业市场场化进程提出出了指导意见见，有力推动动了城市建设设的发展。22002年55月9日，国国土资源部发发布了招标标、拍卖、挂挂牌出让国有有土地使用权权规定，经经营性土地招招标、拍卖、挂挂牌开始在全全国广泛推开开。2004年年国务院关关于投资体制制改革的决定定出台，作作为我国纲领领性的投资文文件，该文件件对城市基础础设建设项目目各方面给予予明确的规定定。五、小结由于地方投融资资体制改革和和中国投融资资体制改革比比较相似，我我们着重对基基础设施投融融资体制的发发展进行了分
46、分析，并根据据基础设施资资金筹集机制制的不同分为为四个发展阶阶段。可以看看出，地方投投融资管理体体制向规范迈进的，由过过去行政掌控控全局到逐渐渐按照市场化化原则进行项项目建设，加加强了基础设设施项目建设设。地方基础础设施的融资资机制也随着着国家的相应应的法律政策策的出台，资资金来源逐渐渐多样化，从从原来的单纯纯依靠国家投投入，到信贷贷支持和一定定的证券支持持。地方投融资平台台的出现，意意味着地方投投融资体制进进入到以银行行信贷为主力力、以政府财财力为支撑、以以证券融资为为辅助的阶段段。7.2.3 地地方投融资平平台的发展历历程在对地方投融资资体制的回顾顾中，我们可可以看到地方方投融资平台台是地
47、方投融融资体制的创创新和发展，是是为了突破地地方财力不足足的困境而进进行的创新。我我国是中央集集权制国家，中中央和地方虽虽然进行了相相关财政分权权，但是国家家制定的政策策对地方影响响很大。地方方投融资平台台是我国地方方政府在改革革开放以后，面面对基础设施施瓶颈，面对对过去城市基基础设施的欠欠账，在现有有约束条件下下，为了加快快基础设施进进程，政府在在基础设施建建设中将直接接投资转为市市场驱动的努努力和尝试。地方投融资平台台发展主要受两两大因素影响响：国家法律律法规的约束束和国家宏观观调控政策的的影响，后一一个因素主要要通过控制银银行信贷来调调整的，地方方投融资平台台的主要融资资渠道就是银银行，
48、当国家家实施紧缩的的宏观政策时时候，银行贷贷款规模减小小和审批程序序更加严格，地地方投融资平平台融资规模模缩小，发展展受到制约。根据这两个因素，以及地方投融资平台的发展状况，我们将其发展分为四个阶段。1、萌芽发展期期（19922-19988）1992年，上上海城市建设设投资开发总总公司成立，这这是中国较早早成立的地方方投融资平台台，标志着我我国地方投融融资平台作为为城市建设的的重要力量正正式登陆舞台台。在这个时时期，有三件件事情对地方方投融资平台台非常重要。这这三件事情是是：（1）11988年77月，国务院院发布的关关于印发投资资管理体制近近期改革方案案的通知，以及随后发布的1988年经济体制
49、改革要点，文件要求成立投资公司，按照经济原则进行投资，并组建了能源、交通等6个专业投资公司，由国家计委和归口部委进行领导。这为地方成立投融资公司提供了借鉴。（2）1994年，国家开发银行成立。国家开发银行成立，吸纳了此前成立的6个国家投资公司，并承担了建设银行的基础设施建设的职能，这也意味着国家参与投资活动形式发生变化，以市场主体公司的角色出现，改变了以过去行政主体方式出现的情况。更为重要的是，国家开发银行的出现，为地方投融资平台提供了重要的资金来源，随后我们在分析地方投融资平台的融资途径可以看到，国家开发银行是地方投融资平台资金的重要供给者。（3）预算法的出台，预算法规定了地方政府不能发行债券，同时不能出现赤字，这促使了地方政府更加需要借助投融资体制创新来拓展财力，这也是地方积极发展投融资平台的动机所在。在这些因素的支持下，以及政