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1、A thesis submitted toXXXin paartiaal fuulfilllmennt off thee reqquireementtfor tthe ddegreee offMasteer off Enggineeeringg谈信访制度度改革陆维福福近期信信访制度成成为热点问问题，媒体体连续推出出了关于信信访制度改改革的文章章，对深受受瞩目的信信访制度改改革各抒己己见，笔者者读后深受受启发。笔笔者长期在在政府机关关工作，现现在又专门门从事行政政法律制度度研究工作作，对此问问题也有一一些自己的的看法，写写出来以供供探讨。由于现现在信访案案件居高不不下，而且且经常发生生围堵党委委
2、和政府机机关大门、交交通要道的的群访事件件，社会影影响很大。对对各级党委委政府的压压力很大，信信访工作空空前受到重重视，工作作条件、人人员配备都都比以往要要好，工作作效率也很很高，客观观上起到党党委和政府府与人民群群众沟通作作用，也在在力所能及及的范围内内解决了很很多实际问问题。但是是，由于现现行信访制制度本身存存在的缺陷陷，使其对对如此众多多的信访问问题穷于应应付，难以以从根本上上解决问题题。现在法法学界、信信访机构、公公众都对信信访制度的的改革给予予了关注，也也出现了加加强信访机机构和取消消信访机构构两种根本本对立的意意见。笔者认认为，讨论论信访制度度改革，首首先要对信信访制度的的设定、作
3、作用作全面面了解。在在我国信访访制度产生生了建国以以后，始终终是非常规规解决问题题的渠道，主主要起到疏疏导、沟通通的作用。信信访权利来来源于宪宪法，作作为行政法法规的信信访条例对对信访制度度作了具体体规定。信信访条例规规定信访机机构要认真真处理来信信、接待来来访，倾听听人民群众众的意见、建建议和要求求，接受人人民群众的的监督，努努力为人民民服务。信信访工作应应当在各级级人民政府府领导下，按按照分级负负责、归口口办理，谁谁主管、谁谁负责，及及时、就地地依法解决决问题与思思想疏导教教育相结合合的原则。信信访条例只只是政府及及其工作部部门信访机机构要遵守守的法律制制度，实际际上其他党党委、人大大等设
4、立的的信访机构构基本上也也根据信信访条例办办事。信访访机构通常常不具有解解决问题的的实际权力力。其次，对对信访制度度进行改革革，还要了了解目前信信访机构的的组成、职职能和存在在的问题。目目前信访机机构庞大而而分散，信信访条例仅仅规定了政政府及其工工作部门要要设立信访访机构，实实际上党委委(通常与与政府联合合设立)、人人大、党委委工作部门门和司法机机关甚至事事业单位都都设有信访访机构，其其中起到核核心作用的的是党委政政府联合信信访机构(在大部分分地区是采采用这种体体制)。党党委政府联联合设立的的信访机构构是综合性性信访机构构，凡是对对下属的党党委工作部部门、政府府工作部门门以及下级级党委政府府及
5、其工作作部门的信信访，都可可以向其提提出。其权权力最大，业业务最为繁繁忙。党委委工作部门门和政府部部门的信访访机构主要要管辖对本本部门极其其下属部门门行为不服服提出的信信访案件，办办理党委、政政府信访机机构交办的的信访案件件，公检法法则负责本本职权范围围的信访案案件办理。就就其功能而而言，主要要是根据信信访条例的的规定起到到疏导、沟沟通的作用用，并没有有赋予信访访机构处理理问题的决决定权。这这种体制缺缺乏统一协协调，至今今在绝大部部分地区也也没有实现现微机信息息联网，造造成了信息息的无序传传导，信访访者在多家家机构之间间跑来跑去去，问题却却难以解决决。信访机机构分散设设置，每个个机构的工工作人
6、员即即非常有限限，有的还还是兼职的的，专业素素质有待提提高，导致致工作效率率和工作水水平不高。信信访机构没没有独立处处理问题的的权限，不不具有相对对独立性，也也不能对业业务部门的的工作进行行监督，信信访问题的的处理需要要先报领导导审批，领领导批示后后，再会同同具体业务务部门拿出出处理方案案，然后还还要领导审审批。由于于缺乏法律律规范，领领导对个案案的批示、处处理有时又又太过随意意，前后处处理不一致致，引发更更大的信访访。由于信信访机构主主要是沟通通和疏导，提提出的处理理意见有关关部门办理理不力或者者婉言拒绝绝，就造成成很多问题题无法解决决。既然信信访制度先先天存在不不足，后天天又超负荷荷运转，
7、当当事人为何何不选择行行政复议和和行政诉讼讼途径来解解决问题呢呢?很多专专家、学者者都认为这这是中国民民众传统的的“非讼”心心理和“清清官” 意意识使然，民民众喜欢找找清官解决决问题，往往往找的官官越大(越越级上访)、事情闹闹的越大(集体上访访)，解决决的可能也也就越大。这这是实际情情况，但是是这些专家家、学者其其实忽视了了一个简单单的事实，就就是信访机机构面临越越来越多的的压力也在在寻找解决决问题的法法律渠道，工工作人员对对于属于行行政复议和和行政诉讼讼能解决的的问题，一一般均直接接要求信访访人员提起起行政复议议或行政诉诉讼(有的的地方如安安徽省的信信访机构还还与律师事事务所联合合，将涉法法
8、事务由律律师提供专专门的法律律服务)，而而不会直接接寻求解决决的办法。也也就是说即即使当事人人愿意去信信访，最后后符合条件件的也被推推到了行政政复议机构构和人民法法院。对拒拒绝依法申申请行政复复议或提起起诉讼的，信信访机构一一般不再接接待。信访访机构主要要精力是处处理不属于于行政复议议和行政诉诉讼范围或或超过了时时效的案件件。既然有有相对完善善的行政复复议制度和和行政诉讼讼制度在维维护公众权权利，公众众也愿意选选择行政复复议和行政政诉讼，为为什么还有有那么多信信访案件呢呢?这不能能不说明现现行行政复复议和行政政诉讼制度度设定有问问题，很多多问题难以以解决，没没有真正体体现“行政政救济”和和“司
9、法救救济”的功功能。这两两种救济渠渠道都存在在范围和时时效的限制制。行政复复议当初定定位是行政政机关内部部的层级监监督制度，具具有方便快快捷和不收收费的特点点，行政复复议对具体体行政行为为有权审查查其合法性性和适当性性，还可以以对规范性性文件进行行附带审查查，很大程程度上弥补补了信访制制度的不足足。但是，行行政复议法法又对行行政复议制制度本身作作了很多限限制，从而而使其解决决问题的能能力打了折折扣。行政政复议只能能受理解决决对于行政政机关具体体行政行为为不服提起起的行政复复议，这些些行为包括括行政处罚罚、行政强强制、行政政审批等，对对于党群部部门的行为为，行政复复议机关无无权管辖;对于现在在群
10、众反映映强烈的人人事纠纷一一般不能通通过行政复复议途径而而要通过申申诉渠道(向上级人人事部门监监察部门反反映问题，要要求解决)来解决，而而这种申诉诉解决的方方式并没有有法律的具具体规定，加加上人事管管理体制的的僵化，解解决问题的的机率很小小，使得当当事人大量量采取信访访的方式;由于我国国处于新旧旧体制交替替阶段，对对于转轨时时期大量出出现的以往往由政策调调整的大量量历史遗留留问题(由由于以往实实行计划经经济，政府府管了很多多不该管而而又管不好好的事情，现现在当事人人要求由政政府承担责责任)，涉涉及到重大大经济利益益而当地政政府限于财财力根本无无法落实中中央政策的的问题(由由于我国实实行分级财财
11、政，很多多地方政府府财政窘迫迫，实际是是吃饭财政政。而中央央下文件的的诸如加工工资、提高高福利待遇遇的文件都都是“中央央请客，地地方出钱”，很很难落实，导导致当事人人不满引发发上访)，行行政复议机机关也不能能受理，也也使得当事事人只能去去信访。为为了维持行行政行为的的相对稳定定，行政政复议法规规定当事人人应当在知知道具体行行政行为之之日起600日内提起起行政复议议。超过了了时效，则则不能提起起行政复议议。考虑到到群众的整整体文化素素质和法律律意识的欠欠缺，很多多问题没有有在时效内内提出而转转化为历史史案件，又又只能去信信访。加上上现在的行行政复议机机构附设于于行政机关关内部，没没有体现出出相对
12、独立立性，影响响了处理结结果的公正正、客观，打打击了当事事人的信心心。行政诉诉讼在受理理范围上基基本与行政政复议一致致，时效为为三个月，且且一般只能能对具体行行政行为进进行合法性性审查，而而不能进行行适当性审审查，也不不能对规范范性文件进进行司法审审查。行政政诉讼对行行政机关监监督弱化，少少数裁决有有失公正，而而且执行裁裁决也很困困难，一些些当事人对对法院判决决及其执行行情况不满满，重新走走信访道路路。总体来来说，行政政复议和行行政诉讼并并非如一些些同志所说说的那样效效果奇差，而而是发挥了了很大的作作用，问题题是要降低低门槛，扩扩大受理范范围，真正正体现“救救济”的特特点。就我国国行政救济济和
13、司法救救济整个体体制而言，各各种手段的的衔接也存存在很多问问题。(一一)从整体体上看，各各种制度、各各个环节之之间相互协协调和相互互衔接不够够。例如，信信访与行政政复议、信信访与行政政诉讼如何何协调和衔衔接，有时时是行政复复议、行政政诉讼完了了又信访，信信访完了又又行政复议议、行政诉诉讼，有时时是行政复复议、行政政诉讼不受受理去信访访，信访不不受理又去去行政复议议、行政诉诉讼，形成成“缠访”、“缠缠讼”。(二)由于于当事人的的坚持和工工作人员疏疏导不够，有有些案件本本可以通过过行政复议议和行政诉诉讼的渠道道来解决，但但当事人走走信访途径径，往往是是问题没有有解决，人人在信访路路上还下不不来。因
14、为为很多人认认为，再坚坚持一下，就就有解决的的可能(因因为当事人人看到甚至至有的问题题解决得比比复议、诉诉讼效果还还好)，以以致使信访访队伍越来来越大，上上访者越来来越多。如如果他们在在回头申请请行政复议议或者提起起诉讼的话话，也耽误误了时效。(三)有些些问题涉及及到多家单单位，但是是单位之间间怕麻烦，怕怕但责任，互互相推拖，导导致问题变变大，迟迟迟难以解决决。综上，我我国现行行行政救济、司司法救济机机制存在先先天的缺陷陷(信访制制度只是这这个机制的的一个环节节)，其实实施的环境境也有待改改善，因此此信访制度度功效发挥挥不尽理想想，它解决决了部分的的问题、矛矛盾、争议议和纠纷，但但却对大量量涌
15、现的历历史问题、矛矛盾、争议议和纠纷以以及现实的的问题、矛矛盾、争议议和纠纷无无所作为或或无能为力力，甚至在在因为处理理案件方式式和结果又又引发出新新的问题、矛矛盾、争议议和纠纷。为为了解决这这些问题，有有人认为信信访制度严严重弱化，必必须加强信信访制度，赋赋予信访机机构解决实实际问题的的权力，对对于政府部部门、下级级政府行使使监督权、否否决权，甚甚至将信访访机关作为为党委和政政府领导下下解决一切切矛盾的万万能机构，这这样就能解解决所有问问题。应该该说，这种种想法是可可以理解的的，面对沉沉重的上访访压力，必必须要找到到解决办法法。而最为为简单的办办法就是加加强目前实实际承担解解决问题的的主要途
16、径径、承受沉沉重压力的的信访机构构，这也是是我们在行行政管理中中习惯运用用的办法。赋赋予信访机机构很大的的权力，建建立一个超超级监督机机构，直接接根据主要要领导的意意见来处理理问题。问问题在于，在在实行依法法治国方略略的今天，完完全打破现现有行政权权力(甚至至还包括司司法权力)的架构，更更多地依靠靠领导人的的权威，只只会带来更更大程度上上的混乱。毕毕竟在法治治成熟的国国家，行政政复议和诉诉讼才是解解决问题的的主要渠道道，也更能能靠得住。因因此，单靠靠加强信访访机构是解解决不了根根本问题的的。要解决决这个问题题，就必须须双管齐下下，从完善善信访制度度和加强行行政复议、行行政诉讼制制度两个方方面着
17、手，比比较可行的的解决方案案是：(一一)近期方方案。加强强现有信访访机构，在在暂时无法法修改法律律制度的前前提下，可可以考虑加加强建立党党委与政府府联合办公公的信访机机构，并将将党委和政政府部门信信访机构将将作为派出出机构，统统一管理人人财物，形形成联动效效应，减少少部门之间间相互推拖拖，提高办办事效率。信信访机构负负责督办信信访案件，并并可以考虑虑通过组织织听证会的的形式，请请相关部门门和当事人人参加，根根据听证笔笔录，提出出办理方案案，要求有有关部门限限期办理。(二)远期期方案。改改革现有的的行政救济济和司法救救济渠道，扩扩大行政复复议和行政政诉讼的受受案范围、减减少对提起起时效的限限制、
18、加强强对执行的的监督，发发挥行政复复议和行政政诉讼应有有的作用，成成为公众可可以信赖的的解决问题题的法治渠渠道。让信信访机构回回复到其本本来面目：作为沟通通党和政府府与人民群群众关系的的一个桥梁梁，或者仅仅仅作为党党委听取民民意的一个个机构，毕毕竟信访机机构没有真真正意义上上的行政执执法权和监监督权，而而打破现行行行政管理理体制，另另外设立一一个无所不不能的大信信访机构，从从理论上是是荒谬的，从从实践上看看是有害的的。行政复复议与信访访同样属于于行政救济济手段，但但是具有信信访没有的的实际处理理权力，理理应发挥更更多的作用用。通过修修改行政政复议法，行行政复议可可以大部分分甚至全部部取代信访访
19、功能。扩扩大其受案案范围，将将广泛受到到关注的人人事、工资资等问题纳纳入行政复复议范围，使使得这些原原来不受外外部监督的的内部行政政行为接受受外部行政政监督，促促进人事、工工资等管理理的法制化化。从加强强对当事人人救济的角角度出发，取取消受理案案件的时效效限制，允允许当事人人对历史问问题申请行行政复议。行行政复议机机构要体现现相对独立立性，真正正能够对行行政机关的的行政行为为进行监督督。改革行行政复议审审理方式，实实行言词审审理，允许许当事人对对证据进行行质证。规规范行政复复议判决书书，要求更更多地体现现事实证据据的作用。使使得行政复复议审理更更为规范、公公开和有效效。至于行行政诉讼的的改革方案案，现在已已经议论的的很多了，笔笔者认为总总体说来在在党的领导导下，要体体现更多的的司法独立立，减少行行政干预，加加强司法裁裁决书的执执行力度。另另外，人大大及其常委委会可以在在行政救济济方面起到到更大的作作用。全国国各级人民民代表有那那么多(恐恐怕有上百百万)，他他们如果能能够真正发发挥听取民民声、反映映民意和监监督政府的的作用，很很多信访案案件的可能能解决。在在时机成熟熟时，还可可以考虑接接洽国外申申诉专员制制度，在人人大常委会会下面建立立专门的申申诉专员，负负责处理信信访问题。