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1、中国土地政政策改革革项目行业研究土地储储备国际际做法评评估安德鲁希希尔顿2005年年8月目 录概要2一、背景知知识和介介绍2二、土地储储备的概概念2三、各国的的个案研研究21. 瑞典典 / 斯德哥哥尔摩22. 英国国 / 伦敦道道克兰区区23. 印度度 / 德里和和坎普尔尔24. 马来来西亚/ 吉隆隆坡2四、土地储储备制度度的关键键问题2五、经验教教训与总总结2概要应中华人民民共和国国政府的的邀请，世世界银行行参加了了一个有有关土地地政策的的对话，而而该对话话所关心心的议题题之一就就是中国国全国各各地土地地储备的的做法很很不规范范。为了了解决该该问题，参参与对话话的各方方一致认认为有必必要了解
2、解更广的的范围内内、也就就是国际际上土地地储备的的做法。因因此，这这篇报告告的目的的就在于于通过具具体的个个案来研研究土地地储备的的国际经经验，并并且突出出强调出出现的主主要问题题和可能能获得的的经验教教训。该报告选取取了四个个个案研研究，目目的在于于阐明（一一）二十十世纪早早期欧洲洲土地储储备实践践的起源源；（二二）土地地储备的的不同应应用，包包括在提提供城区区住房方方面广泛泛运用土土地储备备和在城城区重建建时选择择性地应应用土地地储备；以及（三三）发展展中国家家高速发发展的城城市化过过程中土土地储备备的运用用。这些些个案研研究显示示出各国国采取了了多种途途径，获获得了不不同程度度的成果果。
3、在这这些个案案研究中中可以发发现一些些共性。例如，很显显然的是是，任何何一个广广泛实施施的成功功的土地地储备制制度都必必须有一一个明确确的让其其存在的的目标。而德里发展局(DDA)的土地储备运作并非如此，该发展局并没有一开始就制定出明确的目标。同时，政府府所有权权本身并并不必然然带来更更有效的的土地利利用。个个案研究究阐明了了项目实实施过程程中所牵牵涉到的的各种难难题。政政府经常常遇到各各种各样样的问题题。例如如，缺乏乏足够的的技能和和权力；在土地地征收与与流转的的间隔阶阶段未能能管理好好地产；缺乏足足够的资资金来支支持长期期的发展展；程序序缺乏足足够的透透明度和和问责制制。此外外，随着着项目
4、的的规模变变大，政政府的介介入的程程度加深深，政府府的能力力就越成成为一个个问题。除了大规模模运用土土地储备备之外，一一个替代代的方法法就是有有选择性性地运用用土地储储备。许许多机构构都运用用了这一一方法并并且取得得了一定定的成功功。这些些机构包包括伦敦敦道克兰兰发展公公司（LLDDCC）。尽管如此，我我们还是是不能低低估成功功地实施施一个土土地储备备项目所所需的技技能和能能力。在在每个阶阶段，都都要做出出知情的的决策，包包括场所所位置、时时间选择择、以及及征用的的土地数数量（和和供应的的土地数数量）。通通常情况况下，决决策都是是在政府府目标的的驱使下下做出的的，这些些决策包包括拟开开发项目目
5、的目的的、对于于被征地地者应做做出的政政府认为为合适的的赔偿标标准、以以及流转转的土地地的价位位。因此此，土地地储备政政策应是是国家和和市区总总体规划划和政策策框架中中不可分分割的一一部分，而而不是孤孤立的。同时，很显显然的是是，在没没有恰当当的法律律和规划划框架的的情况下下，要想想实施一一个土地地储备项项目是非非常困难难的。总的来说，从从评估的的材料看看，似乎乎从政治治问责制制、都市市规划以以及目标标来看都都市政府府是管理理都市土土地储备备的最合合适的实实体。土土地储备备机构本本身的结结构也是是一个很很重要的的问题。从从实用的的角度来来看，许许多人认认为唯一一合乎逻逻辑的土土地储备备机构应应
6、该是一一个公共共企业。都都市土地地储备实实体和都都市规划划局之间间要责权权清晰，两两者间的的关系也也应界定定清楚。个案研究显显示，资资金是影影响土地地储备成成功运作作的最重重要因素素之一 。几乎乎所有支支持土地地储备的的人都认认为，中中央政府府的财政政参与是是必要的的，有了了这种支支持，土土地储备备机构可可以以既既定的速速度和规规模征用用土地。然然而，近近来，人人们意识识到征用用后的土土地在流流转前是是有储备备成本的的，因此此应尽可可能多地地让私营营部门参参与进来来，从而而减少政政府拨款款。私营营部门也也可以更更好地了了解市场场的需求求，提供供产品并并吸纳风风险。无论资金如如何安排排，土地地投
7、资要要独立核核算，这这样才能能确定真真正的成成本和公公众从土土地储备备中获取取的收益益。尽管所举案案例中不不乏成功功的做法法，但是是不能就就此误认认为:以某个个国家的的城市的的成功经经验为模模板所开开展的土土地储备备项目可可以作为为万能药药，解决决别国城城市发展展的问题题。世界界上不存存在一个个标准的的模式。在在考虑所所采取的的方式的的时候，应应该把它它放在规规划政策策、发展展问题、社社会目标标和政治治远景等等大的背背景下来来考虑。在在土地储储备项目目实施之之前，应应该对所所有的问问题都深深思熟虑虑，最终终所采取取的策略略必须能能够反映映出达到到某些具具体目标标所需的的技巧和和能力。同同时要说
8、说明的是是，尽管管我们一一直强调调先期的的准备工工作，我我们必须须注意到到情况是是不断变变化的，各各机构必必须要保保持灵活活，随着着时间的的推移做做出调整整。的确，从评评估的材材料来看看，很清清楚的是是，对土土地储备备所带来来的益处处，有人人支持，有有人反对对，即使使是对成成功的土土地储备备项目也也是如此此。联合合国亚太太经济社社会理事事会（UUNESSCAPP）认为为，因为为需要在在购置土土地、提提供基础础设施以以及出售售（出租租）土地地等方面面花费很很长时间间，因而而土地储储备效果果不好。而而且，尽尽管在理理论上土土地储备备是一个个不错的的主意，实实践上它它有可能能会限制制市场上上开发的的
9、土地的的数量。在在许多国国家，很很难对土土地进行行精确的的估价。最后，有关关城市发发展的演演变的最最前沿研研究得出出以下结结论：我我们应采采取全面面的土地地政策。土土地储备备可能包包含在内内，但是是它并不不被认为为是土地地政策的的主要内内容。土土地储备备的使用用是为了了实现政政府的目目标，以以合理的的价格提提供足量量的配套套公用设设施的土土地来满满足公共共部门以以及私人人的发展展要求，同同时避免免城市土土地集中中在少数数人的手手中。本本报告所所研究的的案例未未能显示示土地储储备本身身能够实实现这些些目标。这这些案例例表明我我们需要要的是综综合的土土地政策策。德里里的个案案研究阐阐明：如如果采用
10、用选择性性的土地地储备方方式，具具体的土土地储备备项目可可能会相相对成功功，但是是，却可可能无法法实现总总的目标标。因此此，在制制定土地地利用政政策、考考虑应用用土地储储备的时时候，政政府应该该把土地地储备放放在一系系列综合合的措施施中来考考察。一、背景知知识和介介绍 二十世纪八八十年代代，中国国在农村村地区引引入家庭庭联产承承包责任任制，城城市地区区土地使使用权进进入市场场。此后后，中国国经济发发生了巨巨大深远远的变化化。然而而，中国国在土地地政策改改革方面面还没有有取得重重大的突突破以适适应这一一深刻的的经济转转型。在在现行的的土地政政策中还还存在着着一些明明显的缺缺陷。这这些缺陷陷主要包
11、包括：（一一）政府府垄断着着土地一一级市场场，这意意味着如如果要把把农田转转做非农农业用途途的话，必必须要先先经过政政府的强强制征用用；（二二）由于于土地的的用途改改变和总总体经济济增长所所带来的的土地增增值产生生的收益益在分配配上既不不公平也也不公正正。地方方政府将将土地的的增值揽揽入手中中，之前前的土地地所有者者和土地地使用权权的持有有者、也也就是农农民的产产权却经经常在土土地用途途转换过过程中受受到损害害；以及及（三）由由于地方方政府高高度依赖赖土地转转让金作作为其主主要财政政收入来来源，并并且利用用土地来来招商引引资，导导致了土土地的过过度征用用和开发发，并且且使土地地的利用用效率低低
12、下。总总之，这这些政策策缺陷导导致的后后果就是是土地管管理体系系脆弱，土土地市场场效率低低下。解解决好这这些问题题，将促促进更公公平和环环保的可可持续增增长，还还有助于于避免由由于低效效率或扭扭曲的城城市化和和投资模模式所造造成的长长期成本本。应中华人民民共和国国政府的的邀请，世世界银行行与中国国政府展展开了有有关土地地政策的的对话，并并于20005年年2月完成成了该项项目的中中期评估估。此次次中期评评估的主主要发现现之一就就是中国国土地储储备做法法极不规规范。中中国当前前的土地地储备体体系有两两个主要要的特点点。第一一个特点点就是土土地储备备中心将将储备的的土地抵抵押给国国有银行行，抵押押周
13、期为为一年、两两年、甚甚至十年年，并且且将抵押押获得的的贷款投投资到城城市建设设中（政政府本身身是不能能从银行行借款的的）。土土地储备备中心通通过公共共企业或或者准公公共企业业，例如如城市建建设公司司和城市市运输公公司，将将贷款投投资于城城市的基基础设施施建设和和发展。土土地储备备中心所所发挥的的这种角角色在世世界上并并不多见见。第二二个特点点就是尽尽管一些些政府文文件中提提到土地地储备时时是持允允许态度度的，但但是，中中国并没没有规范范土地储储备的国国家法律律法规。由由于没有有国家的的法律法法规来具具体规定定土地储储备机构构的任务务和界限限，导致致了许多多城市以以一些超超常规的的方式发发展它
14、们们自己的的土地储储备机构构，而有有一些方方式是令令人担忧忧的。如如果对土土地储备备体系存存在的问问题置之之不理，将将会导致致严重的的后果。例例如，由由于土地地储备体体系涉及及的贷款款数额巨巨大，有有可能会会使国有有银行面面临巨大大的风险险，尤其其是在市市场低迷迷时期。长长期来看看，地方方政府的的财政以以及银行行业的稳稳定都会会受到威威胁。为了帮助中中华人民民共和国国政府解解决其土土地储备备方面的的问题，我我们必须须了解国国际上土土地储备备的经验验。因此此，这篇篇报告的的目的就就在于通通过具体体的个案案来研究究土地储储备的国国际经验验，并且且突出强强调出现现的主要要问题和和可能获获得的经经验教
15、训训。该报报告的工工作大纲纲决定了了笔者的的工作范范围有限限，因而而本报告告大多基基于对文文献的研研究。许许多关于于土地储储备的标标准文献献或多或或少有些些过时，并并且这些些文献经经常把土土地储备备当作一一个抽象象的概念念。另外外一些文文献提供供的案例例研究是是较早以以前的。很很自然地地，由直直接参与与土地储储备的机机构提供供的数据据倾向于于描述程程序，而而不是阐阐述土地地储备的的成败。虽虽然一些些专业期期刊的文文章和研研讨会报报告是研研究更广广泛议题题的，例例如土地地利用政政策、城城市规划划、贫困困者的住住房等，但但是这些些文章和和报告却却提供了了较新的的、重要要的素材材。很明明显的是是，并
16、没没有很多多当代的的出版物物以研究究土地储储备为核核心。 尽管如此，本本报告还还是研究究了在调调查期间间所查到到的材料料并且提提供了这这些材料料的参考考书目。该该论文的的结构如如下：第二部分提提供了关关于通常常如何理理解“土地储储备”这一术术语的解解释，阐阐明了其其中的利利益相关关者，并并且解释释了土地地储备的的运作方方式。它它描述了了土地储储备这一一概念在在全球的的普及情情况，但但同时也也说明在在实施土土地储备备时，并并没有标标准的样样板。第三部分研研究各国国土地储储备的具具体例子子，或叫叫做个案案研究。瑞瑞典的个个案研究究说明了了欧洲在在二十世世纪采用用土地储储备的历历史背景景，并且且讲述
17、了了瑞典在在二十世世纪六十十年代将将土地储储备作为为一项城城市发展展工具广广泛采用用。英国国个案研研究阐明明如何利利用土地地储备将将土地集集中起来来为有选选择性的的大规模模城市建建设项目目服务，尤尤其是像像伦敦道道克兰开开发公司司这样的的城市开开发公司司承接的的城市改改造项目目。在印印度，城城市开发发公司不不得不做做出反应应，满足足快速的的城市发发展的需需求，德德里的案案例是用用来阐明明亚洲国国家是如如何处理理这一问问题的。而而马来西西亚个案案的目的的是为了了阐明随随着联邦邦政府整整合地块块以提供供基础设设施、商商用楼、住住宅建设设和私人人开发，马马来西亚亚是如何何转向私私营部门门来满足足该国
18、持持续发展展的目标标的。第四部分强强调了个个案研究究中提到到的主要要问题，而而第五部部分则试试图从国国际土地地储备经经验中获获得经验验和教训训。二、土地储储备的概概念我们也许可可以这样样概括土土地储备备的概念念：政府府在开发发前征用用土地，以以便根据据总体的的规划目目标来影影响发展展的模式式，控制制土地市市场，避避免土地地投机行行为并且且获得城城乡土地地开发带带来的一一些增值值。许多国家都都实行了了土地储储备，尤尤其是在在城乡结结合部。在在这些地地区，政政府以当当时允许许的土地地用途的的价值购购买了大大量农地地。土地地储备被被认为是是一种规规划工具具和土地地利用管管制的手手段。为什么政府府要介
19、入入土地市市场快速的城市市发展使使得国家家和城市市经历了了物质、经经济、社社会、政政治以及及行政结结构等各各个方面面的剧变变。根据据历史经经验，各各国政府府意识到到有必要要在其领领地内引引导和控控制重要要的结构构性变革革。在解解释政府府介入土土地市场场原因，尤尤其是介介入城市市土地市市场原因因的时候候，人们们通常会会提出以以下三个个理由：一消除市市场的不不完美之之处以及及失灵的的缺陷，提提高运作作的效率率。二清除繁繁文缛节节，使土土地市场场交易的的社会成成本更趋趋于私人人交易的的成本。三对社会会的稀缺缺资源进进行再分分配，使使弱势群群体也可可以分享享社会的的产出。土地市场就就是将土土地作为为商
20、品进进行交易易的场所所。一个个运转良良好的土土地市场场应该具具备以下下特点：1.高效，从从而促进进快速开开发和土土地交易易；2.公平，能能够为各各个收入入阶层的的人提供供合理地地获取土土地的途途径；3.环保、可可持续，有有利于现现在和将将来的土土地使用用者；和和4.兼容性性强，能能够与其其他土地地管理的的法律法法规相结结合，诸诸如土地地规划，税税收以及及公共基基础设施施和服务务的供应应。一个运作不不良的土土地市场场会导致致诸多问问题，包包括投机机倒把、贫贫民窟、擅擅自占用用土地的的现象和和环境恶恶化。还还有，城城市发展展模式效效率低下下，这会会增加城城市的商商业成本本，对城城市的经经济造成成负
21、面影影响。（联联合国亚亚太经济济社会理理事会，城城市土地地政策）支持政府干干预土地地市场的的人士通通常说，政政府提供供基础设设施和服服务并改改变土地地区划，这这带来了了土地的的增值（改改良）。 土地所有者并没有获得土地的增值。人们认为这些增值应该属于创造出这些价值的社区所有，而未能获得这些增值被认为是许多土地开发体系的主要缺陷。其它负面的后果还包括：一. 土地地所有者者之间存存在不公公正的现现象。由由于土地地区划，有有些土地地所有者者获利颇颇多，而而有些则则没有。二土地的的成本提提高了，所所以政府府部门要要花更高高的价格格来购买买土地，来来提供必必要的公公共服务务如道路路、排水水和学校校，其实
22、实土地价价格的提提升正是是这些公公共服务务项目所所带来的的。三提供基基础设施施这一过过程本身身就会导导致不健健康的投投机倒把把行为。政府有许多多工具可可以在自自己的领领地内实实现调节节土地市市场的目目标。这这些工具具包括规规划工具具、分区区法令、施施工规章章、许可可证、巡巡查和惩惩罚措施施。最常用的规规划工具具包括综综合性整整体计划划、总体体规划、战战略规划划和结构构规划。这这些规划划的总体体目标就就是在一一段特定定的时期期内指导导城市的的发展，并并且推动动能够最最有效地地实现政政府目标标的土地地利用模模式。然然而，经经验显示示：综合合性整体体计划和和总体规规划太过过于静态态，或者者说适合合发
23、展缓缓慢的城城市，而而且这两两种规划划工具过过于具体体、劳民民伤财，未未能够考考虑到经经济发展展对空间间的需求求导致的的各种后后果。因因为结构构规划强强调了一一些重要要的问题题并且把把基础设设施的投投资置于于优先的的位置，而而这种投投资正是是影响城城市发展展的关键键因素，因因此，对对于发展展中国家家来说，结结构规划划似乎是是一种更更加合适适的动态态规划工工具。然然而，实实施这些些规划的的结果往往往不同同，而且且通常取取得的成成就也很很有限。（亚亚洲各国国市政土土地管理理:比较研研究 ，联合合国亚太太经济社社会理事事会，119955）。 基于“对私私有市场场的干预预程度”，对土土地利用用管制手手
24、段进行行了分类类。这些些类型包包括：1 提供信息；2 提供公共基基础设施施和设备备；3 分区规划的的规章；4 操纵税收从从而促进进或抑制制开发；和5 政府征用土土地。在所有规划划者可以以使用的的土地利利用管制制手段中中，土地地分区规规划是用用得最多多的。然然而，因因为它是是一种静静态和抑抑制性的的管制手手段，不不能根据据社区不不断变化化的目标标来及时时作出调调整，人人们批评评该方法法未能有有效地控控制城市市发展。（土土地储备备在控制制城市发发展中的的角色， 哈维佛棱曾著）。在米儿格拉拉姆关于于“政府介介入程度度”的等级级中，政政府征地地是最激激进的方方式。尽尽管土地地储备可可以在所所罗列的的任
25、何一一种类型型或者所所有类型型并存下下进行使使用，政政府征用用土地或或土地权权利是土土地储备备中最根根本的因因素。土地储备的的定义土地储备的的广义为为：为了了实施政政府土地地利用政政策，政政府进行行征地或或授权进进行征地地，以待待日后开开发。在在征地时时，对土土地的未未来用途途可能清清楚也可可能不清清楚。（土土地储备备：欧洲洲现实，美美国未来来，安安斯特朗朗19779著）。此此处土地地储备这这一术语语并不是是指为单单独某个个具体的的项目如如建学校校或者修修建社区区公共设设施事先先征地，而而是指通通过政府府进行干干预，整整合地块块，以备备日后开开发（两两者主要要差别在在于规模模和时间间安排）。该
26、该术语也也不包含含私营部部门持有有地块的的行为，无无论是因因它自身身的发展展需要还还是出于于资本增增值为目目的的投投机行为为。某种程度上上来说，“未来”开发的概念是很难定义的。在瑞典土地储备项目实施的早期，政府持有土地最长三十年才进行流转开发。后来，瑞典政府意识到持有土地的成本太高、影响太大，因此政府就立即出台政策、提议将该持有期缩短到十年。然而，如果征地是为了某个具体项目，十年的期限还是太长了。在伦敦道克兰公司这个法定机构存在的十七年中，根据滚动的方法，大部分的改造工作在10年内已经完成。因此，总体体上说，土土地储备备这一概概念是指指公共部部门，通通常是市市级公共共部门，先先于开发发之前几几
27、年购买买土地、开开展必要要的平整整工作，然然后将土土地出售售或租赁赁，同时时还保留留相当份份额的土土地以便便修建道道路、公公园和社社区设施施。土地地储备可可以被视视为土地地规划实实施的第第一步，通通过以合合适的价价格提供供可供开开发的土土地来实实现政府府的目标标，并高高效、有有序地促促进开发发。事实实上土地地储备还还有一个个目的，就就是为公公众储存存土地升升值而产产生的收收益，但但很少有有人意识识到这个个目的。土地储备的的特性人们归纳出出许多土土地储备备的特性性，这些些特性包包括： 11. 土地地一旦进进入市场场就可以以购买，即即使还没没有需求求时； 2. 在在没有将将开发价价值附加加给土地地
28、时就可可以购买买； 3. 随随着时间间的推移移，可以以将几块块小地块块整合成成大的开开发场所所，用以以更大项项目的开开发。这这可以说说是土地地开发中中最重要要的一步步。 4. 对对土地的的公共投投资可以以均摊到到一个很很长的时时间段内内，并且且可以分分摊到整整个土地地储备项项目中去去，这样样单宗地地的开发发成本就就不会决决定土地地的用途途。 5. 由由公共开开发决策策带来的的土地增增值授之之于民。 6. 对对所有的的土地所所有者一一视同仁仁，无论论他们的的土地是是否被征征用做储储备。 7. 土土地储备备可以用用来应对对日后土土地价格格上涨、投投机、开开发失控控以及居居民流离离失所的的状况。 8
29、. 土土地储备备使社区区能够直直接控制制开发的的地理位位置、时时间安排排和开发发类型。根根据国家家、地区区或者当当地的需需求，土土地可以以先用来来建设基基础设施施，然后后再进行行高效有有序的开开发。 9.土地地储备未未雨绸缪缪，可以以在选择择开发商商、落实实补贴来来源、筹筹措资金金以及设设计等事事项远未未开始之之前，使使诸如为为人们提提供支付付得起的的住房的的社会目目标的实实现成为为可能。许许多地方方政府进进行招标标，在政政府持有有的土地地上建设设人们支支付得起起的住房房，也因因此取得得了投资资的最大大效益。 10. 如果土土地只是是出租而而不是出出售的话话，公众众将持续续地从土土地增值值中获
30、利利。（住房策策略 加州州大学洛洛杉矶分分校出版版 ，以及及土地地储备：欧洲现现实，美美国未来来安斯特朗朗，19979年年著）。因为土地储储备只是是政府土土地利用用政策中中的一个个组成部部分，因因此，至至今为止止，很难难评估这这些特性性在实践践中能否否实现，也也很难评评估土地地储备的的实施在在多大程程度上能能够实现现政府政政策的目目标。土地储备的的目标和和目的通过预先征征地来影影响土地地市场的的运作，这这是所有有土地储储备项目目的共同同点。然然而，各各个政府府在决定定使用土土地储备备作为一一项政策策时，其其潜在的的目标或或目的却却不尽相相同。欧洲进行土土地储备备的主要要原因，尤尤其对于于瑞典和
31、和荷兰这这两个国国家，是是为国民民提供一一个良好好的居住住环境。以以低廉的的价格提提供土地地是实现现这一目目标的手手段之一一，因此此土地租租金或售售价通常常只包括括土地的的成本。进行土地储储备的其其他原因因还包括括减少私私人投机机行为，同同时也源源于这样样一种信信念，即即公共部部门可以以通过介介入土地地市场来来扭转规规划中的的不公平平现象。因因此，政政府征用用用作密密集型开开发的土土地可以以大大减减小私人人大发横横财的可可能。（安安斯特朗朗语）英国采用土土地储备备这一做做法主要要是扶持持那些饱饱受衰退退困扰的的城区进进行改造造，这些些地方的的土地市市场如果果没有政政府的全全面介入入可能会会持续
32、低低迷。美国郡一级级的许多多土地储储备项目目的实施施都是源源于公众众对环境境保护的的渴望，尤尤其是要要保护公公共绿地地或未开开发荒地地。美国国许多经经济不景景气的城城市地区区实施了了规模较较小的改改造项目目，其中中应用城城市土地地储备的的主要目目标也是是环境保保护。土地征用的的方法公共部门征征地是任任何一个个土地储储备项目目的根本本。其征征地方法法取决于于政府的的政策。现现存不同同征地方方法之间间最根本本的区别别在于征征地是否否是强制制性的。非强制性征征地通过过政府部部门与土土地所有有者经过过一段时时间的谈谈判达成成协议后后完成。土土地所有有者可能能是另外外一个公公共部门门或者半半公共机机构，
33、该该实体的的财产可可能超过过（也可可能不足足）所需需要的土土地数量量，例如如军队的的地产。而而土地所所有者也也可能是是个人。地地价的评评估标准准取决于于交易所所遵守的的法律框框架，同同时也取取决于购购买的权权利是什什么（是是完全保保有权、租租赁权还还是其他他）。 强制性征地地通常要要遵循某某一具体体法律，该该法律规规定土地地征用方方有强制制性购买买权，也也叫做强强制征用用权。这这一概念念已经在在全世界界被广泛泛接受，它它允许国国家为了了社会的的利益而而征用私私人土地地。通常常情况下下，这个个法律不不仅仅针针对土地地储备，它它之前就就已颁布布，是有有关征地地以便提提供基础础服务的的。在这这个法律
34、律中，有有一个有有关“公共利利益”的笼统统的条款款。在许许多发展展中国家家，这样样的法律律通常是是延续殖殖民时代代的殖民民国家的的法律，因因此这些些法律条条款可能能会不合合时宜，无无法实现现土地储储备的具具体目的的。强制制性征地地的相关关法律规规定所有有该履行行的程序序以及征征地价格格的计算算方法。在在许多情情况下，该该法律还还规定额额外成本本的计算算办法，诸诸如拆迁迁成本以以及其他他花费。然然而，强强制征地地做法的的最大缺缺点在于于其耗时时耗力。有时市政府府为了达达到具体体的公共共目的，诸诸如开发发基础设设施（公公路、铁铁路等，例例如马来来西亚最最近修建建的公路路以及铁铁路），没没有别的的选
35、择而而只能够够强制性性征地。有有人说，如如果没有有强制征征地权的的话，土土地储备备计划必必将失败败。然而而，本报报告后面面的个案案研究表表明，强强制征地地权在很很多国家家使用并并不多。事事实上，政政府可以以使用强强制征地地权，这这对私人人土地所所有者已已形成了了威慑，让让他们不不得不拿拿出自己己的土地地来为公公众利益益服务，而而且也防防止高额额索赔。土土地储备备是一个个长期、全全面的政政策，因因此它有有可能同同时包含含强制性性和非强强制性两两种征地地方式。还有一种方方法，那那就是政政府有优优先购买买进入市市场的土土地的权权利，也也就是说说，法律律允许政政府有权权利优先先购买待待售的土土地。这这
36、种方法法在瑞典典已经采采用并且且已成为为强大的的工具，尤尤其和强强制土地地征用权权同时使使用时更更加有效效。无论征地是是强制性性还是非非强制性性的，征征地价格格将严格格按照相相关法律律框架的的条款来来决定。征征地价格格通常基基于市场场价值，然然而，该该市场价价值是按按照土地地现有用用途还是是反应土土地的增增值？这这是非常常重要的的一点，取取决于政政府征地地的政策策。的确确，土地地储备的的主要目目标之一一就是要要获取土土地，而而且通常常情况下下是尽可可能少花花钱买大大量的土土地，所所以估价价标准很很重要。我我们同样样可以从从下面的的个案研研究中看看到，估估价、征征用和赔赔偿金支支付的日日期等都都
37、是很重重要的问问题。发展与国际际化接下来的个个案研究究揭示了了土地储储备政策策的发展展，土地地储备于于十九世世纪晚期期/二十世世纪早期期在欧洲洲产生，后后来赢得得全球认认可，尤尤其在发发展中国国家。对对土地储储备的重重要性也也有不同同的认识识。有人人认为土土地储备备“仅仅是是城市规规划者可可以使用用的工具具之一”，但是是也有人人认为它它“不单单单是众多多土地利利用管制制的工具具之一，土土地储备备的普遍遍性使得得它成为为实施土土地规划划的核心心力量，其其他的管管制工具具在土地地储备的的支持下下发展。”（佛棱曾）然而在研究究这些材材料的时时候，一一副这样样的画面面呈现在在我们面面前：土土地储备备与
38、诸如如私有化化的其他他发展政政策不同同，土地地储备没没有什么么最佳实实践样板板可以复复制。国国家和地地方政府府的性质质以及他他们的不不同需求求使得各各国创建建了因地地制宜的的方法。这这其中的的变量包包括：认认识问题题本质以以及相关关的主要要概念目目标、 政府的的级别以以及能力力、现存存的法律律制度框框架以及及改变这这些框架架的能力力、资金金来源、项项目实施施的规模模等。这这些个案案研究同同时阐明明：尽管管现在全全世界在在理论上上都认可可土地储储备的特特性，它它的实施施成果却却是不尽尽相同的的。三、各国的的个案研研究本论文汇编编了以下下国家的的案例研研究，目目的是为为了介绍绍国际上上土地储储备的
39、经经验：1. 瑞典典 / 斯德哥哥尔摩2. 英国国 / 伦敦道道克兰区区 3. 印度度 / 德里和和坎普尔尔4. 马来来西亚/ 吉隆隆坡欧洲有许多多城市规规划项目目，而土土地储备备则是实实施项目目的一种种技巧，应应用广泛泛。我们们选择瑞瑞典的个个案是因因为瑞典典是世界界上最早早正式采采用土地地储备政政策的国国家之一一，同时时无论从从该国各各城市采采用土地地储备政政策的普普遍性来来看还是是从该国国土地储储备涉及及的土地地数量来来看，瑞瑞典是应应用土地地储备最最广泛的的国家之之一。该该个案研研究集中中研究二二十世纪纪六十年年代的政政府征地地项目，当当时土地地储备达达到高峰峰并且被被普遍认认为是成成
40、功的。同同时，着着眼于城城市快速速发展带带来的潜潜在问题题，包括括吸收农农民工和和外国工工人以及及随之而而来的中中心城市市衰落问问题。该该个案研研究使用用主要材材料是一一九七九九年安斯特朗朗所发表表的一篇篇个案研研究的论论文。尽尽管其中中的一些些信息已已经过时时，它还还是提供供了一个个有用的的例子，并并且将欧欧洲的土土地储备备发展放放到整个个历史环环境中去去研究。在英国，征征地绝大大多数由由新城镇镇开发公公司承担担，目前前更多由由各个城城市开发发公司负负责。伦伦敦道克克兰区的的个案就就是用来来阐明具具有固定定的目标标和时间间表的有有选择性性的开发发项目能能够取得得何种成成果，这这是相对对于制定
41、定国家政政策，征征用所有有土地以以备密集集型开发发的做法法而言的的。该个个案中使使用的信信息的主主要来源源就是伦伦敦道克克兰开发发公司所所发布的的材料。与许多其他他的亚洲洲国家一一样，印印度一直直面临着着城市快快速、大大面积扩扩张所带带来的压压力。印印度的许许多城市市都采用用了土地地储备的的政策，但但是，这这些政策策却未能能满足提提供廉价价住房的的需求。印印度个案案研究的的主要资资料来源源包括各各城市开开发部门门、联合合国亚太太经济社社会理事事会、以以及其他他附加说说明的材材料来源源。还收集了马马来西亚亚个案，目目的在于于阐明随随着联邦邦政府整整合地块块以提供供基础设设施、商商用楼、住住宅建设
42、设和私人人开发，马马来西亚亚是如何何转向私私营部门门来满足足该国持持续发展展的目标标的。使使用的主主要材料料来源在在文章中中都已说说明。四、土地储储备制度度的关键键问题上述几个案案例深入入分析了了土地储储备作为为一种城城市化管管理的工工具在国国家、地地区和地地方各级级政府控控制土地地使用中中所起的的作用。尽尽管每个个国家，以以及每个个国家不不同的开开发部门门，都采采取了各各自的方方式，但但是也有有一些对对成功执执行土地地储备制制度至关关重要的的共同点点。这些些共同点点将在此此章简要要分析：目标和目的的：任何成功执执行的大大范围的的土地储储备都有有一个明明确的目目的。19550 和和19660年
43、代代，德里里市开发发局（DDDA）在在执行该该市的开开发规划划时实施施的土地地储备制制度就没没有做到到这一点点。问题题出在目目的、征征用、处处置和开开发政策策等都没没有明确确界定，导导致土地地储备制制度没有有成为一一个有效效的土地地管理工工具。明确政府干干预的必必要性是是一个起起点。尽尽管情况况变化多多端，但但是也有有一些共共通性的的特征。这这些特征征包括城城市快速速扩张和和人口迅迅速增长长、高度度集中化化、行政政和政治治结构层层层分级级，还有有由于土土地投机机和非法法占地者者造成土土地生产产力下降降。政府拥有土土地本身身并不必必然会提提高土地地利用效效率。如如这些案案例所示示，政府府面临的的
44、问题通通常包括括缺乏技技能和权权力；征征用的土土地在闲闲置期需需要管理理；大量量资金长长期积压压；征用用过程缺缺乏透明明度和可可信度；还有就就是政府府参与得得越深，政政府能力力的问题题就越突突出。另外，政府府控制越越严，地地产公平平分配的的难度越越大。比比较一下下瑞典和和英国的的情况，就就会发现现这一点点在19970年年代的瑞瑞典就非非常明显显，而伦伦敦道克克兰开发发公司采采取的半半市场化化的方式式实现了了大部分分的预定定目标。因此可以看看出，有有必要将将土地储储备政策策作为国国家和城城市总体体规划和和政策框框架不可可分割的的一部分分。设定的目标标必须考考虑到政政府干预预的基本本目的，比比如提
45、供供人们支支付得起起的住房房，限制制私人土土地投机机，获得得政府规规划决策策带来的的土地增增值，或或其他产产出。目标应该解解决土地地所有者者应得多多少土地地补偿金金以及他他们应该该从政府府决策中中获取多多少收益益的问题题。界定这些目目标应该该通盘考考虑整体体国情，地地方政府府现有的的职权与与结构，规规模，城城乡人口口的划分分，城市市扩张的的预期和和革新的的决心与与能力。然然后，拟拟定明确确的执行行策略，根根据策略略制定必必要的组组织框架架，并解解决诸如如征用的的方法与与补偿的的水平等等细节问问题。政府级别与与组织框框架：土地储备中中涉及到到的政府府分级问问题实际际上就是是国家、区区域与地地方政
46、府府预期目目标不一一，在法法律、融融资、政政治和规规划等方方面执行行能力不不一以及及大众舆舆论的问问题。中中央政府府只看“大的方方面”，看不不到具体体社区的的开发需需求，更更别提对对它们的的具体需需求做出出反应。很明显，城城市扩张张是大都都市共有有的现象象，大都都市规划划必须是是地方政政府和大大都市政政府的重重中之重重。某种种程度上上，土地地市场在在本质上上也是一一种大都都市现象象。然而而，各级级市政府府似乎缺缺乏足够够的能力力、技能能与权力力，特别别是那些些郊区的的小都市市：他们们面积较较小，人人员不足足，没有有远见，缺缺少资金金。他们们只是一一味地利利用优惠惠政策吸吸引投资资开发，而而这些
47、措措施有时时会同区区域或者者国家大大的规划划目标相相冲突。不应该低估估保证成成功完成成一个土土地储备备计划所所需要的的技术与与能力。在在土地储储备涉及及到的地地块位置置、时间间、面积积、土地地储备目目的与土土地价格格方面都都应作出出知情决决策。还还需要相相当的人人力与专专业知识识来保证证效率，否否则有可可能滋生生非法土土地市场场。土地地在开发发之前应应该精心心管理，包包括短期期使用的的管理，建建设场内内基础设设施，确确保没有有非法占占用者（让让非法占占用者搬搬迁在政政治上操操作有难难度）。不不管储备备的土地地规模有有多大，都有可能会在相当长时间内积压大量资金。需要评估是否有这笔资金，成本是多少
48、。还需要考虑到土地储备工作的问责制问题，包括程序的透明度，地块的选择和处置过程，以避免政府人员的营私舞弊、滥用职权。国家可以通通过提供供或者扣扣留财政政援助影影响地方方的土地地储备活活动，这这样的事事情确实实时有发发生。然然而，类类似的影影响会导导致开发发并不符符合当地地民众的的意愿，而而这并非非当初储储备土地地的初衷衷。总的来看，从从政治问问责性、大大都市规规划与目目的这几几方面来来看，大大都市政政府似乎乎是管理理土地储储备的最最理想机机构。但但是，大大都市政政府也不不可能完完全独立立于中央央政府操操作，它它们也可可能需要要州政府府的授权权，特别别是它们们在较大大程度上上依赖中中央政府府的资金金的时候候。土地储备部部门的结结构本身身也是个个重要问问题。从从务实的的角