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1、检察环境公益诉讼的理论优化与制度完善目 次一、问题的提出二、检察环境公益诉讼的理论优化三、检察环境公益诉讼的立法确认四、检察环境公益诉讼的制度完善五、结语摘要与关键词摘要：2017年修正的民事诉讼法和行政诉讼法建立了现行的检察环境公益诉讼制度。然而，作为公益代表人，检察机关在保障环境公益的实践中陷入了检察监督区域性与生态环境整体性矛盾、损害救济和环境风险预防背离、维护环境公益和履行法律监督职能错位等困局。原因在于现行检察环境公益诉讼制度基于传统公益理论，将生态环境和资源保护的环境公益混同于国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的国家利益和社会公共利益。环境公益区别于社会公益、国家
2、利益，其内涵应当是生态共同体利益。完善检察环境公益诉讼制度应明确环境公益的法律地位，增加独立于检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼的检察环境公益诉讼类型。同时健全生态系统整体保护的检察监督机制，强化环境风险预防功能，构建法律监督与环境公益维护相统一的衔接机制。关键词：公益；环境公益；生态共同体利益；检察环境公益诉讼正 文一、问题的提出2015年，中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过检察机关提起公益诉讼改革试点方案（以下简称试点方案）。试点方案要求检察机关牢牢抓住“公益”这个核心，重点对生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益损害的
3、案件提起民事或行政公益诉讼。2017年修正的行政诉讼法民事诉讼法沿用试点方案的规定，将人民检察院提起的生态环境和资源保护公益诉讼、食品药品安全公益诉讼、国有财产保护和国有土地使用权出让公益诉讼等四种类型的公益诉讼纳入我国行政诉讼体系；将人民检察院提起或支持起诉的生态环境和资源保护公益诉讼、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等公益诉讼纳入我国民事诉讼体系。从此，检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼作为诉讼体系中的两种法定形态，成为保障我国生态文明建设的重要手段。从人民检察院提起公益诉讼的制度目标来看，环境公益保护应当是人民检察院提起生态环境和资源保护公益诉讼（下文将该种应然意义的诉讼类型简称为
4、检察环境公益诉讼）的根本价值追求。然而，现行检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼制度在实践中出现了难以维护环境公益的困局。主要表现为以下三个方面。（一）检察监督区域性与生态环境整体性的矛盾生态环境是统一的有机整体。整体性理念是建立在生态系统各部分的不可分割性和各环境要素的整体演化规律基础之上的对自然的认知。生态环境整体性要求环境保护应采取综合系统的治理方式。因此，综合治理成为2014年修订的环境保护法新增的基本原则。但是，运行中的检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼制度与生态环境的整体性和环境保护的综合治理要求并不一致。诚如学者指出的那样，我国检察公益诉讼的实施起始于区域试点，先行在特定的省、市、
5、自治区进行经验积累和总结，然后在全国普遍实施。“这一制度在其建构伊始就是碎片化的、区域性的。”地球生态系统是一个有机整体，生态单元具有不可分割性，因此行政区域主导模式的检察公益诉讼试点经验难以契合生态环境的整体性特征。此外，与行政机关因部门利益、地方利益而出现部门本位主义、地方保护主义等不良现象相类似，区域性的检察监督模式也会受到地方利益窒碍，在检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼中出现因顾全所在区域利益的需要而忽略生态环境整体利益的现象。虽然行政诉讼法和检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）已为克服管辖区域与案件实际影响地域不一致问题作出安排，但相关安排并不能为环境公益的维护提供积极有效的帮
6、助。根据行政诉讼法第23条、第24条关于指定管辖的规定和检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）相关规定，环境行政公益诉讼案件可以由便于执行工作的检察院行使管辖权。但是，这些灵活安排难解环境损害防治之急。其原因在于，环境损害案件出现时，环境损害往往已经实际发生。在损害发生后再按指定管辖的相关规定逐级上报等待协调、沟通、批准，无法及时防止环境损害的扩大，更难以发挥法律监督机关预防环境风险发生的作用。浙江省发生的一起污染环境案件就是例证。污染最初在浙江省江山市辖区内被发现，而污染源在江西省。污染事件发生后，江山市人民检察院先向上一级检察机关（衢州市人民检察院）报告。衢州市人民检察院向浙江省人民检察
7、院请求协助。浙江省人民检察院再向江西省人民检察院请求协调。最后由江西省人民检察院向其下辖的市县下达指定管辖的决定。该案充分说明，目前的指定管辖制度不利于对具有跨行政区特点的环境损害案件进行及时处理。（二）损害救济和环境风险预防的背离环境损害是指由人类行为引起的或人类行为与自然过程共同作用造成的环境不利变化。这种损害的发生往往是一个较长的过程，如一个物种从濒危到灭绝一般要经过一定的时期。这是环境法更加注重风险预防，并把风险预防作为基本原则的科学基础。因此，环境保护需要按照风险预防的一般要求进行制度设计、采取保护措施。用风险预防的理论观点审视我国检察环境行政公益诉讼和民事公益诉讼制度，不难发现该制
8、度存在偏重事后救济，缺乏对环境风险预防安排的不足。根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定，检察机关只有在国家利益或者社会公共利益受到侵害之后，才能行使检察监督权。根据最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称检察公益诉讼司法解释）第14条的规定，人民检察院提起民事公益诉讼应当提交“被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”。由此可见，检察民事公益诉讼的受案范围仅包括“能提供行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”的“损害社会公共利益的行为”。最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释虽然规定有关主体可以对具有损害社会公共利益重大风险的
9、污染环境、破坏生态的行为提起诉讼，但没有明确规定“损害社会公共利益重大风险”的具体情形。该解释规定的“风险”诉讼并未走进检察环境民事公益诉讼实践与此或不无关系。更为重要的是，环境民事公益诉讼在理论上属于侵权诉讼，其设计思路是：发生损害时，由特定主体提起诉讼要求追究加害者的民事责任，通过民事责任的填补功能实现对环境公益的救济。因此，即使环境民事公益诉讼将原告主体扩大到检察机关，检察机关提起环境民事公益诉讼时也往往会沿循传统民事诉讼的大致路线，以损害结果为判断标准，以人身、财产损害救济为主要目标。即使将保护环境设为诉讼追求的目标，其诉讼请求的内容也往往限于生态环境损害救济。因此，这种诉讼难以起到预
10、防环境风险的作用。理论上，相较于环境民事公益诉讼，检察环境行政公益诉讼提前防范环境风险、督促职能部门充分履行环境保护职责的功能更为凸显。但在实践中，检察环境行政公益诉讼制度并未凸显出这样的功能。依据行政诉讼法第25条、检察公益诉讼司法解释第22条的规定，检察行政公益诉讼的受案范围包括“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”的行政行为，且要求检察机关在起诉时提供“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料”。以上规定说明，在我国现行检察环境行政公益诉讼制度下，检察机关提起诉讼之时，环境公共利益的损害就已经发生。实践中，即使检察机关发现了行政机关的不作为，甚至发现行政机关实施了违法行政行为，如
11、果社会公共利益或者国家利益没有受到实际侵害，检察机关对有关行政机关的监督就难以有效开展。比如在“湖南省蓝山县环保局不依法履行职责案”中，虽然廖某某非法选矿生产的行为持续了若干年，生产中排出的废水等有害物质对占用的土地造成持续污染，但蓝山县环保局未及时发现其违法行为。直到土壤被严重污染，产生环境损害后果时，蓝山县人民检察院才得以运用充分的证据材料督促蓝山县环保局及时履职，从而阻止了土壤污染的持续进行。该案充分说明，现行检察环境行政公益诉讼亟待强化防范重大环境风险的制度安排。（三）维护环境公益和履行法律监督职能的错位在我国现行检察环境行政公益诉讼制度设计中，检察机关具有双重身份。一方面，检察机关是
12、环境公益代表人。例如，检察公益诉讼司法解释明确规定了检察机关可以作为公益代表人提起环境公益诉讼。学界也普遍赞同检察机关担当国家利益和社会公益的代表。另一方面，检察机关又是国家的法律监督机关。我国宪法第134条规定：“中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关。”行政诉讼法第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”显然，我国检察机关在检察环境行政公益诉讼中同时兼具法律监督机关和公益代表人两种身份。这两种身份看似具有一致性：运用法律监督机关的身份可以履行公益代表人的责任，
13、担当公益代表人可以促进法律监督机关职能的充分发挥。但事实上，这两种职能在环境公益的维护上存在着错位和偏离。实践中，环境检察监督的流程大致分为三个步骤：检察机关发现环境违法事实或者行政不作为后向有关部门提出诉前检察建议；接到检察建议的行政机关对照检察建议开展工作；接到检察建议的行政机关向检察机关回复执行检察建议的情况。以上三步骤流程表明，在行政机关向检察机关报告检察建议执行完毕，如行政机关依法对当事人实施行政处罚后，环境检察监督流程即宣告终结。有些地方检察机关考虑到生态环境损害和修复情形，要求行政机关因生态环境修复、行政处罚时限等客观原因无法在规定期限内整改完毕的，应当向检察机关书面说明情况，并
14、附整改方案，整改完毕后，及时书面回复整改情况。然而，如果仅注重法律监督手段，附整改方案的环境检察监督往往会止步于行政机关向检察机关报告检察建议执行完毕的阶段。假定检察机关就非法倾倒废弃物向相关行政机关发出检察建议，该检察监督程序只要求行政机关在一定期限内清理倾倒物并对相关行为人实施行政处罚。至于受处罚的行为人是按有关程序对倾倒物作了无害化处理，还是将倾倒物运往他处实施了第二次非法倾倒，则不在检察监督的范围之内。由此看来，环境检察监督在实际运行中并不能使检察机关充分履行环境公益代表人的职责。最高人民检察院曾为加强检察监督效果发起了检察监督“回头看”活动。但专项运动式的“回头看”对于实现常态化、规
15、范化的环境公益全面保护的目标作用极为有限。因为检察机关在“回头看”专项活动中关注的主要是具体案件的执法效果，而不是作为环境公益代表人为维护环境公益对相关环境损害或潜在环境损害跟踪到底。鉴于生态文明建设需要多种国家权力的协调统一来实现对环境公共利益的全面性保护，许多地方检察机关积极创新法律监督模式加强源头治理，调动多方力量形成环境保护合力。如某市检察院在对当地非法电鱼屡禁不止的现象进行调查时，发现其重要影响因素是一些个体工商户出售违禁捕鱼工具，为非法电鱼提供工具补给，于是向当地市场监管局等相关部门发出查禁违禁工具的检察建议。相关部门执行了检察建议，对减少非法电鱼情况的发生起到了促进作用。但是，仅
16、仅查禁非法捕鱼工具并不能彻底根除非法电鱼现象。假如有生产者为违禁渔具的销售和使用提供便利，检察机关对非法销售渔具行为的查禁效果就无法得到保障。二、检察环境公益诉讼的理论优化环境公益维护是检察环境公益诉讼的逻辑起点和价值目标。现行检察环境行政公益和民事公益诉讼制度运行之所以出现上述矛盾、错位等问题，很大程度上是因为指导该制度创设和施行的基本理论与维护环境公益的需求之间不契合。其中最核心的理论问题是将生态环境和资源保护的环境公益混同于国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域的国家利益和社会公共利益。自环境公益诉讼引入我国以来，学界对于环境公益的讨论从来没有停止过。虽然环境法学者普遍认为
17、环境公益诉讼需要应对的是行为“对环境的损害”，不宜将“对人的损害”纳入环境公益诉讼的范畴，但由于我国法律法规一直没有对环境公益、社会公共利益、国家利益作明确划分，相关理论和实践常常从社会公共利益、国家利益的内涵来理解环境公益的概念，导致检察环境行政公益和民事公益诉讼制度的运行从根本上处于理论迷离的状态之中。下文拟对既往支撑检察环境行政公益和民事公益诉讼的社会公共利益、国家利益理论作概念上的澄清，从而为检察环境公益诉讼制度建立可靠的理论基础。（一）对相关概念的澄清建立运行良好的环境公益诉讼制度，前提条件是对环境公益作出明确界定。然而，从2012年民事诉讼法到2017年民事诉讼法和行政诉讼法，这些
18、立法都没有对何谓环境公益作出清晰界定。有观点认为，公益诉讼就是维护公益的诉讼；环境公益诉讼就是维护环境公益的诉讼。然而，由于对公益存在不同认识，对维护公益的诉讼、维护环境公益的诉讼就会有不同的理解，甚至可能因为理解上的歧义而出现制度建设上的偏颇。为使检察环境公益诉讼走出困境，真正成为我国生态文明建设需要的司法保障制度，需要对环境公益做正本清源的工作，对相关法律中的一些概念和用语的涵义加以澄清。1.环境公益不同于社会公共利益行政诉讼法和民事诉讼法规定的检察环境行政公益和民事公益诉讼的诉讼理由之一是维护社会公共利益。但是，与环境相关的社会公共利益诉讼就是环境公益诉讼吗？也就是说，环境公益就是与环境
19、相关的社会公共利益吗？回答这个问题需要梳理学界对公益的认知。长期以来，学者们讨论了各种不同的公益概念。比如边沁认为，公益是“组成共同体的若干成员的利益的总和”，而国家的目的就是最大限度地促进公益，实现社会“最大多数人的最大幸福”。博登海默认为，公益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限”。哈耶克则将公益定义为“无论哪个（社会）成员”“都可以将自己的知识用于自己的目的”的“一种抽象的秩序”。这些对何谓公益的表述并不能得出一个简明扼要的定义，但我们却可以发现一个共同的特点，即这些公益的表述都以个人权利、社会或共同体、成员的利益或目的等为基础或出发点。从我国立法对环境公益的规定来看，不
20、管是2012年民事诉讼法第55条，还是环境保护法第58条，抑或是2017年民事诉讼法和行政诉讼法中的相关条款，都把与污染环境等相关的利益归结为社会公共利益。然而，通观2010年到2014年全国人大及其常务委员会的立法可以发现，其中的社会公共利益都是众益或多人私益。也就是说，不管是2012年民事诉讼法、2014年环境保护法中的社会公共利益，还是2017年民事诉讼法和行政诉讼法中的社会公共利益都不是环境公益，而是“众益”，其实质是众人的私益。此外，从行政诉讼法第1条的规定来看，该法的立法目的是“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。同时该法第2条规定的可诉行为是行政机关和行政机关工作人员侵犯公民、
21、法人或者其他组织合法权益的行为。因此，行政诉讼法维护的利益是私人主体的利益，是作为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”的个人利益。如果说行政诉讼法的一般规定是立足于维护作为个体的行政行为相对人的利益的话，那么其第25条第4款的创新仅在于将单人私益扩展为众人私益。这一创新与2012年民事诉讼法建立的以众人私益为直接起诉理由的诉讼制度是完全一致的。相较于常规的行政诉讼制度，该款的规定是新颖的。但是，这种新颖的诉讼制度并未改变通过诉讼实现的利益的私益属性。早在春秋战国时期，中国传统文化就倡导“道法自然”“天人合一”的价值理念；之后“二程理学”进一步提出“自家心就是
22、草木鸟兽之心”“天人本无二，不必言合”的天人关系论。西方环境伦理学也强调“人和自然环境属于同一个共同体，人类应作为一个成员而非主人投入生命共同体的怀抱”。中西方的这些论述都说明：人与自然是一个生命共同体，人类必须保护生态环境，维持人与自然良好的共生关系。环境保护就是尊重自然、顺应自然、保护自然。环境保护所要维护的环境公益，不是个人利益，也不是众人私益，而是能够维持人与自然之间良好“共生关系”的自然环境本身的利益。私益，包括本质上是众人私益的社会公共利益，与公益相去甚远。维护私益，包括维护本质上是众人私益的社会公共利益，与维护自然环境本身利益的环境公益大相径庭。因此，维护与环境相关的社会公共利益
23、的诉讼并不是环境公益诉讼。2.环境公益不同于国家利益2017年行政诉讼法与2012年民事诉讼法、2014年环境保护法相比，除明确了人民检察院在本文讨论的诉讼中的原告资格外，还将检察公益诉讼的范围扩大到国有财产保护、国有土地使用权出让领域，将可诉行为从损害社会公共利益一种类型扩大为损害国家利益和社会公共利益两种类型。这一增改对我国诉讼制度建设的主要影响是增添了诉讼种类。如果把2012年民事诉讼法第55条建立的诉讼制度称为社会公共利益诉讼的话，那么2017年行政诉讼法第25条第4款则创立了国家利益诉讼制度，即由法定国家机关对在国有财产保护、国有土地使用权出让中负有监督管理职责的行政机关违法行使职权
24、或者不作为，致使国家利益受到侵害的行为诉请法院审判的制度。除此之外，如果把行政诉讼法第25条第4款中的国家利益或者社会公共利益理解为既是对在国有财产保护、国有土地使用权出让中负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为行为引起的后果的定性，又是对在生态环境和资源保护中负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为行为引起的后果的定性，那么该款则在2012年民事诉讼法第55条建立的污染环境损害社会公共利益的诉讼之外增设了环境国家利益诉讼即由法定国家机关就在生态环境和资源保护中负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益受到侵害的行为向人民法院提起的诉讼。也就是说，2017年
25、行政诉讼法使我国以保护环境为目标的诉讼从一种增加为两种，即从2012年民事诉讼法建立的环境社会公共利益诉讼一种增加到环境社会公共利益诉讼和环境国家利益诉讼（有学者将其称为“环境国益诉讼”）两种。那么，环境国家利益诉讼就是环境公益诉讼吗？这个问题的实质是：国家利益当然包含环境公益吗？对此可以从两个方面分析。一方面，国家作为国民组成的实体，其利益对于国民来说是公益，是国民们的公益，是国民们所属国家“这个集体的不可分割的整体利益”。在国有财产保护、国有土地使用权出让中负有监督管理职责的行政机关的违法行使职权或者不作为损害的国家利益就是这种意义上的国民之公益。在日常语言中，公民、法人、专门国家机关为国
26、家利益提出的诉讼被称为公益诉讼。国家作为特殊的主体与自然人、法人一样可以享有财产利益，有资格成为财产利益的主体。自然人、法人为自己的财产利益提起的诉讼，显然是私益诉讼；自然人、法人为自己国家的利益提起的诉讼，则属于公益诉讼。在这个意义上，国益诉讼是公益诉讼。但是，对于自然环境来说，环境利益不能作为财产利益，国家是国有财产的所有权主体，但不是人类生态环境的所有权主体。环境公益诉讼所欲维护的环境公益是生态系统良性运行的状态，包括清洁的水、可再生的渔业资源、丰富多彩的生物世界等各种自然环境要素所组成的人与自然和谐共生的自然面貌。这些自然面貌是公民、法人、国家赖以生存的环境。它们不是也不能成为财产所有
27、人的权利客体。在生态环境和资源保护领域，公民、法人、负有监督管理职责的行政机关和依照行政诉讼法享有起诉权的检察机关的目标不仅是使水变清洁，使渔业资源的再生能力变强，使生物世界变得更加丰富多彩，还要努力使由这些清洁的水、可再生能力变强的渔业资源等各种环境要素构成的生态系统更加安全稳定，促进人与自然的和谐共生。这种利益与公民和法人无所有关系，与国家也无归属关系。环境的自然属性，包括其整体性、系统性以及与行政区、国家疆界的不一致性，决定了国家无法成为占有环境利益的主体。如果说环境利益也是某种整体的利益，那么这个整体是由环境的自然空间规定性决定的环境利益共同体，而不是国家或国家所属的行政区。另一方面，
28、面对全球环境危机，每个国家都在设法保护本国的生态安全。如果本国疆界内的生态环境遭到来自境外的破坏，每个国家都会力争维护本国利益。在这种情况下，维护环境公益和维护国家利益存在一致性。然而，主权国家有时会为了维护环境公益而不得已使国家的经济利益承受损失。我国碳达峰碳中和目标的实施就会使一些产业受到限制，一些技术、工艺、产品等将不得不从生产、经营活动中退出。而某些国家为了维护本国利益则会损害环境公益，比如美国为避免影响本国经济发展而退出联合国气候变化框架公约。这充分说明国家利益与环境公益并非完全一致，国家利益不能当然包含环境公益。随着全球环境协作日益加强、区域生态系统相互影响，厘清环境公益与国家利益
29、的关系，通过检察环境公益诉讼制度与世界各国携手进行司法合作，共同建设美丽地球家园，可以彰显我国作为负责任大国主动履行国际生态保护职责，通过司法保障举措参与全球环境治理的积极态度和制度担当。同时，在全球气候变化的严峻形势下，域外气候变化诉讼不断增多，已经出现了非政府组织起诉主权国家的案例。我国检察机关也需要提前做好司法应对，防范气候变化所带来的政治和法律风险，平衡好国家利益和环境公益的关系，防止其他国家以维护环境公益的名义侵害我国国家利益。（二）环境公益是生态共同体利益通过厘清环境公益与社会公共利益、国家利益的不同，可以进一步明确环境公益的概念，明确检察环境公益诉讼的理论内涵。不同学科有关生态保
30、护的理论和观点为生态共同体的环境公益内涵建构提供了指引。我国环境法学者蔡守秋教授曾提出，环境公益中的环境应当是公众共用物。对于长江这种公众共用物的环境公益，那些与长江相距千山万水的人也可以享有，并可以对长江流域的生态环境问题提起环境公益诉讼。此种观点将环境公益建立在生态共同体的认知之上。美国生态学家康芒斯用非常生动的语言表达了生态系统的相互关联性。他认为，“在每个自然系统中，有一种有机物排泄出来的被当作废物的那种东西，都会被另一种有机物当作食物而吸收”。生态系统是一个生物相互关联、相互依赖、相互制约的有机整体，这一结论已成为国内外各界的基本共识。20世纪末以来，以系统复合手段保护生态系统的综合
31、生态系统管理理论逐渐兴起。其强调生态系统的整体功能无法割裂，主张将动物、植物等自然要素的整体联系放在一个单一框架内加以分析，通过多学科手段以及各管理机构协调合作进行区域生态系统保护。环境公益的实质是生态系统的健康，是相互依存、紧密联系的各生态系统的有序链接和平稳运转，是人与大自然和谐相处的状态。因此，环境公益是生态共同体的利益。实际上，以生态共同体利益为中心的环境保护理念早已在国内外相关法律政策中得到体现。比如1982年世界自然宪章指出：“人类是自然的一部分”“文明起源于自然，自然塑造了人类的文化，一切艺术和科学的成就都受到自然的影响。”有的国家的环境法从自然生态系统的视角来界定环境这一概念。
32、我国也以自然生态单元为视角制定了自然保护区条例长江保护法等法律法规。黄河保护法也被列入全国人大常委会2022年立法工作计划。注重生态共同体利益的维护日益成为环境保护的发展趋势。与国家利益和社会公共利益相比，作为生态共同体利益的环境公益具有如下特点：第一，具有共同性而不是区域性。环境公益是地球生命共同体稳定健康发展的共同利益，没有行政地域阻隔，没有阶级属性。地球生命共同体虽然是国家、区域、个体得以存在的基础，却无法分割为每一个具体的国家利益、区域利益或个体利益。环境公益“类”的形态、整体属性与平台属性明显地呈现出非政治性、非国家性和非区域性。第二，具有整体性而不是群体性。环境公益的共同体属性决定
33、了其是整体性利益而不是不特定多数人的“众益”，也不是不特定多数人的群体利益的集合。尽管“现实的个人不但具有个体性，而且还具有社会群体性和人类性”，但每一个个体利益的实现却无法达到维护整体性环境公益的目的和效果。生态共同体具有复合性和复杂性，并不是单个人环境利益的简单相加。那些以维护环境私益为目的附带地维护环境公益的诉讼案件难以实现维护生态共同体利益的目标。由此可见，环境公益是整体性利益、整体性权利。其享有主体只能是作为整体的全体人类，而不可化约为某一区域群体或作为个体的自然人或组织。对于一个独立的自然生态单元，其环境公益形式上归属于该自然单元区域的全体人民，实质上维护的仍然是地球生态共同体的利
34、益。三、检察环境公益诉讼的立法确认明确了环境公益与社会公共利益、国家利益的区别，尤其是明确了环境公益是生态共同体的利益之后，还需从立法上给予符合环境公益需要的检察环境公益诉讼制度以明确的法律地位。“既切合实际而又受人欢迎的立法，是一个根据科学精神、不断修改的过程。”通盘考虑维护既有法律的稳定性和时代对环境公益的制度需要，建立检察环境公益诉讼制度的立法措施可以划分为承认和创立两个方面。所谓承认是指对已经建立的检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼制度的确认；所谓创立是指以明确的法律条文建立独立于检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼制度之外的检察环境公益诉讼制度。（一）承认检察环境社会公共利益诉
35、讼和国家利益诉讼2017年民事诉讼法和行政诉讼法创立的检察环境社会公共利益诉讼和国家利益诉讼已经成为我国诉讼体系的组成部分，且与同源于2012年民事诉讼法的环境社会公共利益诉讼共同构成了社会公共利益诉讼体系。检察环境公益诉讼制度建设的再出发，应当承继立法事实，在把社会公共利益诉讼看作既成制度的前提下，进行完善环境公益诉讼制度的立法活动，不需要变动关于社会公共利益诉讼的现有法律规定。同时，2017年行政诉讼法在制度建设上的重大创新是许可人民检察院对负有监督管理职责的行政机关侵害国家利益的违法行使职权或者不作为提起诉讼。从国有财产保护、国有土地使用权出让等领域国家利益维护的实际需要和行政诉讼法相关
36、规定付诸实践以来的实际情况看，建立检察国益诉讼制度是十分必要的。另外，从维护法律连续性和维护国家利益的现实需要出发，也应维持已经建立的检察国益诉讼制度。总之，2017年民事诉讼法和行政诉讼法创立的检察环境社会公共利益诉讼和检察环境国益诉讼的规定，都可“仍其旧”。但是，它们的实施范围与生态共同体的环境公益内涵还不相吻合，还需要另行建立检察环境公益诉讼制度。（二）创立新的检察环境公益诉讼制度行政诉讼法第25条第4款将在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”中损害“国家利益或者社会公共利益”的行政行为列入受案范围，由此开辟出检察社会公共利益诉讼和检察国益诉讼。为
37、创建检察环境公益诉讼制度，行政诉讼法还需要对发生在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”的行政行为所侵犯的利益增加一个新类型，即环境公益。也就是将损害“国家利益或者社会公共利益”修改为损害“环境公益、国家利益或者社会公共利益”。如果认为将环境公益置于“国家利益或者社会公共利益”之前或有不妥，也可以将“环境公益”后移，将三种利益的排序改为“国家利益、社会公共利益或者环境公益”。由此，在行政诉讼体系中就会出现一个新的诉讼类型：检察环境公益诉讼。鉴于生态共同体利益维护的预防性要求，还应将环境风险设定为检察环境公益诉讼的一种起诉条件，对行政诉讼法第25条第4款中的
38、“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”修改为“致使国家利益、社会公共利益或者环境公益面临重大风险或者受到侵害的”。按照此种创制方案，行政诉讼法第25条第4款应调整为：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益、社会公共利益或者环境公益面临重大风险或者受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”（三）检察环境公益诉讼的功能特性通过修改行政诉讼法建立的检察环境公益诉讼制度具有如下几个特点：第一，它是
39、保护生态共同体利益的诉讼。该诉讼类型强调生态共同体的整体利益而不是区域性或群体性的环境众益。其价值追求是维护人类与自然的和谐共生，保障整体生态系统安全。第二，它是环境行政公益诉讼。经修改建立的检察环境公益诉讼属于行政诉讼体系，是运用行政检察手段维护环境公益的诉讼制度。此类诉讼的被告只能是“负有监督管理职责的行政机关”。这种制度安排符合我国环境治理体系的内在要求，是新时代检察机关履行法律监督职责、依法推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。第三，它是在我国既有诉讼体系中新增的诉讼制度。检察环境公益诉讼制度的建立不需要对现存的民事诉讼、刑事诉讼制度做任何改变，除上述修改外也无须对行政诉讼制度再
40、做改变，且对我国行政诉讼制度没有全局性的影响。但它弥补了传统三大诉讼偏重于对个体、群体利益事后救济路径的不足，与时俱进地将视野扩展到对生态共同体利益保护的事前监督。第四，它是预防性环境行政公益诉讼。经修改后的检察环境公益诉讼对可能造成环境公益损害的行政行为进行检察监督，由此避免可能发生的环境风险。鉴于环境风险具有高度科学不确定性，任何预防性措施的采取都会涉及利害关系者的实体权利义务的变更。因此，预防性检察环境行政公益诉讼还应当根据不同环境风险情形进行分类制度安排。四、检察环境公益诉讼的制度完善明确了检察环境公益诉讼的理论内涵和法律地位后，针对上文提出的现行检察环境行政公益和民事公益诉讼制度运行
41、中出现的困局，可以从三个方面予以完善。（一）健全生态系统整体保护的检察监督机制环境公益是生态共同体利益，以维护环境公益为目标的检察监督、检察环境公益诉讼应当根据生态环境整体性这一客观特性进行制度设计或调整。根据生态环境整体性的要求，通过检察监督解决长期存在的生态环境保护领域各自为政、九龙治水、多头治理等问题。虽然生态系统中的自然资源和环境要素都有其独立的自然特性，但其共同构成了某一区域或流域自然单元的生态系统，彼此之间相互联系、相互依存，是一个不可分割的生态系统整体。对于资源破坏类的案件，检察机关应以生态系统整体利益保护为基础，不仅要关注某单一资源破坏的事后救济，而且要综合考虑与该资源相关联的
42、不同环境要素的有机联系，通过建构联动机制强化有关部门的相互合作，以促进生态共同体的稳定运行。通过灵活调整诉讼管辖制度强化对自然生态单元的检察监督，以保障自然生态单元的生态系统整体利益。尤其近年来我国确立了“长江经济带”“黄河流域生态保护和高质量发展”流域国家战略，这些战略所要维护的流域环境利益打破了区域限制。目前人为划定的行政区域及自然资源要素分部门管理模式割裂了生态系统的整体性。当环境污染和生态破坏涉及多个行政区域时，一般的区域管辖难以有效救济环境损害并防范环境风险。从保护环境的实际需要出发，站在公益代表人的角度看问题，按行政区划设置的人民检察院应当努力适应生态环境的自然单元特征，逐步完善诉
43、讼管辖制度。为了解决生态环境整体保护实际需要与辖区范围不一致问题，最高人民检察院于2019年出台了关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见，要求建立跨省案件办理司法协作机制和检察机关协作配合机制。此后，长江上、中、下游各省分别建立了检察机关内部的跨区域协作模式。例如，重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海六省区市的省级检察机关共同发布了关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见，宣布开展联合专项检察监督行动。但是，目前长江流域环境司法协作仍存在着协作范围不全面、协作主体及职责不清、协作规则不明确等问题。最高人民检察院可以通过灵活调整诉讼管辖制度进一步完善跨区域
44、检察协作机制，强化对自然生态单元的检察监督。根据我国人民检察院组织法的规定，最高人民检察院可以运用对地方各级人民检察院和专门人民检察院的领导权、人民检察院组织法第24条赋予上级人民检察院的统一调用辖区的检察人员办理案件的职权等，根据流域、区域环境保护的需要设立检察协作办公室，建立跨区域检察环境公益诉讼线索数据库，实现线索的分头摄取、数据的统一收录和使用，并以共享的信息为依托，酌情开展跨区域环境检察监督或环境公益诉讼合作。除此之外，最高人民检察院也可以在自然生态单元设立检察监督常设机构，这一方面可以直接行使环境检察监督权力，另一方面也可以保证自然生态单元内区域检察协作的强制性和长效性。（二）强化
45、检察监督中的环境风险预防功能生态安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障，也是人类生存发展的基本条件。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（以下简称十四五规划纲要）中提出要“严密防控环境风险”“守住自然生态安全边界，促进自然生态系统质量整体改善”。由于环境损害一旦发生往往具有不可逆性，且修复成本高昂，许多国际文件都对预防环境风险作出了明确规定。目前生态环境法治相对比较发达的国家都在努力实现生态环境法律体系的“风险预防性”转变。以维护环境公益为设计宗旨的检察环境公益诉讼制度的实施也应当贯彻风险预防原则。实践中，有些地方已积极探索预防性检察
46、公益诉讼的实施，甚至出台了一些地方性立法。如2020年浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定第3条规定：“发现国家利益和社会公共利益存在被严重侵害风险隐患的，可以向行政机关发送检察建议，督促其采取措施消除隐患。”该法不仅明确将风险隐患列入检察监督范围，而且明确了预防性检察建议的目的是提醒和督促相关行政机关采取措施消除隐患，其实质是为维护公益而进行的事前检察监督。2022年最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定的实施，也为检察机关提起预防性环境公益诉讼提供了新契机。鉴于此，检察环境公益诉讼制度安排应当强化环境风险预防功能，将风险预防作为环境检察监督的重要
47、职能。首先，明晰不同环境风险情形及相应的检察监督模式。比如对于环境风险一触即发或正在发生并可能扩大危害后果的情形，相比环境风险还未发生但有可能发生的情形，检察机关对相关行政机关的检察建议内容、程序等均应有所不同。其次，扩大环境检察监督受案范围。环境风险具有高度的复杂性和多样性，环境风险预防也是一个系统完整的体系。尤其在当前我国实现碳达峰碳中和的进程中，检察机关应将碳减排实施情况纳入到环境检察监督的受案范围中，协调督促相关地区和部门积极采取应对机制，协同推进环境公益的实现。当有些地方政府或国有公司为追求区域利益、部门利益消极应对碳减排时，检察机关可对其进行检察监督。检察机关也可以借鉴美国“马萨诸
48、塞州诉环保署案”的经验，对相关行政管理部门在碳达峰碳中和的标准制定、信息公开、综合执法等方面进行检察监督，以协同推动我国十四五规划纲要的目标实现。最后，环境检察监督还可以从环境风险预防的源头开始，与环境影响评价制度、环境规划制度、环境许可制度等生态环境损害预防制度形成配套制度体系，唯此才能真正将生态环境风险预防检察监督落到实处。（三）构建法律监督与环境公益维护相统一的衔接机制人民检察院不只是法律监督机关，还是公益代表人。面对实践中存在的检察机关法律监督与环境公益维护的双重定位，以维护生态共同体利益为目标的检察环境公益诉讼应当着力实现检察机关法律监督与环境公益维护相统一的价值定位。实践中，有些地方检察机关积极创新法律监督模式，协调多元主体参与环境公益的维护，为构建法律监督与环境公益维护相统一的衔接机制积累了丰富经验。比如浙江省出台地方性立法，明确规定检察机关与其他有关部门的联系平台和联动机制。浙江省江山市人民检察院还通过“网格+检察”模式，将检察机关的法律监督融入到环境网格管理及社会治理中，从而有效整合各类社会力量参与环境治理。这种沟通合作机制为检察机关提供了从源头线索来源、过程监督到结果反馈的完整链条。还有某地检察机关协调环保行政部门从环境公益效果出发，对“未批先建”的绿色化改造项目，通过加