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1、终于有人说清项目资本金!2022年7月28日召开的中共中央政治局对于上半年的积极财政政策又有了新的调整。上半年以稳增长为政策重心,提出“适度超前”“全面加强基础设施建设”“基建兜底”,在出口、制造业、消费、地产增长乏力的情况下,将基建作为重要的抓手,提振经济。而下半年,随着疫情逐渐被有效控制,国际形势有所缓和,除地产继续下滑,出口、制造业、消费都开始疫情后的复苏,对于基建的依赖有所减弱。同时,随着专项债额度的集中下发,近3个月地方政府专项债累计发行了超2万亿元,专项债资金即将在8月用完,这一轮积极财政已接近尾声。高层在世界经济论坛全球企业家视频特别对话会时提出,不会为了过高增长目标而出台超大规
2、模刺激措施、超发货币、预支未来。要坚持实事求是、尽力而为,争取全年经济发展达到较好水平。7月28日政治局会议则提出“财政货币政策要有效弥补社会需求不足”。而近期发生的地产停贷潮事件、地方村镇银行风险暴露事件,使得决策层将下半年工作重心再次转移到防风险上。此外,对第二批融资平台公司违规融资新增隐性债务问责典型案例的通报,也表明决策层始终对地方政府隐性债务风险保持着高度警惕。有鉴于此,下半年的基建,将不会再扩大财政资金和专项债的投入,更不会允许政府及融资平台新增隐性债务。决策层将会进一步引导市场化的资金补位,维续基建投融资的投资规模,并使基建投资逐渐转向市场化运行、建立新的循环机制。6月1日国常会
3、提出调增政策性银行8000亿元信贷额度投入重点项目,6月29日国常会进一步提出运用政策性、开发性金融工具,通过发行金融债券等筹资3000亿元,用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。7月28日的政治局会议上也强调“支持地方政府用足用好专项债务限额,用好政策性银行新增信贷和基础设施建设投资基金”,专项债限额包括即将用完的2022年新增3.65万亿限额,也包括2021年剩余的存量1.5万亿限额。但无论是哪一类都有法定的严格上限,下半年的增量基建资金投入重心都应该是政策性金融工具。政策性金融工具运用于项目资本金,是继专项债运用于项目资本金后,国务院第二次对项目资本金制度
4、进行的重要突破。与专项债的性质不同,政策性金融工具是准财政性资金,本质是市场化资金却承担着财政性资金的功能,我国项目资本金制度的内涵又一次进行了拓展。本文纲要一、项目资本金制度变迁(一)项目资本金相关规定的发展历程(二)项目资本金比例的调整(三)特殊规定一:地方政府专项债作为项目资本金(四)特殊规定二:PPP模式项目资本金要求(五)特殊规定三:政策性金融工具二、项目资本金融资方式(一)权益型金融工具(二)股权类金融工具一、项目资本金制度变迁我国项目资本金制度建立于1996年,随后二十几年经过了多次修改调整,但项目资本金的基本属性和制度框架没有发生实质变化。(一)项目资本金相关规定的发展历程1、
5、1996年6月6日国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知(国发199635号)(以下简称35号文)35号文建立了固定资产投资项目资本金制度,奠定了制度的基本框架,主要内容有:(1)确立相关基本定义 投资项目资本金:指在投资项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回该定义包含了项目资本金的三大特征:一是由投资者认缴;二是对投资项目来说,资金本是非债务性资金,项目法人不承担任何利息和债务;三是投资者可以转让出资,但不得以任何方式抽回。 投资项目总投
6、资:计算资本金的基数,是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和,具体核定时以经批准的动态概算为依据(2)项目资本金的出资方式 货币 实物、工业产权、非专利技术、土地使用权 对作为资本金的实物、工业产权、非专利技术、土地使用权,必须经过有资格的资产评估机构依照法律、法规评估作价,不得高估或低估。 以工业产权、非专利技术作价出资的比例不得超过投资项目资本金总额的20%,国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。(3)(货币)资本金来源 各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定
7、收取的各种规费及其它预算外资金 国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益(包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等)、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金 社会个人合法所有的资金 对某些投资回报率稳定、收益可靠的基础设施、基础产业投资项目,以及经济效益好的竞争性投资项目,经国务院批准,可以试行通过发行可转换债券或组建股份制公司发行股票方式筹措资本金 国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金(4)资本金缴纳投资项目的资本金一次认缴,并根据批准的建设进度按比例逐年到位。(5)资本金调整凡实际动态概算超过原批准动态概算的,投资项目资本金应按本通知规定的
8、比例,以经批准调整后的概算为基数,相应进行调整,并按照国家有关规定,确定各出资方应增加的资本金。(6)银行贷款有关银行承诺贷款后,要根据投资项目建设进度和资本金到位情况分年发放贷款。对资本金未按照规定进度和数额到位的投资项目,投资管理部门不发给投资许可证,金融部门不予贷款。对将已存入银行的资本金挪作它用的,在投资者未按规定予以纠正之前,银行要停止对该项目拨付贷款。35号文当时规定的试点范围只是经营性投资项目,公益性投资项目暂不实行,直到2009年国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知(国发200927号)中才出现保障性住房、城市轨道交通这类公益性、准公益性项目。而正式将项目资本金制度正
9、式扩大到公益性、准公益性项目,则是2015年国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知(国发201551号),通知中明确提出,“进一步解决当前重大民生和公共领域投资项目融资难、融资贵问题,增加公共产品和公共服务供给,补短板、增后劲”。2、2009年10月23日银监会固定资产贷款管理暂行办法(中国银行业监督管理委员会令2009年第2号)从金融机构角度而言,资本金的充足性和到位的及时性,不仅关系到项目建设的合规性,更是银行判断项目出资人实力、项目可行性、项目建设期风险的重要依据。同时,项目资本金也对银行的债务资金起到安全垫的作用。贷款通则、固定资产贷款管理暂行办法、项目融资业务指引等金融
10、机构规范性文件都规定项目资本金是否落实到位是项目能否放款的重要前提条件之一。其中固定资产贷款管理暂行办法建立了银行向固定资产项目融资的基本准则,将与贷款同比例的资本金已足额到位作为可以进行固定资产项目贷款、贷款发放和支付的前提条件,对于与贷款同比例的项目资本金到位前发放贷款的银行监管部门将进行处罚。实践中金融机构一般会关注以下几个方面:(1)各种来源的资本金都汇集在一个账户中,金融机构很难区分,必须审核来源的合规性,需要通过向上追溯到股东的财务报表,但一般只追溯到第一级股东,不会再向上穿透股东的股东。(2)铺底流动资金必须是股东自有资金,不得发放贷款。关于铺底流动资金是否属于项目资本金存在争议
11、,根据35号文项目铺底流动资金是项目总投资的一部分,一般是全额流动资金的30,项目总投资是投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和,项目资本金计算于是出现两种方式: 项目资本金=(固定资产投资+铺底流动资金)资本金比例 项目资本金=固定资产投资资本金比例+铺底流动资金两种方式计算结果差别很大,而且铺底流动资金和项目资本金也不完全一样,铺底流动资金必须是股东自有,项目资本金可以是股东的债务性资金,铺底流动资金在项目启动阶段或初运行阶段就会被投入使用,不会闲置,而资本金一般不允许抽回。各大银行的内部管理制度都会严禁对铺底流动资金发放贷款。(3)原则上要求项目资本金同比例到位。资本金如果是分期到位的
12、,每一期都需要追溯来源合规性。(4)项目实际投资超过原定投资金额,需要以调整后的概算为基础重新计算资本金比例,要求项目发起人配套追加不低于变更后项目资本金比例的投资。(5)同一债务人同时实施多个项目,资金混用,资金池运作,通常一笔资本金运作多个项目,金融机构需要对每个项目进行审核,防控风险。(6)银团贷款的情况下,牵头行行使项目资本金审核职责,参加行对所属的份额进行审核,拼盘项目金融机构按自身承担的贷款比例履行资本金审核职责。3、关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知(银监发200984号)(以下简称84号文)2008年金融危机后,我国为了提振经济,开启了大基建的时代。在积极
13、财政政策和适度宽松货币政策下,金融机构大量发放项目融资,实践中风险隐患也开始逐步显露,对于风险暴露尤其严重的信托公司,监管当局发布了84号文,强调要严格执行国家固定资产投资项目资本金管理制度,加强对项目资本金来源及到位真实性的审查认定。84号文最重要的是清晰的界定了不得用作项目资本金的几个资金来源,特别是对股东借款和资管产品的界定,日后监管机构和各种规避监管的金融创新斗智斗勇,不断在这几个定义的界定上进行角逐:(1)股东借款,股东承诺在项目公司偿还银行或信托公司贷款前放弃对该股东借款受偿权的情形除外(2)银行贷款(3)除商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金(4)债务性集合信托计划资金,包括
14、以股权投资附加回购承诺(含投资附加关联方受让或投资附加其他第三方受让的情形)等方式运用的信托资金4、2018年3月28日财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知(财金201823号)(以下简称23号文)23号文是迄今以来关于项目资金相关规定中最为严格的一份文件,否定了很多金融机构在基建项目融资上的模式和做法,关于项目资本金,23号文规定:(1)不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金(2)国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资
15、本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资以上规定中,就“穿透原则”、非债务性资金这两个关键词如何理解与执行,各方争议很大。对穿透原则应如何执行,在财政部就23号文的解读中指出,资本金审查应坚持“穿透原则”,既要关注项目资本金本身是否符合规定,若发现存在“名股实债”等违规操作的,不得向其提供融资,还需向上“穿透”审查,重点关注以债务性资金违规出资等问题。那么,穿透需要穿透多少层?是否一直要穿透到最终实际控制人和最终的资金源头?对于非债务性资金的范
16、围也有不同的解释。一种观点认为,只要以股权投资方式投资到项目公司的资金,就是非债务性资金。另一种观点认为,项目资本金必须是股东的自有资金。在10号文中就规范的PPP项目应当符合的条件的规定中,就将项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金作为条件之一。如果是这样,信托计划、资产管理计划、私募基金等金融产品的募集资金因不属于管理人自有的资金,就不能作为资本金。实践中,许多谨慎的监管机构和金融机构按照最严格的口径来执行,给金融机构基础设施投融资的模式设计造成了极大的难度,极大的限制了基建项目的投资和实施。5、2019年11月20日国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知(国发201926号)(
17、以下简称26号文)在2019年支持鼓励基建补短板的政策导向下,针对争议最大且基建项目资金来源中最为重要的项目资本金,国务院发布了26号文。鉴于23号文过于严厉而对基建投资产生的不利影响,26号文调整了23号文中关于项目资本金部分的规定,放宽了限制,扩大了基建项目资本金的来源,项目资本金融资获得了一定的政策空间。但是,26号文依然对违规情形作出了明确禁止。26号文的要点有:(1)明确项目资本金对投资项目来说必须是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息。同时,要求金融机构在认定投资项目资本金时,应严格区分投资项目与项目投资方,依据不同的资金来源与投资项目的权责关系判定其权益或债务属
18、性,对资本金的真实性、合规性和投资收益、贷款风险进行全面审查,并自主决定是否发放贷款以及贷款数量和比例。(2)鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具,多渠道规范筹措投资项目资本金。由此,社会资本方通过永续债券、可转换债券、权益型REITs以及可进行股权投资的银行理财资金、基金、信托计划等金融工具筹集的资金,可以作为项目资本金。其中,通过按照国家统一的会计制度分类为权益工具的金融工具筹措的资金不得超过资本金总额的50%。存在下列情形之一的,不得认定为投资项目资本金: 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件; 当期债务性资金偿还前,可以分红或取得收益; 在清算时受偿顺序优先于其他
19、债务性资金。从上述三项不得认定为投资项目资本金的情形来分析,通过发行金融工具筹措的资金如果认定为投资项目资本金的,需要符合浮动收益、收益劣后、本金劣后三项条件。(3)符合国家规定的股东借款可以作为项目资本金。项目借贷资金、不符合国家规定的股东借款、“名股实债”等资金,不得作为投资项目资本金。筹措投资项目资本金,不得违规增加地方政府隐性债务,不得违反国家关于国有企业资产负债率相关要求。不得拖欠工程款。所谓“符合国家规定的股东借款”是指不存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件,劣后于债务性资金取得收益,清算时受偿顺序劣后于其他债务性资金的股东借款。其实与上述对权益型、股权类金融工具的要求相似,核
20、心是股权属性为主的资金。根据会计准则,若股东借款符合特定条件,例如,长期借款不计划收回且不计取收益的,可以将股东借款认定为权益。能够提供具备上述要求股东借款的提供方一般都是实业资本,金融机构所提供的资金一般具有期间收益要求和资金回收等方面的要求,因此26号文实质上禁止了金融机构以“股+债”方式给项目提供项目资本金融资。(4)地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金,可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。总体来看,26号文列出的不得作为项目资本金的情形是: 存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件; 当期债务性资金偿还前,可以分红
21、或取得收益; 在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金; 项目借贷资金; 不符合国家规定的股东借款; “名股实债”。但是在23号文和26号文中都没有对“名股实债”提出明确的定义,其仍然是一个较难鉴别的概念。在金融监管部门和中基协发布的文件中,对“名股实债”有不同的定义。归纳起来,“名股实债”主要有两个特征:一是投资收益不与被投资企业的经营业绩或股权投资基金的投资收益挂钩,承诺保障本金和投资收益;二是投资者一般不实质性参与经营管理。实践中,比较典型的“名股实债”模式有:强制性回购/第三方收购、差额补足、对其他投资方提供保本保收益安排的远期实缴模式、存在对优先级保本保收益安排的结构化安排、定期分红且在
22、分红不足时由第三方补足、非市场化或存在明显不合理约定的对赌条款(“估值调整机制”)。市场化的对赌条款不属于“名股实债”。(二)项目资本金比例的调整自1996年35号文确立了部分行业的项目资本金比例后,随着不同时期经济发展进程和行业政策的变动,项目资本金比例又经过了四次调整,分别为: 关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知(国发200413号)(以下简称13号文) 关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知(国发200927号)(以下简称27号文) 关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知(国发201551号)(以下简称51号文) 关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知(国发20
23、1926号)(以下简称26号文)具体比例调整如下:行业1996年35号文2004年13号文2009年27号文2015年51号文2019年26号文交通运输35%及以上铁路25%及以上20%及以上20%及以上公路25%及以上20%及以上20%及以上城市轨道交通25%及以上20%及以上20%及以上煤炭35%及以上30%及以上30%及以上钢铁25%及以上40%及以上40%及以上40%及以上邮电25%及以上化肥25%及以上25%及以上(钾肥除外)25%及以上(钾肥除外)电力20%及以上20%及以上机电20%及以上建材20%及以上化工20%及以上石油加工20%及以上有色20%及以上轻工20%及以上纺织20
24、%及以上商贸20%及以上水泥20%及以上35%及以上35%及以上35%及以上电解铝20%及以上35%及以上40%及以上40%及以上房地产20%及以上(不含经济适用房项目)35%及以上30%及以上25%及以上保障性住房20%及以上20%及以上普通商品住房20%及以上20%及以上电石30%及以上30%及以上铁合金30%及以上30%及以上烧碱30%及以上30%及以上焦炭30%及以上30%及以上黄磷30%及以上30%及以上多晶硅30%及以上30%及以上玉米深加工30%及以上20%及以上机场30%及以上25%及以上25%及以上港口30%及以上25%及以上20%及以上沿海及内河航运30%及以上25%及以上
25、20%及以上其他20%及以上20%及以上20%及以上特殊调整政策经国务院批准,对个别情况特殊的国家重点建设项目,可以适当降低资本金比例。无经国务院批准,对个别情况特殊的国家重大建设项目,可以适当降低最低资本金比例要求。属于国家支持的中小企业自主创新、高新技术投资项目,最低资本金比例可以适当降低。外商投资项目按现行有关法规执行。城市地下综合管廊、城市停车场项目,以及经国务院批准的核电站等重大建设项目,可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。公路(含政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目,可以适当降低项目最低资本金比例,但下调不得超过5个百分点。实行审批制的
26、项目,审批部门可以明确项目单位按此规定合理确定的投资项目资本金比例。实行核准或备案制的项目,项目单位与金融机构可以按此规定自主调整投资项目资本金比例。法律、行政法规和国务院对有关投资项目资本金比例另有规定的,从其规定注:由于不同文件中项目分类和列举不尽相同,本表格仅记录文件中明确提出比例的项目,空白处因未在文件中明确,其具体比例不详,有可能维持其上一次比例不变,有可能执行相应文件中“其他”项的比例,有可能当时尚未纳入规定范围之内。(三)特殊规定一:地方政府专项债作为项目资本金2019年6月10日中共中央、国务院发布关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知(厅字201933号)(以下
27、简称33号文)。33号文对项目资本金制度形成了重大的影响,文件发布后就此问题引发了广泛争议,认为该规定与2018年23号文相冲突,改变了项目资本金非债务性资金的本质属性。当时也有部分观点解释,专项债是一种特殊的债务,是政府性债务,应与普通债务性资金有所区别,而且33号文规定专项债用于项目资本金也仅限于符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,此处重大项目的范围由国务院严格界定,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。因此33号文的这一规定属于小范围的特殊规定,并不构成对23号文相关规定的修改。这一争议在稍后2019年11月发布的2
28、6号文得到了圆满解释。26号文修订了28号文对项目资本金极为严厉的限制,明确项目资本金对投资项目来说是非债务性资金,不需要穿透向上审核其是否是投资者的非债务性资金,在一定程度上允许项目资本金进行合规融资。专项债是政府债务性资金,政府作为投资人将专项债资金投入项目,对于项目来说,该专项债资金为股权投资,并非债务性资金,因此33号文的规定与项目资本金制度规定并不矛盾。1、关于专项债用于项目资本金的相关规定对于专项债用于项目资本金33号文主要有以下规定:(1)只有符合条件的重大项目允许专项债券作为项目资本金。主要是指符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目。具体为国家重点支持的铁路、国家
29、高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。(2)专项债券作为项目资本金的条件:在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。(3)专项债券作为项目资本金的限制: 不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源; 不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆。2019年9月4日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议做出两项修订: 将专项债可用作项目资本金范围按照扩大后的专项债可使用范围做相应扩大,具体为铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设
30、施,城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目,农林水利,城镇污水垃圾处理等生态环保项目,职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务,冷链物流设施,水电气热等市政和产业园区基础设施;同时禁止使用范围也按专项债禁止领域为准,具体为土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目; 专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例上升到20%左右。2020年4月3日国新办就增加地方政府专项债规模和强化对中小微企业普惠性金融支持有关情况举行发布会,财政部副部长许宏才表示: 新一批专项债使用领域在2019年确定的九大领域之外增加城镇老旧小区改造领域,应急医疗救治、职业教育、城市供热供气等
31、市政设施项目;5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施。(专项债可用作项目资本金范围按照扩大后的专项债可使用范围做相应扩大); 专项债可用作重大项目资本金的比例从此前的20%提至25%。2020年7月27日,财政部发布关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知(财预94号文),再次调整专项债资金适用范围。提出重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目,可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。2021年2月财政部办公厅、发改委办公厅发布关于梳理202
32、1年新增专项债券项目资金需求的通知(财办预202129号),提出2021年新增专项债券重点用于: 交通基础设施(包括铁路、收费公路、机场、水运、城市轨交、停车场等) 能源项目(包括天然气管网和储气设施、城乡电网等) 农林水利(包括农业、水利、林业等) 生态环保项目(包括城镇污水垃圾处理设施等) 社会事业(包括卫生健康公共设施、教育、养老、文化旅游等) 城乡冷链物流设施 市政(包括供水、供热、供气、地下管廊等)和产业园区基础设施 国家重大战略项目(包括京津冀、长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角一体化、海南深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等) 保障性安居工程(包括城镇老旧小区
33、改造、保障性租赁住房、棚户区改造等)等领域与2020年相比较,新增了国家重大战略项目和保障性安居工程两项重点领域。2021年11月财政部办公厅、发改委办公厅发布的关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知(财办预2021209号)提出2022年专项债券重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流设施(含粮食仓储物流设施)、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。2021年12月16日国务院政策例行吹风会上,指出了2022年专项债券支持的重点方向,提出三个聚焦:一要聚焦短板领域,重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目;二要聚焦九大重
34、点方向;三要聚焦重点项目,优先支持“十四五”规划纲要项目、国家重大区域发展战略重点项目、水利、城市管网建设等。2022年专项债重点支持方向明细列表如下:交通基础设施铁路收费公路机场(不含通用机场)水运城市轨道交通城市停车场能源天然气管网和储气设施城乡电网(农村电网改造升级和城市配电网)农林水利农业水利林业生态环保城镇污水垃圾处理社会事业卫生健康(含应急医疗救治设施、公共卫生设施)教育(学前教育和职业教育)养老文化旅游其他社会事业城乡冷链等物流基础设施(含粮食仓储物流设施)市政和产业园区基础设施市政基础设施供水供热供气地下管廊产业园区基础设施国家重大战略项目京津冀协同发展长江经济带发展“一带一路
35、”建设粤港澳大湾区建设长三角一体化发展推进海南全面深化改革开放黄河流域生态保护和高质量发展保障性安居工程城镇老旧小区改造保障性租赁住房棚户区改造。主要支持在建收尾项目,适度支持新开工项目。2、专项债作为项目资本金的偿还顺序专项债作为项目资本金有一个非常重要的问题,这部分专项债的偿还顺序是什么?按照国发201926号规定,专项债资金需要进入项目公司的所有者权益才能认定为项目资本金。因所有者权益科目中的盈余公积、未分配利润为企业的经营留存收益,建设期项目公司不存在经营留存收益,专项债不能进入这两个科目,因此作为股东方,只能以注册资本或资本公积的方式注入。由于项目资本金是“非债务资金”,因此项目公司
36、不承担政府方股东的专项债资金的本金和利息,政府方股东只能以取得的所有者权益来归还专项债本息。政府方股东只能以取得的所有者权益主要有三种方式: 第一种是分红,这种情况,银行一般会在与项目公司签订的贷款合同中约定分红的前提,即银行认为分红不会影响存量贷款未来年度还本付息 第二种是转让股权所得价款,通常银行在贷款前也会提出若股东方发生变更,须得到银行的同意 第三种是减资,减资要通知债权人,通常只有在银行等债权全部清偿或者提供相应的担保的前提下,才允许减资。政府取得项目分红、转让价款或减资所得资金计入政府性基金预算,扣除应纳税款后偿还专项债本息专项债和金融机构市场化融资的偿还先后顺序是市场比较关注的问
37、题。根据前述分析,政府方股东是以取得的所有者权益来归还作为项目资本金的专项债本息,从项目公司的角度来说,其收益应优先偿还债务性资金,偿还完毕债务性资金后的剩余才能够分配分红,或者是得到债权人同意后才能转让股权或减资获得相应的收益,因此用作项目资本金的专项债偿还顺序应劣后于金融机构市场化融资。此外实践中还有一个问题,若项目公司先偿还银行贷款后,剩余项目收益对应的政府性基金或经营性专项收入不足以偿还专项债本息,是否可以用其他财政资金偿还?虽然项目收益与融资自求平衡,专项债券与项目资产、收益相对应,但专项债的发行主体是政府,其对专项债负有直接、最终的偿还责任。根据财政部地方政府专项债务预算管理办法(
38、财预2016155号),执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的,可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。鉴于项目收益需要优先保障市场化融资的还本付息,因此在用作项目资本金的专项债的期限设计上,应不短于贷款期限,与项目期限相匹配,如果专项债期限过短,债券存续期的项目收益无法覆盖,专项债就只能依托项目收益以外的财政收入偿还,或者发行再融资债券偿还,就失去了项目收益专项债“自求平衡”的意义。(四)特殊规定二:PPP模式项目资本金要求PPP项目一般规模较大、期限长,社会资本方等参与PPP项目时往往存在项目资本金的融资需求,在实践操作中存在许多不合规的做法,例如通过股东借款、明股实
39、债、小股大债、结构化融资等方式,将债务性资金充当项目资本金。2017年后,监管机构开始关注PPP领域项目资本金的乱象,开始出台相关制度约束。1、2017年11月10日财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知(财办金201792号文)(以下简称92号文)92号文列举了两项与资本金有关的退库事由:(1)将未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金92号文并未对债务性资金做出详细的规定,从法条本身来看,应该是沿用1996年35号文的相关规定,但是鉴于2017年的金融监管政策风向已偏向严控金融风险,因此92号文中的债务性资金在理解时有新的观点,而且在PPP领域,债务
40、性资金的含义又多了一重: 35号文是两种情况:以项目公司的债务性资金充当资本金和以社会资本的债务性资金充当资本金; PPP中是三种情况:以项目公司的债务性资金充当资本金、以社会资本的债务性资金充当资本金及以政府方出资代表的债务性资金充当资本金。92号文中的“以项目公司的债务性资金充当资本金”是35号文一开始就严禁的,没有异议。但“以社会资本的债务性资金充当资本金”则存在争议,可能不同于35号文。部分保守观点认为可能会被监管机构穿透审核从严认定违规,而以政府方出资代表的债务性资金充当资本金超出了35号文对政府性资金来源的相关规定(财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本
41、建设基金回收的本息、土地批租收入、地方人民政府收取的各种规费及其它预算外资金)也应被认定为违规。(2)由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失;政府向社会资本承诺固定收益回报这一条是对上述政府方债务性资金情形的具体列举,而且提出了一个非常重要的判断标准“固定收益回报”,后来被广泛应用到包括政府方债务性资金在内的多项资本金来源,成为判断债务性资金的关键标准,虽然形式上并不符合债务性资金的条件,但实质上有固定收益回报的都可认定为债务性资金。明确未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的,将会面临退库风险。2、2017年11月21日国资委关于加强中央
42、企业PPP业务风险管控的通知(国资发财管2017192号文)(以下简称192号文)192号文在92号文基础上进一步对名股实债和购买劣后级份额这两种非常重要的违规资本金来源做出了规定。当时金融机构以社会资本方或财务投资人身份成为PPP项目公司股东,由第三方对金融机构提供回购、差补、流动性支持、远期认缴等增信措施,确保其所投资金的本息偿还的做法非常普遍,即所谓的“名股实债”,也称“明股实债”。由于没有直接的法律禁止规定,在实践中被大量使用,甚至成为通行做法,与普通的债务性资金不同,“名股实债”结构往往极为复杂,各种通道叠床架屋,为金融机构规避入表和金融监管,因此对国家金融安全的危害性很大,风险很高
43、。192号文发布的2017年11月,正是资管新规征求意见稿出台的时间,此时监管层对金融创新、通道业务已经开始严格清理,这些业务的资金很大部分正是流入到基建领域充当资本金。192号文明确严禁名股实债和购买劣后级份额不仅在当时有重要的现实意义,而且也是对资本金制度的一个重要的完善。92号文发布于2017年11月12日,资管新规征求意见稿发布于11月17日,192号文发布于11月21日,发文密集度之高可以看出当时政策环境的严厉。2018年23号文也对PPP项目资本金审查做出明确规定,“国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查
44、,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。”要求对PPP项目的资本金穿透核查资金来源,严防债务性资金。值得注意的是,在司法裁判层面,对项目资本金的真实性也予以了保护。根据最高法在(2013)民提字第226号判决,股东以股东借款形式充抵项目资本金的,不得主张享有借款债权。3、2019年财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金201910号)(以下简称10号文)10号文对项目资本金的规定空前绝后,规定:项目公司股东
45、以自有资金按时足额缴纳资本金。这是迄今为止,关于项目资本金相关规定中最为严厉的提法,明确禁止了除自有资金的其他任何资金来源。23号文尚存在一些争议,如“穿透原则”是否要追究股东及股东的股东出资来源是否为债务性资金?资管产品等募集资金是否可以作为项目资本金投入?部分保守的23号文解读意见认为,资管产品等募集资金不算自有资金,不能作为项目资本金,此外认为穿透原则需要一直向上穿透到最高一级股东,考察每一级股东是否存在债务性资金,按上述观点已无限接近于解释为“自有资金”,但还是比不上10号文直接一刀切的否定所有除自有资金外的资金。鉴于23号文已经被2019年26号文纠偏,目前的项目资本金制度已允许项目
46、资本金合规融资。然而在PPP项目领域,10号文依然施行,所以PPP项目的项目资本金规定独树一帜,仍然适用必须为股东自有资金的严格限制。根据10号文规定“以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的,应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的,已入库项目应当予以清退,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。”意味着如果股东投资PPP项目不是自有资金,有可能被认定为债务性资金而面临整改、退库或问责等处罚。此外,涉及PPP项目资本金还有一个问题:专项债+PPP模式中,是否可将专项债资金作为PPP项目资本金?根据2020年11月关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号提案答复意见的函,财政部认为,将专项债作为PPP项目资本金,将放大项目融资杠杆,加大财政支出压力和中长期财政风险。可见从监管机关的角度是不认可这种做法的。(五)特殊规定三:政策性、开发性金融工具2022年6月