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1、法国绿色国债的发行特点与借鉴意义摘 要法国于2017年1月成功推出首只绿色国债，这是主要发达国家发行的第一只绿色国债，由此确认了法国在巴黎协定落实工作中的引领作用。法国绿色国债的发行模式作为主要模式之一，为多个国家所采用。本文旨在对已有两只法国绿色国债的特点、发行经验及借鉴意义进行分析，并对我国绿色国债的发行工作提出建议。关键词法国国债绿色国债绿色溢价2007年，欧洲投资银行率先发行了全球第一只绿色债券。随后，世界银行于2008年发行了绿色债券。之后数年间，全球绿色债券市场发展迅速，从最初由世界银行等机构主导，到大型企业和银行占据绝对优势，再到后来各国政府逐渐加入，全球绿色债券市场格局在不断变
2、化。2016年12月，波兰政府在全球首次发行7.5亿欧元的绿色主权债。紧随其后，2017年1月，法国财政部宣布成功推出首只法国绿色国债（Green OAT 1.75% 25 June 2039），期限为22年，发行规模为70亿欧元。这只法国绿色国债是主要发达国家发行的第一只绿色国债，也是当时全球绿色债券市场上期限最长、规模最大的产品。2021年3月，法国成功发行第二只绿色国债（Green OAT 0.50% 25 June 2044），期限为23年，发行规模为70亿欧元。这两只绿色国债旨在为法国中央政府一般预算支出和未来投资计划（PIA）项下的支出提供资金，用于应对减缓气候变化、适应气候变化、
3、保护生物多样性和防治污染。继法国之后，又有德国、意大利、英国、智利等20多个国家加入绿色国债市场，绿色国债已经成为国际债券市场上的热门产品。法国的绿色国债发行模式作为主要模式之一，为多个国家所采用。本文试从以下几个方面分析法国绿色国债发行经验及对我国的启示。法国首只绿色国债的诞生与发展（一）政策背景法国崇尚绿色发展，在应对气候变化和保护环境方面一直走在世界前列。作为2015年巴黎气候大会的东道国和巴黎协定的主要推动者之一，法国一直致力在绿色金融的全球化发展中发挥引领作用，并率先在国内颁布多项法律，直接或间接促进绿色投资，支持绿色金融市场发展。法国货币与金融法典的L533-22-1条规定了资产管
4、理公司有义务向投资者和公众披露与气候变化和生物多样性相关的风险管理信息，法国由此成为第一个在金融领域规定相关义务的国家。此外，法国在2015年为共同投资基金创设气候领域能源和生态转型标签（TEEC），以促进能源和生态转型。该标签以绿色债券原则（GBP）和气候债券倡议组织（CBI）分类法为基础，拥有该标签的债券基金必须将其资产净值的83.5%以上投资于符合绿色债券原则的绿色债券。在2017年首次绿色国债发行之际，法国政府制定并发布了一份绿色国债框架文件，提出绿色国债旨在助力实现四大目标：减缓气候变化、适应气候变化、生物多样性保护，以及防治空气、土壤和水污染。同时，该文件规定绿色国债融资将用于建筑
5、、交通、能源（含智能电网）、生物自然资源、气候变化适应、污染与环保效率等领域的合格绿色支出。合格绿色支出由政府一般预算支出和未来投资计划支出两大类构成，包括与法国气候和环境政策实施相关的税收支出、投资支出、运营支出和干预行动支出。该支出既可以是中央政府机构和地方政府的支出，也可以是企业和家庭的支出；既包括对有形资产如地产、节能建筑和基础设施等的支出，也可以包括对无形资产如人力资本、应用研究、组织和创新等的支出，还可以包括对实现低碳经济转型十分重要的有关海洋、大气、生物界等科学研究的支出。若某一官方机构或地方政府可通过自身发行绿色债券进行融资，则国家对其划拨的资金不能算作合格绿色支出。有专门资金
6、支持的政府开支也不计入，如每年额度高达50亿欧元的可再生能源补贴已经有专门的能源税支持，为避免重复计算，便不再计入。此外，核能、军工和化石能源开支也被明确排除在外。（二）首只绿色国债的发行1.发行概况2017年1月，法国国库署（Agence France Trsor）发行了首只绿色国债，初始发行规模为70亿欧元，利率为1.75%，期限为22年。绿色国债所筹集资金视同普通中长期国债融资，并按照预算普遍性原则进行管理。该只绿色国债遵循国际资本市场协会（ICMA）发布的绿色债券原则（2016年版），由全球环境、社会与公司治理（ESG）评估机构Vigeo-Eiris提供第二方意见（SPO），并向投资者
7、提供三份报告，其中包括一份经独立评估委员会审核的环境效益评估报告。这是主要发达国家发行的第一只绿色国债，也是当时全球绿色债券市场上发行期限最长、规模最大的产品。法国因此成为世界上第一个发行基准规模（法国中长期国债基准规模为40亿70亿欧元）绿色债券的国家，由此确认了其在2015年12月巴黎协定落实工作中的引领作用。2.发行方式及簿记结果法国首只绿色国债以银团承购包销（syndication）方式发行，承购包销银团牵头机构为巴克莱银行、法国巴黎银行、法国农业信贷银行、摩根士丹利、法国外贸银行和法国兴业银行。所有国债一级交易商都参与了此次发行。2017年1月，法国首只绿色国债的总订单需求量超过23
8、0亿欧元。此次簿记结果显示，这只国债的投资者高度多元化，包括专业的社会责任投资者在内的近200名最终投资者参与发行认购。投资者类型包括资产管理公司（33%）、银行（21%）、养老基金（20%）、保险公司（19%）、公共机构（4%）和另类资产管理公司（3%）。从地域分布来看，投资者主要来自欧洲，包括法国（37%）、荷兰（19%）、英国（18%）等（见图1）。3.发行要素按照法国国债以到期日和发行利率命名的规则，此次发行的绿色国债名为Green OAT 1.75% 25 June 2039，意为2039年6月25日到期的利率为1.75%的绿色中长期国债。（三）续发行情况与普通中长期国债一样，法国国
9、库署在绿色国债首期发行后，通过不断续发来确保其流动性，直至总额达到单只国债额度上限。截至2021年底，法国国库署对该只绿色债券共进行了13次续发，其存量已达309.41亿欧元。从图2可以看出，经过多次续发，2039年6月到期的这只绿色国债存量已与相邻期限普通国债存量基本持平。从图3来看，其流动性也与2040年到期的普通国债相差无几。（四）绿色溢价情况债券的绿色溢价是指绿色债券发行利率低于可比普通债券的利差。根据不同方法进行的市场研究显示，截至2021年3月4日，2039年到期的绿色国债的平均绿色溢价为2.5BP3.0BP，说明发行人的发行成本比普通国债更低，而投资者也愿意让渡一部分收益来支持绿
10、色发展。（五）存续期管理1.资金管理法国财政部负责绿色国债资金管理，以确保50%以上的资金用于当年或未来几年的预算开支，有关资金分配情况对投资者完全透明。在每个财政年度末，法国国库署公布当年的资金分配情况，包括支出领域和性质（前期、当前还是未来支出），以及当前和未来支出的比例。2.资金使用法国绿色国债的一大特色是规定了绿色开支一年的回溯期，即绿色国债发行筹得的资金不仅可用于债券发行当年的合格绿色支出，还可用来覆盖发行前一年绿色国债资金未覆盖的剩余部分。截至2020年底，法国首只绿色国债的资金大部分用于减缓气候变化（见图4）。从领域来看，主要用于建筑业、生物资源领域（见图5）。3.透明度管理为确
11、保足够的透明度，法国政府在绿色国债资金最终分配完成之前，每年向投资者发布多份报告，包括经独立第三方审核的资金分配和绩效报告与环境效益评估报告。这些报告为绿色债券市场高标准报告体系的建立作出了积极贡献。（六）独立第三方评估机构法国成立了一个专门的独立第三方机构绿色国债评估委员会（以下简称“评估委员会”），由第20次联合国气候变化大会主席、秘鲁前环境部长曼努埃尔苏姆巴-维达尔（Manuel Pulgar-Vidal）担任主席。评估委员会使用法国签署的主要国际公约特别是巴黎协定作为参考，其所有工作成果都在法国国库署网站（www.aft.fr）上公布。评估委员会负责确定环境效益评估报告的主要内容和发布
12、频率，独立开展评估工作，并就报告的质量和结果发表意见。在委员会的监督审核下，截至2021年底，已发布三份环境效益评估报告。20182020年，评估委员会已对绿色国债发行规模的35%进行了资金用途的环境效益评估。其未来目标是根据欧盟绿色债券标准的要求，在2039年即第一只绿色国债到期之前实现对该只绿色国债资金用途环境效益评估的全覆盖。法国第二只绿色国债的发行情况经过多次续发，法国第一只绿色国债存量已接近单只国债上限。2021年3月16日，法国发行了第二只绿色国债，总额也是70亿欧元，利率为0.50%，期限为23年，进一步确立了法国在国际绿色债券发行领域的引领地位。发行当日，该只国债的订单总需求达
13、到近350亿欧元。受2021年较低宏观利率的影响，法国第二只绿色国债的发行利率明显低于第一只绿色国债的发行利率（1.741%），且略低于2020年5月同样以银团承购包销方式发行的普通20年期国债发行利率（0.525%）。此次绿色国债的发行分销情况再次印证了法国国债投资者的高度多元化。共计300多个最终投资者参与了此次发行分销，分销结果为资产管理公司占36%，银行占27%，保险公司占20%，养老基金占8%，另类资产管理公司占6%，公共机构占4%（数据经四舍五入，故总计值与100%略有出入）。从地域上看，分销结果亦显示出高度国际化的特点。各地投资者持债占比为法国占22%，德国占15%，意大利占12
14、%，荷兰占9%，其他欧元区占8%，英国占21%，北欧占7%，其他欧洲国家占2%，美国占3%，世界其他地区占1%。法国第二只绿色国债的发行借鉴了第一只绿色国债积累的经验，在保持绿色国债框架不变的基础上，经评估委员会同意，进一步拓宽了合格绿色支出的范围。同时，沿用了与第一只绿色国债相同的发行程序，以及资金分配和绩效报告和环境效益评估报告的发布程序。法国绿色国债发行的主要经验一是在国家层面，成功发行绿色国债凸显了法国在全球可持续金融和绿色发展领域的引领作用。作为巴黎气候大会的东道国和巴黎协定的倡导者和推动者，法国一直自称是全球可持续发展的典范。绿色国债的发行代表着法国以实际行动为实现巴黎协定目标作出
15、贡献。二是在市场层面，绿色国债的成功显示出法国在发展绿色金融方面采取的举措得到了市场的充分认可。法国绿色国债一经推出便得到投资者的热烈响应，两只国债首次发行的认购倍数分别为3.3倍、5倍，且融资成本比相同或相近期限的普通国债低。根据法国国库署的评估，首只绿色国债在2020年的几次续发行较同期限普通国债实现了大约2.5BP的绿色溢价，这意味着在2020年为政府节省了大约3500万欧元的利息。三是在国际影响力层面，法国绿色国债为其他国家实现能源转型和参与绿色金融发展树立了榜样。法国两只绿色国债的成功发行，一方面给绿色债券市场带来了更多的流动性，增加了市场深度，推动了绿色债券市场的加快发展；另一方面
16、也为全球绿色债券标准的制定与完善作出积极贡献。继法国之后，又有不少国家采用法国模式，陆续加入绿色主权债券发行的大军，至今发行绿色国债的国家已达20多个。但从绿色国债存量来看，截至2021年10月，法国以其403亿欧元居首，远超德国（240亿欧元）、英国（190亿欧元）和意大利（135亿欧元）（见图6）。启示与建议（一）发行绿色国债有助于彰显我国政府在绿色发展方面的坚定决心一直以来，我国都是气候治理和绿色发展的积极支持者和参与者，碳达峰、碳中和是我国坚决履行巴黎协定的庄严承诺，也传递了绿色发展的决心。发行绿色国债有助于我国将这一决心转化为实际行动，充分体现负责任大国的担当精神，进一步确立我国在全
17、球气候治理和推动绿色、低碳、可持续发展方面的引领地位。（二）发行绿色国债有助于彰显我国政府对绿色产业发展的支持资金需求大、投资风险大、投资周期长是绿色产业发展的三大特点，也是绿色产业发展所面临的最大挑战。绿色产业的发展不但需要政策方面的支持，也需要资本市场的助力。发行绿色国债可以进一步强化国家对绿色产业发展的政策支持和倡导，有效引导资本市场的资金进入绿色产业，更好服务于我国经济转型。（三）发行绿色国债有利于完善我国绿色债券市场建设我国是绿色债券发行规模较大的国家之一。发行绿色国债将有利于引导和培育全社会的绿色投资理念，进一步扩大绿色市场规模，丰富绿色债券品种，拓展绿色债券市场的深度和广度，同时满足全球客户的绿色资产配置需求。法国等国的经验表明，绿色国债的发行定价多会产生绿色溢价。因此，发行绿色国债有助于减轻国家的融资成本和偿债负担。（四）发行绿色国债有助于我国参与国际通用绿色标准与规则的制定绿色债券是全球绿色金融合作的重要工具之一，但不同国家和地区因自身能源结构、经济发展阶段以及担当国际责任的不同，绿色债券相关标准与规则存在差异。积极探索具有中国特色的主权绿色债券发行框架，可促进我国绿色债券标准进一步与国际接轨，推动我国参与国际通用绿色标准与规则的制定，提高我国在全球绿色治理中的国际地位和话语权。21