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1、公共危机治理第三章应急管理组织协调机制本章以跨域危机整体性治理为着眼点，就应急管理组织协调和联动机制问题展开探讨，分别从跨域危机治理组织、流程层面进行讲授。1现实背景与研究进展一、现实背景世界范围内危机事件日益呈现出跨域性(Transboundary)特征019 11恐怖袭击、SARS病毒、H1N1流感、BP石油公司输油管道泄露等跨域性特征02需要包括公共部门、企业以及其他社会组织在内的众多主体参与、协调以实施应急响应跨域危机治理组织协调水平03成为直接关系到政府危机管理品质的重要因素之一连锁反应尤其是城市具有人口众多、建筑密集、财富集中等特点。1现实背景与研究进展一、现实背景1现实背景与研究
2、进展一、现实背景社会矛盾复杂我国正处于经济转轨和社会转型关键时期，社会矛盾复杂，转型风险和全球风险双重叠加使得我国的风险境遇与公共安全形势更为严峻。1现实背景与研究进展一、现实背景分散的指挥中心，多头投资、重复建设、职能交叉等问题日益突出受传统部门型危机管理体制制约，应急处置往往由于各部门职责不清、各行其是、多头指挥而难以有效协同1现实背景与研究进展一、现实背景SARS疫情初期，各医院由于隶属关系复杂，影响了相互之间及其与地方政府之间的有效沟通1现实背景与研究进展一、现实背景南方雪灾凸显了相关部门之间、地方政府之间、地方政府与相关机构之间及各应急主体之间协调机制中的问题，加剧了灾情应对上的困难
3、1现实背景与研究进展一、现实背景上述问题导致危机治理过程中分散于各部门的信息、资源无法有效整合，导致相关资源及人力重复投入或大量闲置，互相推诿等现象时有发生部门分立、协同指挥不足、应急资源调配不及时、整体联动性差等问题，严重影响危机事件处置效果提升组织间协同工作能力、实施整体性治理日益成为世界各国应对危机事件的共识公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石佳理论与研究进展应急管理组织协调机制1实现背景与研究进展二、理论与研究进展应急管理理论跨域危机治理理论整体性治理理论国内外研究进展针对应急管理的过程和阶段，罗伯特 希斯提出“4R 模型”：减缓（Reduction）、准备（Readiness
4、）、响应（Response）和恢复（Recovery）。应急管理理论跨域危机治理理论危机事件日益呈现出鲜明的跨域性特征（学术界将其称为“跨域危机”，即 Transboundary Crisis）。危机治理所需资源分布于多个主体，形成“碎片化”问题。公共危机管理的相关理论跨越行政边界城市、地区、国家&不同层级、部门之间的组织协调问题1实现背景与研究进展二、理论与研究进展跨越功能边界私人部门扩展到公共领域等跨越时间边界在相当长的一段时期对社会生活产生影响整体性治理理论20 世纪 90 年代中后期，基于对传统官僚制和新公共管理运动“分割”模式的反思，整体性政府理论开始成为理论界研究的重点之一。其核心
5、目的在于实现不同部门和各种行政要素的整合。整体性政府包括“内、外、上、下”四个“联合”子集（Ling，2002）。整合（Integration）是整体政府最本质的内涵。主要涉及组织结构整合、信息资源整合、业务流程整合以及服务与提供途径的整合。国外研究管理框架与模式研究国外研究联动主体研究国内研究组织构架设计国内研究运作模式研究第一章 绪论第二章 理论综述第四章 危机治理网络分析第六章 应急联动流程分析系统设计第八章 结语与讨论第七章 评价方法在应急管理中的应用研究第三章 组织协调问题界定与分析第五章 危机治理流程分析公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石佳“碎片化”问题我国跨域危机治理除
6、了面临世界范围内普遍存在的问题之外，还由于应急管理体制、机制等方面的原因而具有自身特点。本知识点较为深入地探讨目前跨域危机治理活动中存在的“碎片化”问题。“碎片化”问题以 2008 年华南雪灾等案例分析为基础，对其治理活动“碎片化”问题进行分析和界定。一、“碎片化”问题组织协调问题界定与分析2雪灾案例中的“碎片化”环节列表一、“碎片化”问题组织协调问题界定与分析2问题成因主要涉及要素内容存在问题信息整合气象信息缺失动员滞留人员本地过年、承诺交通恢复滞留旅客可全部返乡重叠、矛盾资源整合防寒设施、除冰设备及人员、铁路系统备用电源、内燃机车、食品、药物、安置点等提供延迟公共危机管理的相关理论在跨域危
7、机应对过程中，决策所需信息、实施应对措施所需资源不是集中于某个主体内部，而是分散于多个隶属关系不同的参与主体，如果问题未能有效解决，则治理“碎片化”问题就会凸显，进而影响治理的整体效果。一、“碎片化”问题组织协调问题界定与分析2跨域危机治理实施系统示意图信息整合方面资源整合方面信息、资源整合的“碎片化”问题还会通过其内在关联被进一步“放大”。完善参与主体之间组织、协调机制，减少、消除“碎片化”环节成为提升跨域危机治理水平的关键。公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石佳“碎片化”问题产生的原因之一信息技术、交通手段的飞速发展，包括公共治理在内的社会活动呈现出鲜明的网络化特征。网络跨越了部门
8、、组织甚至国家边界，为公共管理、企业管理、研发创新等活动提供了日益广阔的组织平台。基于常态公共治理问题而构建的组织间网络，主要以传统政府职能划分为基础，即构成网络的部门一般都隶属于某个系统（例如水利、建设等职能划分）。常态下部门主要嵌入按职能划分所形成的组织间网络，而在危机事件发生之后，原有组织边界被打破，形成新的网络结构。现存问题：当前管理体制条块分割的现实，依据垂直管理和属地管理原则，跨域危机治理网络实际上由两类子网络构成。其中，既包含以中央政府为核心的垂直管理网络，又有以地方政府为核心的属地管理网络。在涉及危机治理问题时，由于专业部门隶属不同、管理层级复杂、多头指挥而产生的协调困难是“中
9、国式碎片化”问题的根本原因现有体制下的跨域危机治理结构示意图华南雪灾跨域治理结构示意图（侧重滞留旅客疏散问题）管理体制“条块分割”的现实使应急管理工作强调的“条块结合，属地管理”原则由于缺乏必要的组织保障而很难施行。跨域危机治理中跨组织边界运作问题也因此更为突出，并直接导致了治理过程中较为严重的“碎片化”问题。公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石 佳s h i j i a 8 9 2 3 1 2 6.c o m第三章应急管理组织协调机制整体政府模式中，信息、资源等要素突破传统职能和层级条块分割的权力壁垒，按照公共治理需求形成随需而变的流程与跨部门合作工作环境。跨域危机治理同样需要依托流
10、程才能实现。由于涉及复杂的跨部门合作问题，除部门内流程外，更需涉及复杂的跨组织流程协调、控制等问题。本知识点主要以地震灾害应急响应为例，在流程层面对跨域危机治理“碎片化”问题展开分析。由于系统复杂性关联及其高度耦合性，地震灾害会对其他相关要素或系统产生影响，产生跨域危机治理问题。例如通过破坏铁路设施等引发铁路行车事故（例如 2008年汶川地震、2011 年日本地震均对铁路运输造成重大影响）。因此参照国家地震应急预案、国家自然灾害救助应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、A 省地震应急预案、A省处置铁路行车事故应急预案、破坏性地震应急预案中预案启动、结束条件进行跨部门流程问题分析。时间应对地震
11、灾害应对铁路行车事故灾害救助应急响应活动应急预案地震灾害应急预案铁路行车事故预案自然灾害救助应急预案危机事件发生、演化态势与预案启动关系图地震灾害引发铁路行车事故，按照“在启动自然灾害相应应急预案的同时，启动本预案”的要求，铁路行车事故预案随之启动按照“地震灾害应急响应之后需开展相应救助工作”的要求，自然灾害救助应急预案也适时启动，以协调人员救助、灾后重建等问题在事故应急处理中，在任务外派基础上，相关部门（例如国务院、铁路系统、地方政府等相关部门）在其内部流程实施基础上，更需要合作实施地震预报信息报送、医疗救护、卫生防疫、旅客疏散安置等大量流程以完成危机治理过程中所承担的任务，形成复杂的跨部门
12、、层级运作体系1危机治理流程示意图在上述案例分析中看到，参与部门作为具体任务承包人，在保持相对独立性的同时，又是支撑流程的工作团队或节点，通过流程构建与实施实现跨部门合作，最终形成基于网状层级结构的跨域危机治理运行模式2跨域危机治理网状层级结构图部门内流程跨部门（层级）流程危机治理参与主体图例因此，应急响应实施是一类全过程流程组织、实施及动态调整问题。鉴于危机跨域性特征，其流程具有如下特征：由于危机事件影响跨越行政边界（主要包括不同区域政府的横向合作以及不同层级部门之间的组织协调），其应对过程涉及大量跨部门、层级的流程。由于危机事件影响跨越功能边界，其应对涉及不同职能部门之间的合作。由于跨域危
13、机事件影响跨域时间边界，需要根据危机事件发展、演化态势在危机治理不同阶段实施相应流程。流程层面信息、资源层面参与部门未能按要求提供流程所需的信息、资源支持，使相关流程无法按时实施，影响整体危机治理能力。在流程设计等方面由于信息、资源分配、调度不当而产生“瓶颈”问题。具体又可细分为结构、性能两个方面：综上，“碎片化”环节产生原因具体可从如下层面进行归纳：在结构方面，某些流程存在死任务、死锁、活锁等问题，导致其无法正常实施而引发系统处理中断。1在性能方面，由于信息、资源分配不科学，导致某些流程实施时间过长（处理能力偏低），成为制约整体性能的“瓶颈”。2公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石
14、佳s h i j i a 8 9 2 3 1 2 6.c o m跨域危机治理的水平，是地方政府治理能力的体现，建立、完善符合我国国情及特色的跨域危机治理的组织协调机制是地方政府治理能力提升的标志。本知识点主要在前期讲述基础上，选取 X 市低温雨雪灾害案例，对其危机治理网络进行深入分析。此次危机响应过程中，相关部门采取的行动归纳如下：气象局：气象局对低温雨雪天气的最新发展进行预报和通报，并通过卫星遥感获取灾情信息和灾害损失情況。火车站：受雨雪天气影响，火车站出现列车大面积晚点情况，最长达13小时。11日，恰逢铁路调整运行图，忽然出现冰雪气候，两者综合导致列车大面积晚点。跨局多线路长的列车晚点车较
15、为严重。通信局：低温雨雪天气使通信设施受损严重，累计影响全市300多个移动基站和20万用户。灾情发生后，协同供电局等相关部门、单位抢险救定，使全市绝大部分停电基站已恢复正常，同时通信局对机场、车站等重要区域进行重点监控。机场：机场在两度关闭，造成200多架次航班延误或取消，万名旅客滞留，约2000余人在航站楼隔离区过夜。灾情发生后，机场调配设备并开展人工除雪，尽力保障跑道航班正常起降。同时派出相关人员积极为旅客提供航班查询、引导等服务，协助航空公司、地面代理公司做好旅客的解释安抚、转签工作。名称部门专项预案涉及部门（18个）市计委、市经委、水务局、公安局、民政局、财政局、地震局、供电局、交通局
16、、通信局、气象局、卫生局、药监局、农业局、宣传部、军分区、红十字会、慈善协会剔除与本案例关联度不大的部门（2个）地震局、药监局经专家访谈与部门座谈需要剔除的部门（5个）市计委、市经委、军分区、水务局、慈善协会经专家访谈与部门座谈需要增加的部门（2个）应急办、环保局结合实际案例需要增加的部门（4个）市政局、市容局、火车站、咸阳机场最终确定网络节点部门（17个）公安局、民政局、财政局、供电局、交通局、通信局、气象局、卫生局、农业局、宣传部、应急办、环保局、市政局、市容局、红十字会、火车站、机场UCINET0.4632（各应急主体（部门）彼此关系的平均力量强度）网络密度：网络密度：入度高：应急办、民
17、政局以及交通局（被更多部门联系的部门，在跨域危机治理网络上有用较大权力）度中心性：度中心性：应急办、民政局以及交通局中间中心度较高：中间中心度较高：中间中心势、接近中心度与接近中心势的测度结果也说明各个部门相对独立，不受太多控制，整个网络权利分布并不均衡（不需要别的部门作为桥节点）网络结构对等性UCINET-CONCOR123456156234双向双向双向双向双向双向单向单向应急、民政农业、财政、卫生、红十字会通信、气象、宣传交通、供电、公安、环保市容、市政火车站、机场公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石佳分析结果与改进措施1分析结果一、部门间关系X市低温雨雪灾害的治理过程中，共17个
18、部门参与救灾和危机应对。应急办、民政局、交通局处在网络的最中心，对整个网络的影响力最大，控制着最多资源，也是整个网络中最为活跃的领导者。部门间关系应急办（联络人）民政局（联络人）交通局供电局公安局环保局市政局市容局宣传部气象局红十字会机场火车站卫生局农业局财政局通信局互动互动互动互动单向互动互动单向1分析结果二、治理网络特征参与主体多样性参与主体相互依赖性合作策略下参与主体职能的各自实现一、部门条块分割，网络整合度不高呈现的问题2铁路、民航等是以中央政府为核心的垂直管理，民政局、应急办等部门则是属地管理的模式。呈现的问题2二、多元主体参与造成目标冲突与责任模糊在由多元主体形成的跨部门治理过程中
19、各部门间合作过程容易出现责任困境，即各部门很难明确划分、承担责任。三、多头管理，参与者间信息资源共享不够畅通呈现的问题2多头管理的现象会引发处理标准不统一，部门各自为政等问题。在部门内部，则会过多消耗资源，降低危机处理效率，增加成本。3改进措施危机应对指挥平台综合指挥中心监督部门任务1任务4任务2任务3部门6部门1部门2部门3部门4部门3部门合作完成任务单独任务的部门有合作信息资源资源信息信息信息资源资源信息反馈监督信息采集公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院郭雪松流程描述与模型1应急响应的流程应急响应的资源整合流程的实施必须以资源的有效整合为基础如：人员急救需要急救人员、车辆及必要的信
20、息在跨域性突发事件不断增加的情况下，只有科学、合理的工作流程设计，才能在运作层面为危机事件应对提供正确积极的指导。流程的描述2流程A流程B流程C流程的复杂控制关系复杂的资源调度关系3现实问题预案分析与优化：流程视角预案实际实施效果评估“碎片化”环节的识别借助流程方法进行分析4流程描述预警辅助决策应急处置恢复重建模型构建5流程模型1Petri网2公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院郭雪松分析思路及示例1案例背景X 市极端天气灾害应急预案对暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等极端天气灾害以及因极端天气灾害造成次生、衍生灾害的应急行动做出了明确规定，并明确了应急
21、启动条件和相关部门在应急期间的工作职责。1案例背景建模构建与化简2建模构建与化简22.建模要素包括应急任务、极端天气灾害、应急组织、应急资源建模构建与化简2模型构建位置含义列表（部分）变迁含义列表（部分）建模构建与化简2化简模型示意图3模型分析有效性分析1时间性能分析2预案评估公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院郭雪松结论与改进对策1位置繁忙的概率分布情况普通位置繁忙的概率随时间的变化资源位置资源未被占用的概率随时间的变化变迁执行速度对各个位置稳定概率的影响2同一个变迁速度的变化，对所有的位置的稳定概率产生影响，但是对不同位置的影响程度不同，而且不同变迁对同一个位置的影响程度也不相同，从
22、而可以分析不同变迁速度的变化对整个随机 Petri 网的执行效率影响的程度。3变迁速度敏感度分析系统执行效率对变迁速度变化敏感程度系统效率影响示意图4结果分析与讨论系统分析方法在应急管理领域的应用1预案评估的一种可选方式2提升应急响应效率的分析方法：计算技术的引入3公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石佳应急管理体系的改革趋势与思考1、从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变；2、从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变；3、从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变；4、从侧重应急处置（事中、事后）向危机管理的全过程（事先、事中、事后）转变。1我国应急管理体系改革的新
23、趋势：成立应急管理部防范化解重特大安全风险的主管部门；健全公共安全体系的牵头部门；整合优化应急力量和资源的组织部门；推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门。应急管理部的职责定位：从综合协调体制向统一指挥、权责一致、权威高效体制转变从多部门协同应对向更加专业化、职业化管理转变从临时性指挥机构向常设制、常态化治理组织转变从侧重应急处置向危机管理的全过程转变二、几点思考1、新体制与“一案三制”的关系突发事件应急体系预案体制机制法制应急预案体系应急组织体系应急队伍体系政策法规体系宣传培训体系应急平台体系监测预警体系风险评估体系应急保障体系科技支撑体系突发事件应对法修订的相关问题适用范围问题1执法主体问
24、题2事件等级确认问题等3预案修订的相关问题预案体系与预案管理体系1预案设计的“上下一般粗”以及区域差异问题2应急管理的内外部协同问题3公共危机治理西安交通大学公共政策与管理学院石佳预案的完善与管理1应急预案存在的主要问题（1）应急预案内容不够完整、可操作性较差应急预案=基本预案+应急功能设置特殊风险管理标准操作程序支持附件不够细致或者缺少1应急预案存在的主要问题（2）应急预案的针对性不强没有针对实际情况进行风险分析和应急资源调查；有些预案主要是参考其他同类预案。1应急预案存在的主要问题（3）应急预案培训、演练不够相关部门、人员不了解预案内容和职责缺乏应急所需的知识、技能和经验1应急预案存在的主
25、要问题（3）应急预案培训、演练不够1应急预案存在的主要问题（4）应急预案的管理还不规范预案制定、修订程序；1预案的内容；2预案的评审、检验；3预案的培训、演练，等。4（1）对突发事件，人们往往采取“忽视”的态度应急预案工作面临的困境2突发事件发生的概率很低，现实的难题比“潜在的威胁”更显重要；突发事件损失被低估-长期潜在损失难以估算；推动应急管理向前发展的主要力量是“重大灾害性事件”，重大的变革往往紧随其后。（2）再完善的应急预案也涵盖不了所有的可能性应急预案工作面临的困境2本地事件本地灾难区域灾难巨灾示例重大交通事故重大火灾、重大矿难洪灾、森林火灾03年“非典”、流域性水灾、76唐山大地震破
26、坏社区生活基础设施当地本地损坏或损失大范围的损坏或破坏破坏应急基础设施大部分不受影响本地损坏或损失大范围的损坏或破坏,或者完全覆没应急措施的适用性本地应急预案超过本地的能力，但是 还在上级预案的范围内超过所有预案的能力参与的应急组织现有的应急组织现有的及扩充的应急组织现有的、扩充的、扩展的和自发建立的应急组织影响范围仅影响一个社区和行政区域的一部分影响一个社区和行政区域影响多个社区和行政区域持续时间数小时-几个星期几个星期-几个月几个月-数年总有一些事件会超出事先准备的能力范围总会有人员或组织自发地加入到应急行动中，他们可能缺少必要的训练、知识或经验（3）总有一些突发事件是无法预测或预防的应急
27、预案工作面临的困境2可预测性=可想像+可相信容易困难可预防性容易1.常规性(例如,1986切尔诺贝利事故)2.难以预料(例如,1979 三里岛事故)困难3.难处理(例如,2005 美国卡特琳娜飓风)4.难以置信(例如,9/11 恐怖袭击)总有一些事件是我们无法预料到的总有一些事件是我们难以想像的（4）应急资源总是有限的，即使国家也不可能无限制地使用资源应急预案工作面临的困境2应急能力及资源国家应急区域/互助应急系统省级应急事件的严重程度本地应急,县及社区、企事业单位最低低中高巨大（5）应急预案“编起来容易，用起来难”应急预案工作面临的困境2信息不充分、不确定性大；太原则性的预案对应急行动没有实
28、用价值；应急资源准备不充分；太具体的预案缺乏灵活性；预案总是有局限的，永远做不到“十全十美”实际的应急处置工作总是出人预料（1）应急预案应该是综合性的，而不应该是过于专业化的3预案管理要区分日常性事件与突发性事件01由综合性的应急管理部门制定综合性的应急预案：解决预案的“盲点”、“重迭”、“矛盾”等问题；综合考虑应急资源的准备与使用，提高使用效率。02（2）应急预案应该标准化、规范化指挥协调组织结构程序3预案管理术语不同层级、类别（3）重视应急预案的编制过程，而非仅仅预案文本进行风险分析：过去发生了什么？将来可能发生什么？进行能力评估：预案应建立在现实可行性的基础上，而不是理想化的基础上。由专门的应急管理机构组织编制，邀请有经验的应急管理专家、应急救援人员评估修改。3预案管理通过会议、培训等活动，相互熟悉、建立联系。提高公众的应急意识符合国家和地方与应急管理相关的法律法规的规定；既包括通用性条款，也包括特定灾害的应对措施；对资源全面调查和评估；针对全过程，不仅是应急响应一个阶段；明确机构及人员的职责和活动；用词简单明了，避免使用有歧义或过于专业性词汇。（4）重视对应急预案进行评审什么是好的预案？（5）重视对应急预案的培训与演练熟悉应急预案的内容，明确职责，掌握应急处置知识和技能；使社会公众了解预案内容、应急响应程序，掌握必要的应急知识开展应急预案的培训3预案管理开展应急预案演练