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1、第十三章 公债理论与制度第一节 公债理论一、公债的含义一、公债的含义（一）公债的概念：（一）公债的概念：国家以债务人身份在国内外发行债券或向外国国家以债务人身份在国内外发行债券或向外国政府、银行和金融组织借款所发生的国家债务政府、银行和金融组织借款所发生的国家债务 通过公债筹集的是财政资金通过公债筹集的是财政资金 公债是筹集财政资金的有偿形式公债是筹集财政资金的有偿形式 国债和公债外延的一致性是我国财政体制的特有现象（二）公债的产生与发展公债产生与发展的基本条件：一是财政赤字的存在；二是社会公众手中要有足够的闲散资金存在；三是需要比较成熟的信用体系和信用制度 最早的公债可以追溯到奴隶社会末期
2、世界上第一张公债券是威尼斯政府发行的 中国公债实践的发展历程古代：传统观念政府借债万万不可周朝：相传周赧王因为军资匮乏，向民间借贷，后来无力还债，筑一高台躲起来避债，被后世传为笑柄。西汉：汉景帝时，吴楚七个诸侯国发动叛乱，中央借钱以备从军之用，“其息什之”。唐朝：唐德宗时藩镇作乱，中央财政拮据，强迫商人借钱，长安为之罢市、被讥为衰世弊政。清政府时期：现代意义的公债的开端息借商款：1894年，户部发行，以地丁、关税为担保，发行对象：官绅商民。共发行1102万两昭信股票：1898年，期限20年，年息五厘，以田赋、盐税担保爱国公债：最后一次发行国民政府时期：公债政策的滥用 新中国的国债发展阶段第一阶
3、段：第一阶段：50605060年代，年代，19501950年年“人民胜利折人民胜利折实公债实公债”和和19541954年开始的年开始的“国家建设公债国家建设公债”，直到直到19681968年年第二阶段：第二阶段：1979199119791991年，重新发行国债，计年，重新发行国债，计划经济的发行方式划经济的发行方式第三阶段：第三阶段：19911991目前，市场化的国债发行方目前，市场化的国债发行方式，国债政策的广泛使用式，国债政策的广泛使用（三）公债的特征自愿性有偿性灵活性（四）公债与私债的区别举债目的不同举债目的不同信用基础不同信用基础不同存在期限不同存在期限不同债券的流动程度不同债券的流动
4、程度不同二、公债的分类（一）按发行地域：国内公债和国外公债 截至截至20102010年末，我国中央政府国内债务总额年末，我国中央政府国内债务总额66968.6666968.66亿元，国外债务余额亿元，国外债务余额558.25558.25亿元亿元（二）按存续时间：短期、中期、长期（永久）（三）按公债本位：货币公债、实物公债和折实公债 折实和实物公债不受物价波动影响折实和实物公债不受物价波动影响1950年人民胜利折实公债1950年发行的“人民胜利折实公债”的综合计算单位确定为“分”，每“分”值是按照当时上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市生活之必需品的价格测算规定的。大米（天津为小米）3千克
5、、面粉 0.75千克、白细布1.33米和煤炭8千克的批发价，用加权平均的办法计算。此项平均市价，每 10 日公布一次。发行总额原定为2亿分，年息5厘，分5年偿还。（四）按举债方式划分：强制公债、爱国公债、（四）按举债方式划分：强制公债、爱国公债、自由公债自由公债（五）按流动程度：上市公债和不上市公债（五）按流动程度：上市公债和不上市公债 记账式国债（可流通），凭证式国债（不可流通）记账式国债（可流通），凭证式国债（不可流通）记账式国债又名无纸化国债，准确定义是由财记账式国债又名无纸化国债，准确定义是由财政部通过无纸化方式发行的、以电脑记账方式政部通过无纸化方式发行的、以电脑记账方式记录债权，并
6、可以上市交易的债券。其在国债记录债权，并可以上市交易的债券。其在国债家族中却并不抢眼，另一位成员凭证式国债早家族中却并不抢眼，另一位成员凭证式国债早已家喻户晓。凭证式国债是指面向城乡居民和已家喻户晓。凭证式国债是指面向城乡居民和社会各类投资者发行，以社会各类投资者发行，以“中华人民共和国凭中华人民共和国凭证式国债收款凭证证式国债收款凭证”记录债权的记录债权的储蓄国债储蓄国债。凭。凭证式国债其票面形式类似银行定期存单，证式国债其票面形式类似银行定期存单，利率利率通常比同期银行通常比同期银行存款利率存款利率高，是一种纸质凭证高，是一种纸质凭证形式的储蓄国债。形式的储蓄国债。记账式国债记账式国债凭证
7、式国债凭证式国债三、公债理论与学说（一）正统公债理论：公债有害无益亚当斯密的古典学派认为公债会助长政府的亚当斯密的古典学派认为公债会助长政府的奢侈与战争倾向，并且是非生产性的奢侈与战争倾向，并且是非生产性的李嘉图等价定理：政府采用征收李嘉图等价定理：政府采用征收“一次总付一次总付税（税（Lump-sum TaxLump-sum Tax）”和发行公债的方和发行公债的方式筹集财政资金，经济效应是一样的。式筹集财政资金，经济效应是一样的。布坎南、巴罗均从不同角度证明李嘉图等价布坎南、巴罗均从不同角度证明李嘉图等价定理。定理。如果为了一年的战费支出而以发行公债的方法征集2000万英镑，这就是从国家的生
8、产资本中取走了2000万英镑。每年为偿付这种公债利息而课征的100万英镑，只不过是由付这100万英镑的人手中，也就是纳税人手中转移到公债债权人手中，实际的开支是那2000万英镑，而不是为那2000万英镑必须付的利息。（二）（二）“凯恩斯学派凯恩斯学派”新兴公债理论（垄新兴公债理论（垄断资本主义）断资本主义）公债有益无害，可以支持赤字预算，消除公债有益无害，可以支持赤字预算，消除经济危机和失业。经济危机和失业。公债可以刺激经济增长。公债可以刺激经济增长。公债有生产性。公债有生产性。公债不会增加下一代人负担，反而会为下公债不会增加下一代人负担，反而会为下一代人增加财富。一代人增加财富。公债无须偿还
9、：发新还旧。公债无须偿还：发新还旧。第二节 公债的功能与效应一、公债的功能一、公债的功能（一）弥补财政赤字，平衡预算收支 弥补财政赤字最佳方式的选择：动用财政结余、财政向银行透支、增加税收、发行公债（二）筹集建设资金推进经济建设 （三）实施宏观调控，协调经济发展通过公债将社会上闲置不用的资金转化为财政资金，有助于减少国民经济资金运动中的不确定性因素运用公债实现产业结构合理化，有助于调解积累和消费的比例关系运用公债调节总供给和总需求的平衡，协调国民经济发展（四）调节货币流通，协调财政金融两大政策适度公债规模是中央银行进行公开市场业务，调节货币供给量的重要条件公债是协调财政政策和货币政策同向运作的
10、连接器二、公债的效应公债的资产效应：公债作为认购者的一种资产，公债的资产效应：公债作为认购者的一种资产，其发行量的变化，不仅会影响国民收入，还会其发行量的变化，不仅会影响国民收入，还会对公债认购者的消费和投资行为造成影响。对公债认购者的消费和投资行为造成影响。公债的公债的“自动稳定器自动稳定器”效应：特别是经济萧条效应：特别是经济萧条阶段阶段公债的挤出效应：公债发行会减少民间部门的公债的挤出效应：公债发行会减少民间部门的资金供给，同时形成金融市场利率上升的压力，资金供给，同时形成金融市场利率上升的压力，进而导致民间投资减少。进而导致民间投资减少。第三节 我国公债规模的实证分析一、公债规模的度量
11、指标一、公债规模的度量指标（一）绝对规模指标（一）绝对规模指标公债累积余额：表明国家尚未清偿的债务负担公债累积余额：表明国家尚未清偿的债务负担公债发行数额：表明国家当年吸纳公债的程度公债发行数额：表明国家当年吸纳公债的程度公债还本付息额公债还本付息额 （二）相对规模指标（二）相对规模指标反映公众应债能力的指标反映公众应债能力的指标反映政府偿债能力的指标反映政府偿债能力的指标反映公众应债能力的指标公债负担率：一定时期内公债数量与国内生产公债负担率：一定时期内公债数量与国内生产总值的比例总值的比例 公债应债率：某一时期由国民收入水平决定的公债应债率：某一时期由国民收入水平决定的购买公债数额的比例购
12、买公债数额的比例 财政赤字率：当年财政赤字在当年国内生产总财政赤字率：当年财政赤字在当年国内生产总值中的比重值中的比重 反映政府偿债能力的指标公债依存度：公债发行额占当年财政支出的比公债依存度：公债发行额占当年财政支出的比例例 公债偿债率：政府在某个时期偿付公债本息额公债偿债率：政府在某个时期偿付公债本息额占财政收入的比例占财政收入的比例公债借债率：指当年公债发行额占当年国内生公债借债率：指当年公债发行额占当年国内生产总值的比重产总值的比重外债适度规模的有关指标，有外债偿债率、外债负债率、外债债务率等 （三）以上相对指标国际警戒线公债负担率：公债负担率：发达国家：发达国家：45%45%，欧盟：
13、，欧盟：60%60%公债依存度：公债依存度：国家财政的债务依存度是国家财政的债务依存度是15201520 中央财政的债务依存度是中央财政的债务依存度是25302530左右左右公债偿债率：公债偿债率：10%10%财政赤字率：财政赤字率：3%3%改革开放以来国债发行规模变化改革开放以来国债发行规模变化改革开放以来国债发行规模变化改革开放以来国债发行规模变化1981-19901981-19901981-19901981-1990：年均发行：年均发行：年均发行：年均发行60.4560.4560.4560.45亿亿亿亿1991-19931991-19931991-19931991-1993：年均发行：年
14、均发行：年均发行：年均发行 300300300300亿亿亿亿1994-19971994-19971994-19971994-1997：年均发行：年均发行：年均发行：年均发行 超过超过超过超过1000100010001000亿亿亿亿1999-20041999-20041999-20041999-2004：配合积极财政政策发行总量：配合积极财政政策发行总量：配合积极财政政策发行总量：配合积极财政政策发行总量8000800080008000亿长期建亿长期建亿长期建亿长期建设国债设国债设国债设国债2005200520052005年稳健财政政策以年稳健财政政策以年稳健财政政策以年稳健财政政策以“双减双减
15、双减双减”为重要标志，即减少长为重要标志，即减少长为重要标志，即减少长为重要标志，即减少长期建设国债发行规模和财政赤字规模。期建设国债发行规模和财政赤字规模。期建设国债发行规模和财政赤字规模。期建设国债发行规模和财政赤字规模。2008200820082008年年年年11 1111 11月以来财政政策再次转型为积极，我国迅速进月以来财政政策再次转型为积极，我国迅速进月以来财政政策再次转型为积极，我国迅速进月以来财政政策再次转型为积极，我国迅速进入新一轮财政扩张周期，年均发行超过入新一轮财政扩张周期，年均发行超过入新一轮财政扩张周期，年均发行超过入新一轮财政扩张周期，年均发行超过100001000
16、01000010000亿。亿。亿。亿。2009200920092009年起财政部代地方政府每年发行地方公债，年起财政部代地方政府每年发行地方公债，年起财政部代地方政府每年发行地方公债，年起财政部代地方政府每年发行地方公债，2012201220122012年年年年代发代发代发代发2500250025002500亿。亿。亿。亿。2011201120112011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。行发债试点。行发债试点。行发债试点。20122
17、01220122012年国债发行额年国债发行额年国债发行额年国债发行额14527.3314527.3314527.3314527.33亿元。亿元。亿元。亿元。二、我国国内公债规模的实证状况研究运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状以以以以20122012年为例，各指标计算过程如下：年为例，各指标计算过程如下：年为例，各指标计算过程如下：年为例，各指标计算过程如下：国债累积余额为国债累积余额为国债累积余额为国债累积余额为76747.9176747.91亿元，亿元，亿元，亿元，
18、GDP51.9GDP51.9万亿元万亿元万亿元万亿元 。国债负担率国债负担率国债负担率国债负担率=14.8%=14.8%国债还本额国债还本额国债还本额国债还本额8927.568927.56亿元，付息额亿元，付息额亿元，付息额亿元，付息额2060.582060.58亿元，全亿元，全亿元，全亿元，全国财政收入国财政收入国财政收入国财政收入117210117210亿元，全国偿债率亿元，全国偿债率亿元，全国偿债率亿元，全国偿债率=9.4%=9.4%；中央财政收入中央财政收入中央财政收入中央财政收入5613356133亿元，中央偿债率亿元，中央偿债率亿元，中央偿债率亿元，中央偿债率=19.6%=19.6
19、%国债发行额国债发行额国债发行额国债发行额14527.334527.33亿元，全国财政支出亿元，全国财政支出亿元，全国财政支出亿元，全国财政支出125712125712亿亿亿亿元，全国依存度元，全国依存度元，全国依存度元，全国依存度=11.6%=11.6%；中央本级财政支出；中央本级财政支出；中央本级财政支出；中央本级财政支出1876518765亿元，中央依存度亿元，中央依存度亿元，中央依存度亿元，中央依存度=77.5%=77.5%数据来源：财政部网站、国家统计局网站数据来源：财政部网站、国家统计局网站数据来源：财政部网站、国家统计局网站数据来源：财政部网站、国家统计局网站运用国际指标分析我国
20、国债（内债）规模现状运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状运用国际指标分析我国国债（内债）规模现状年份年份年份年份国债负担率国债负担率国债负担率国债负担率%全国偿债全国偿债全国偿债全国偿债率率率率中央偿债中央偿债中央偿债中央偿债率率率率全国依存全国依存全国依存全国依存度度度度中央依存中央依存中央依存中央依存度度度度199319934.454.455.165.1623.4323.436.786.7823.9923.99199719977.407.4021.0421.0443.0743.0726.1226.1295.2495.242000200014.55
21、14.5511.5911.5922.2122.2126.1526.1575.2575.252001200116.0116.0112.2612.2623.3923.3923.6923.6977.7377.732002200217.8917.8913.0513.0523.7523.7525.6725.6783.5883.582003200318.7118.7113.2513.2524.2424.2424.4624.4681.2681.262004200418.3718.3713.4213.4224.4224.4223.6123.6185.2185.212005200517.8917.8912.25
22、12.2523.4423.4420.4020.4078.8878.882009200917.817.815.515.529.529.523.323.3116.4116.42010201016.816.814.514.528.328.319.919.9111.2111.22011201115.115.112.312.324.924.914.114.193.293.22012201214.814.89.49.419.619.611.611.677.577.5我国国债（内债）衡量指标的变动轨迹我国国债（内债）衡量指标的变动轨迹我国国债（内债）衡量指标的变动轨迹我国国债（内债）衡量指标的变动轨迹负担率
23、警戒线负担率警戒线偿债率警戒线偿债率警戒线中依中依线警戒线线警戒线全依线警戒线全依线警戒线我国国债（外债）衡量指标的变动情况我国国债（外债）衡量指标的变动情况我国国债（外债）衡量指标的变动情况我国国债（外债）衡量指标的变动情况年年 份份偿偿 债债 率率负负 债债 率率债债 务务 率率200020009.29.212.212.252.152.1200120017.57.515.315.367.967.9200220027.97.913.913.955.555.5200320036.96.913.413.445.245.2200420043.23.213.613.640.240.220052005
24、3.13.113.113.135.435.4200620062.12.112.512.531.931.9200720072.02.011.111.129.029.0200820081.81.88.68.624.724.7200920092.92.98.68.632.232.2201020101.61.69.39.329.229.2201120111.71.79.59.533.333.3我国国债（外债）衡量指标的变动轨迹我国国债（外债）衡量指标的变动轨迹偿债率警戒线偿债率警戒线负债率警戒线负债率警戒线债务率警戒线债务率警戒线（一）对我国公债负担实证状况的判断 中国国债规模处于国民经济应债能力宽松
25、而财政债务重负的悖论之中解决办法：控制国债规模，提升财政集中率。未来的趋势性潜在风险不容忽视，国债扩容所要求的政府偿还空间很小。国际控制线不能简单照搬，更要考虑中国的现实情况。务必加强国债资金的使用效率国债政策可持续的首要条件（二）国债余额管理制度 立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式。额上限以达到科学管理国债规模的方式。赤字管理制度赤字管理制度20062006余额管理制度余额管理制度（三）财政部代发地方债、地方公债试点中央发债以后，打入
26、到地方的预算、地方的赤字，作为地方的配套资金。20082010连续三年。2011年年10月月17日经国务院批准，日经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。深圳市开展地方政府自行发债试点。（四）注意对隐性和或有负债的控制第四节 公债市场一、公债市场理论介绍（一）公债市场：政府债券市场（二）公债市场的分类：发行和流通（三）公债市场的功能 1.保证公债的发行和偿还 2.调节社会资金运行、提高资金使用效率 二、公债发行（一）发行数额（二）发行期限（三）发行价格：平价发行、溢价发行、折价发行（四）利率确定（五）发行方式：公募法（英国式和荷兰式招标的区别，教材380页）固定收益出售方式连续经销方式直接销售法（六）我国公债发行方式：单一行政摊派发行模式、单一承购包销发行模式、承购包销和招标发行相结合发行模式（一）公债还本方式：到期一次偿还法：最传统的偿还方式抽签轮次偿还法分期逐步偿还法市场购销偿还法：到期前政府认购，主要适用于上市短期公债以旧替新偿还法：自愿进行、发新偿旧三、公债偿付可分散还债压力，但成本较高可分散还债压力，但成本较高可分散还债压力，但成本较高可分散还债压力，但成本较高（二）公债付息方式：分期支付、一次性支付（三）公债还本付息资金来源：经常性预算结余、偿债基金、国债有偿使用收入、新增税收、发行新债收入