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1、新时代人民政协的性质定位与制度建设潘子阳，张琳语（新疆大学，河海大学）摘要：十九届四中全会聚焦于制度建设和治理现代化，人民政协正是中国特色的制度安排和国家治理体系的重要组成部分。人民政协性质定位经历了建国立制、改革开放和新时代三大阶段，将马克思列宁主义统一战线理论、政党理论以及民主政治理论与中国民主政治实践相结合，开辟了有别于西式协商民主的中国式协商民主道路。人民政协的政治制度进路是在中国共产党的坚强领导下，发挥好政协专门协商机构作用、推动政协协商民主制度化建设，从而充分体现社会主义选举民主与协商民主有机结合的制度优势。关键词：人民政协；协商民主；马克思主义理论；制度建设中图分类号：在新时代的
2、历史方位下，党的十九届四中全会审议通过了中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（以下简称决定），决定依据重要性程度将我国的现行制度分为了根本制度、基本制度和重要制度，其中提到“完善人民政协作为专门协商机构制度。” 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，人民日报2019年11月6日,第1版。一、人民政协的性质定位缘起与演进人民政协是把马克思经典作家的政治理论同中国政治实际有机结合的典范，它的缘起与演进经历了建国时期、改革开放时期和新时代三大阶段，这是中国政治制度从不完善到完善，从亦步
3、亦趋到中国特色的重大转变，新时代的人民政协既是协商民主的重要渠道又是专门协商机构，作为一种中国特色的协商政治制度安排，稳步推进国家治理现代化进程。（一）新中国成立与人民政协的肇端探寻人民政协的性质定位必须回溯到建国的历史方位之中。人民政协代行人大职能。1949年9月召开了中国人民政治协商会议，通过了起临时宪法作用的中国人民政治协商会议共同纲领，第一届政协会议在不具备召开全国人大的历史条件下，代行人大职权起到了建国立制的历史作用，为新中国的成立奠定了坚实的政治制度基础。从代行人大职权到统一战线性质。随着社会主义事业的蓬勃发展，为了巩固新生政权有必要制定宪法和建立人大制度。1954年召开了第一届全
4、国人大通过了新中国第一部宪法，一是从法理上宣告了人大制度是人民当家做主的制度载体，二是结束了人民政协建国的历史使命，转而作为中共领导多党合作和政治协商机构和统一战线组织在政治生活中继续发挥作用。（二）改革开放与人民政协的演进改革开放后，党和国家的任务由阶级斗争转为经济建设。在中国经济市场化和融入全球经济的大背景下，中国社会利益分配问题和新兴群体崛起交织，人民群众的政治参与热情不断高涨，这些都推动了人民政协的制度化建设：第一， 巩固了爱国统一战线性质。社会主义改造完成后，我国已不存在剥削阶级，改革开放后，为了调动一切力量建设社会主义，人民政协由过去的人民民主统一战线发展为最广泛的爱国统一战线。第
5、二， 人民政协成为政党制度的重要载体。上世纪末国际共产主义运动遭遇重大挫折，党中央汲取了苏东教益进行了一系列政治体制改革，将政协发展为多党合作和政治协商制度的重要机构。1994年修订的政协章程表述为，“中国人民政协协商会议是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。” 政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：人民政协重要文献选编中册，北京：中国文史出版社，2009年第1版，第 538 页。第三， 发扬社会主义民主的重要形式。1982年政协章程首次提出“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式” 同上，第 407页。但直到1995
6、年的政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定，才首次将“爱国统一战线”、“多党合作和政治协商的重要机构”和“社会主义民主的重要形式”三者结合起来表述。改革开放后人民政协性质由统一战线的一句话发展为爱国统一战线、政党制度的重要机构和社会主义民主重要形式三句话，后两句既是性质也是作用。即爱国统一战线是人民政协的本源性质和制度底色，多党合作和政治协商的重要机构、社会主义民主的重要形式是其性质的最新发展。（三）新时代与人民政协的新发展 进入新时代的历史方位，我国的社会主义事业建设取得了举世瞩目的成就。社会主要矛盾也发生了重大变化，这一切都亟需通过协商来凝聚最大共识和化解社会矛盾，这就要求深
7、化对人民政协性质地位的理解。第一， 发挥好政协协商民主重要渠道和专门协商机构作用。一方面是坚持好政协在协商民主的重要渠道作用，2012年中共十八大报告首次提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。另一方面是发挥好政协专门协商机构作用，政协协商是决定的七种协商渠道中唯一的“专门协商机构”。第二， 政协是中国特色的制度安排。十九大报告提出了两个制度安排，根本制度安排人民代表大会制度，中国特色的制度安排人民政协。 习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，人民日报2017年10月28日，第1版。之后的中共中央关于加强新时代人民政协党的建设工作的干意见等重要文件和讲话坚
8、持和深化了政协这一独特地位。第三， 政协适应了国家治理现代化要求。总书记在政协成立65周年讲话指出，“人民政协是国家治理体系的重要组成部分。” 习近平：在庆祝中国人民政治协商会议成立 65 周年大会上的讲话，人民日报2014年9月22日，第 2 版。并且载入了最新修订的2018年政协章程，成为新时代政协性质定位的重要补充。政协作为专门协商机构发挥“商量”“协商”优势，将社会主义协商民主优势转化为治理效能。总书记在政协成立70周年大会上的讲话是对政协性质定位的最好注脚，“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国
9、家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。” 习近平：在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话，人民日报2019年9月21 日，第2版。二、 人民政协将马克思主义与中国政治实践相结合人民政协的产生、发展和完善既有历史机遇，也有着深厚的理论根基。马克思列宁主义的统一战线理论、政党理论以及民主政治理论是人民政协制度最为重要的理论依据，同时这三大理论有着内在的、本质的和必然的联系。然中国的人民政协理论并非理论的拼凑与杂糅，而是将理论同中国革命建设与改革发展的实践有机结合，形成一套具有独特性、发展性和开放性的思想理论体系。（一）“全世界无产者联合起来”和“爱国统一
10、战线”统一战线理论是人民政协作为统一战线组织的首要理论依据。恩格斯在其1840年的著作唯理论和虔诚主义中首次提出“统一战线”这一概念，当时恩格斯提出“统一战线”概念的初始之意并非为了分析和论述有关无产阶级和资产阶级之间的矛盾问题，也不是为无产阶级服务的，而是针对于当时新兴资产阶级同封建旧势力之间的矛盾问题，但“统一战线”这一概念的提出确是马克思主义统一战线理论萌芽的重要标志。随着社会矛盾的不断发展演进，马克思主义统一战线思想在理论和实践上得到了更进一步的发展与完善，尤其是唯物史观的确立，明确了统一战线的主体即无产阶级人民群众，这是统一战线理论成熟的基本前提，对斗争对象和联合对象的清楚认知和科学
11、理解则是这一理论发展成熟的关键因素。1848年共产党宣言的发表不仅标志着马克思主义和科学社会主义的诞生，其篇末“全世界无产者联合起来”的口号则意味着马克思恩格斯已将“全世界无产者的联合战线”视为进行世界无产阶级革命的一件必不可少的政治武器。联合战线的思想论述不仅在宣言中得到了科学的定义，并在今后的革命中付诸实践，正如宣言中所说“共产党人到处都努力争取全世界民主政党之间的团结和协调” 马恩选集（1）北京：人民出版社 .1995 307马克思主义统一战线思想为无产阶级革命运动提供了科学指导，更是无产阶级革命的重要政治武器。中国共产党创造性的运用马克思主义有关全世界无产者联合起来的统一战线理论，结合
12、中国革命和建设的具体实际形成了为消除军阀混战而形成的革命统一战线；国民党叛变后为反对封建压迫及国民党新军阀的工农民主统一战线；“九一八”事变后，为挽救民族危亡而形成的抗日民族统一战线；抗战胜利后，寻求和平谈判未果，为推翻蒋介石反动政权而形成的人民民主统一战线以及十一届三中全会后为适应时代发展而形成的爱国统一战线。每一次统一战线形成的背景、原因、革命对象和联合对象各有不同，但都是将马克思主义统一战线理论为基础并结合中国具体实践和基本国情的最新成果，随着时代的发展逐步形成了具有民族特色、时代特征的统一战线组织人民政协。中国人民政协理论既继承了老一辈领导人在中国革命建设时期所奠定的理论和制度基础，有
13、增添了新时代下习近平新时代中国特色社会主义思想中关于加强和改进统一战线工作的重要思想，既巩固了马克思主义统一战线理论，又为其注入了新的理论成果和时代内涵。（二） 无产阶级政党建设与多党合作理论人民政协制度是将马克思主义政党理论同中国政治发展实践相结合的优秀成果，在推进中国新型政党制度建设和加强中国共产党的领导方面显示出独特的制度优势。在中国共产党领导和团结社会各阶级、阶层、界别、党派以及团体向着共同目标而进行长期的艰苦斗争的实践中，坚持以马克思主义为基础，以时代背景为底色，逐渐形成了具有中国特色的新型政党制度，新型政党制度理论是对马克思主义政党理论的继承与发展。共产党宣言作为共产党人第一个公开
14、的纲领性文件，在肯定资本主义在历史上的革命作用的同时深刻阐述了无产阶级政党建设的原理以及共产主义基本原理，并以此作为指导国际工人运动的指导思想。宣言从历史唯物主义的立场出发指出至今一切社会历史都是阶级斗争史，而政党则是阶级对立的产物。在同资产阶级相对立的一切阶级中只有无产阶级才是真正的革命阶级，因为“他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益，他们不提出任何特殊的原则用以塑造无产阶级的运动。” 马恩共产党宣言1997.40 马恩认为无产阶级革命的目的是要建立现代国家即自由人的联合体，当无产阶级夺取政权并逐步上升为统治阶级后，需尽快提升生产力，打碎旧的国家机器，改造旧有资本主义生产方式，加强新的
15、社会主义建设，当社会占有生产资料，社会管理成为国家的主要职能时，马恩同时强调共产党人要争取各国工人阶级政党和全世界民主政党的支持与团结，协调同各民主党派间的共同利益，号召全世界无产者联合起来，争取和建立无产阶级领导的革命统一战线。马克思主义政党理论以世界进入无产阶级革命以及现代世界体系的创建为时代背景，为我国新型政党理论制度的奠定了坚实的理论基础。人民政协制度是中国新型政党制度的重要体现以及中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，其组织的建立与制度的形成则是以中国各民主党派以及无党派人士的亲密合作为重要前提条件，以各民主党派、各人民团体以及各界爱国人士为主要组织载体的，进一步发挥人民政协
16、作为多党合作和政治协商的重要机构作用，对于补充和拓展马克思主义政党的理论内容，巩固与发展我国新型政党制度具有积极意义。（三） “人民民主”与“协商民主”的有机结合统一战线、政党政治其要义和精髓是民主政治。民主实质上是指一种政治制度，马克思指出，“民主的一词在德语中意为人民当权的”，社会主义即人民当家做主的国家制度。马克思主义民主政治理论汲取了古希腊以亚里士多德为代表的文明思想，近代资产阶级以洛克、卢梭为代表的民主思想以及同黑格尔有关国家与社会关系的理论，结合不断发展的革命实践而逐渐形成和完善。马克思民主的实质和基础是人民主权，其根本特征是“人民当家做主”，实现形式是无产阶级专政，建立社会共和国
17、则是无产阶级民主的政权组织形式。马克思认为民主制同君主制一样，都具有阶级性，但民主制具有君主制无可比拟的优越性，这种民主制既符合人类社会历史发展的客观规律，又随着社会两大基本矛盾的不断运动而发展深化，其体现的民主思想被不断地赋予新的时代内容。西式协商民主与发轫于中华优秀传统文化、坚持马克思主义的中国式协商民主不可混为一谈。自20世纪后期以降，协商民主（Deliberative democracy）作为一种新型民主形式在西方兴起。协商民主批判传统的自由主义民主，尤其是反对西方民主的精英化趋向，其核心理念是协商而非竞争，通过公民参与和各界对话等手段达成共识。然而这种所谓新型民主的根基仍是资产阶级专
18、政的资本主义制度，是对现有民主的修修补补且并没有上升为西方国家的民主制度形式。即协商民主对自由竞争式选举民主起到一种辅助和纠正的作用，主要是弥补选举民主的不足，而不是全盘取代选举民主的运作。 卢瑾：当代西方协商民主理论研究：现状与启示，载政治学研究，2008年第5期，第104页。西方协商民主理论的正反两方面教益告诉我们民主并没有放之四海而皆准的模式。人民政协坚持马克思主义民主理论，发挥人民民主专政的社会主义优势，将社会主义选举民主与协商民主的创造性结合。中国协商民主有着诸多形式，例如台州市的“民主恳谈会”以及各种形式的民主听证会，但是只有人民政协是协商民主的重要渠道：一是人民政协在中国政治体系
19、中的协商传统，二是人民政协委员的构成具有广泛的代表性，三是人民政协是当前制度化程度最高的协商民主形式。一言以蔽之，以人民代表大会为典型的“选举式民主”和人民政协为重要渠道的“协商式民主”，是对马克思民主政治理论中的普选制思想与人民监督思想的继承与创新。二、 新时代人民政协的政治制度进路在中国共产党的坚强领导下，人民政协呈现社会主义协商民主蓬勃发展的新气象。一是人民政协成为协商民主的重要渠道和专门协商机构，二是人民政协成为国家治理体系的重要组成部分。三是人民政协制度作为一种中国特色的政治制度安排交融于国家治理现代化的进程之中。（一） 人民政协要坚持党的领导事在四方，要在中央。中国共产党是新时代巨
20、轮破浪前行的根本保证，是指挥巨轮披荆斩棘、破浪前行的舰长，必须和完善党对人民政协的领导，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用：第一， 要把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求。 习近平：在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话，人民日报2019 年9 月21日，第2版。将党对政协的领导制度化，一方面是坚持党对政协各级机关的领导，另一方面要实行重大问题请示报告制度。第二，坚持党对政协的政治领导，以党的政治建设为机枢统领政协党的建设，发挥政协中党员的先锋模范作用，落实好关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干
21、意见。第三，政协是党治国理中和人民民主的重要制度，在党的领导下发挥社会主义协商民主对选举民主的有益补充作用，让政协的协商民主与人民代表大会制度的选举民主交相辉映。中国共产党的领导与民主党派、无党派人士的相互监督辩证统一，民主党派、无党派人士通过人民政协平台实现对中国共产党的监督。中国共产党和民主党派在革命和建设中形成了亲密的友党关系，早已实现了双方之间的相互监督。中国共产党既要自觉接受民主党派、无党派人士的监督，又要坚持和完善民主党派中央直接向中共中央直接建言资政的制度，尤其是形成一套对重大决策实施之前以及决策贯彻落实的长效监督机制。（二） 发挥人民政协专门协商机构作用进入新时代，人民政协必须
22、立足新的历史方位，承担新的历史使命，担负起落实党中央决策部署、协调各界别人士力量和凝聚海内外中华儿女智慧的历史责任，而如何充分发挥其作为专门协商机构的作用则新时代政协工作面临的重要问题和推动人民政协制度日臻完善的关键一环。坚持协商先于决策，强化政协专属地位。人民政协作为专门协商机构，具有区别于其他机构而专门享有的特殊的性质定位，为此习近平总书记指出：“要坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制” 习近平：在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话，人民日报2019 年9 月21日，第2版。想要真正做到协商先于决策，不仅要真
23、正落实协商先于决策之前和决策之中这一原则，还要不断翔实和补充协商内容并着力推进党委将人民政协政治协商纳入决策程序，以期不断完善我国政治决策体制机制，强化人民政协作为专门协商机构的地位。聚焦主责主业，发挥专责专职优势。在我国，政党、人大、政府、政协甚至是人民团体基层组织、社会组织等都具有协商事务的职责，都是协商渠道，但唯有人民政协是以协商为“专事”的机构，将政协作为其主要履职方式和主责主业。新时期的人民政协要充分发挥其专责专职优势，聚焦协商主业，积极参与同其他渠道的协商，主动加强与人大、政府、人民团体以及社会组织等方面联系，协调各方力量，共同推进协商民主制度建设，强化人民政协作为专门协商机构的作
24、用。加强政协专职队伍建设，提高专业化水平。政协委员协商议政体现的是其专业水平，政协协商的履职活动更是具有政治性、政策性以及专业性的特点。想要更好地发挥政协作为专门协商机构的作用，内部委员构成的合理性与专业性不容忽视。首先，要牢固树立职业化、专业化和现代化的选人用人导向，增强队伍构成的专业化水平；其次，要不断加强委员自身的责任担当和责任意识，努力成为“懂政协、会协商、善议政”的合格委员；再次，丰富委员培训内容，加强委员培训力度，不仅要加强对政治理论的学习还要深入实践，同时注意根据委员参与的协商议题及专业背景，针对性的加强专业培训。（三） 推动人民政协协商民主制度化党的十八届三中全会以来，进一步将
25、推进协商民主广泛多层制度化作为深化政治体制改革的重点内容。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过），载求是，2013年第22期，第10页。人民政协七十多年光辉历程证明政协协商是协商民主起步较早、协商经验较多和制度化程度较高的协商形式，因而提高协商民主制度化水平的关键在于推动人民政协协商民主制度化建设。在协商民主制度化的大框架下发挥好政协的政治协商、民主监督、参政议政的职能，将协商民主理念交融于人民政协的三大职能之中。即政协协商民主制度化围绕的主题就是政协的三大职能，具体实施路径是聚焦政协的协商制度和协商的政治文化。完善
26、人民政协协商的制度机制，为政协协商民主制度化提供制度保障。首先，健全在党的领导下政协、政府协商的体制机制，政策决策之前和实施之中必须进行严格的协商，协商的具体内容、实施程序、参与人员等都应制定出明确的规章制度。其次，民主没有放之四海而皆准的制度模式，政协制度是中国特色的制度安排，必须适应社会的进步而不断调整。完善制度机制的重点在于将专题协商会、对口协商和界别协商和政协全体会议协商等协商形式有机结合，关键在于推进界别协商这种新兴协商形式。最后，顶层制度设计与基层制度探索的辩证统一。在坚持好当前顶层制度设计的前提下，鼓励协商经验丰富的地区率先展开制度化探索，汲取先行先试的成功经验上升为制度准则再加
27、以推广。培育中国特色的社会主义协商文化，为政协协商民主制度化提供文化支撑。近年来学界兴起“协商民主”研究热，然而大多数学者聚焦协商民主制度建设忽略了协商民主文化。首先，政治制度需要人民的政治参与和情感认同，而政治文化的重要功能就是培育公民对本国政治制度的认同，发展社会主义协商文化的目的就是提高公民对政协的政治认同。其次，中国自古就有和而不同、以和为贵的“和合文化”传统，与协商民主体现的兼容并包、商量、多元等政治文化相契合，西方协商民主理论是传承自希腊罗马以来的自由主义、共和主义政治文化。再次，政协委员的履职尽责要围绕政协三大职能展开，体现兼包并蓄的协商民主精神，为大众树立如何参与协商民主可模仿
28、借鉴的典范。三、 结语人民政协的制度设计厚植于马克思主义的政治理论和中国古人的“和合”智慧，它不仅是新中国政治文明的智慧结晶，而且丰富了全人类政治文明的宝库。人民政协性质定位演进的历程，充分体现了人民政协的制度建设在适应新时代全面深化改革的大势中，艰辛探索，日臻完善。政治制度的建设在于顶层设计的科学性与落地践行的实践性的辩证统一：一方面，十八大以来的中央文件以及政协章程的最新修订为政协提供了法理和制度保障，学界关于协商民主和人民政协的研究为政协提供了学理支撑，另一方面，政治制度的生命力在于将纸面上的规章条例转为政治生活的生动实践。因而，必须在制度落实上下功夫、见真章、求实效，让好制度真正成为推动人民政协坚持团结和民主两大主题，发挥协商民主优势作用的“加速器”。