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1、摘要：在我国，信访制度作为随着新中国的建立而创立的一种新型政治制度，尤其是行政信访制度，其已经历经几十年的历程，在我国的政治生活中发挥着至关重要的作用。行政信访作为国家与人民群众之间互动的纽带，有利于消除社会矛盾，推动社会发展，维护社会稳定。但是从行政法角度对信访制度进行的探究屈指可数，因此本篇论文从行政法这个角度出发，对信访制度进行探索和研究；并且随着信访制度的发展，许多问题和矛盾也不断的凸显出来，导致了一些问题的出现，因此，在我国目前这个法制建设还不完善的社会里，对行政信访制度进行完善是至关重要的。因此，针对以上所得出的问题，本篇论文将对当前行政信访制度存在的问题进行分析，并提出相应的完善
2、措施。行政法-信访制度探究行政信访制度是我国政治制度中一项非常具有特色的性质制度，将国家和人民群众紧密的联系在了一起。通过行政信访制度，人民群众能够向党和国家表达自己的意见和愿望，维护自身的合法权益，将公民对国家的监督发挥到最大作用。尽管这一制度对我国法制有着很大的帮助，但是这一制度当前依旧存在一些问题，特别是从行政法这一角度进行分析和研究。一、 行政法-信访制度的概述1、行政信访制度的内涵行政法-信访制度是我国非常具有特色的一项制度，这一制度源于中央人民政府政务院再以九五一年六月七日所颁布的关于处理人民来信和借鉴人民工作的决定。一九七一年，红旗杂志中的必须重视人民来信来访这一篇文章中，首次提
3、出了“信访”这一名词，这一名词意味着让人民能够真正实现当家作主，中国共产党领导的新中国能够为人民情愿，为百姓造福。2、行政信访制度的内容信访的含义是我国合法公民以及其他法人组织可以通过电话、书信等信息传递方法，将其民意或者对政府机关不满意的地方向上级政府进行反应，并给出建议等。信访制度具有复杂性、时效性等特点，在发展过程中，日趋走向完善，将民主集中制更好地展现出来，更好的维护公民权益、保障公民合法权益，将社会主义时代的特征发挥的极致，再者我国法制化历程中，占据的重要地位。在当今中国法制化的背景下，针对信访制度又给出了新的规范，将其原来的内容以及条例进一步细致化，使国家对人民民意的了解以及对法律
4、的运用更好的得到发挥。行政法-信访制度能够将群众紧密联系在一起，将群众利益进行更好的保障，是政府与人民群众能够心连心，使社会更好的发展，一切以人民群众的利益为中心，为人民群众更好的提供服务；行政法-信访制度能够推动民主建设，为司法公正提供切实保障，更好的维护社会关系、缓和社会纠纷、降低社会风险；行政法-信访制度能够不断提高政府工作效率，使政府更好的了解民意，履行其职责。3、行政信访制度的功能从中华人民共和国成立到现在，行政信访制度一直在我国的政治生活中占据着十分重要的地位，也具有很重大的功能。随着我国政府职能的不断转化，我国的行政信访制度能发挥作用的领域也进一步减少。尽管如此，行政信访制度的作
5、用依旧无可替代，其功能主要有以下几个方面。第一， 行政信访制度能够缓和社会矛盾、维护社会稳定。通常情况下，信访所要解决的纠纷主要有以下两个类型，一是个人矛盾以及私人纠纷，二是人民与国家间的矛盾。行政信访制度能够更好的维护社会稳定，对于社会矛盾能够更好的缓解和疏通。第二， 行政信访制度能够洞察民情，对社会危机进行预警。首先要在群众中建立信访工作的有效机制，将可能存在的问题通过行政信访制度进行及时预警，对于突发性事件，能够更有效的进行处理；其次，行政信访制度能够将群众的情绪进行有效的缓和，将突发性事件对社会造成的压力更好的进行缓解，使社会更加和谐。二、我国信访制度的现状及存在的问题1.信访量高而解
6、决率低我国在成立初期，许多法律法规仍然处于不完善阶段，司法改革也处于初期阶段。特别是改革开放以后，经济热潮的来临、制度问题以及矛盾都给我国社会带来了一些负面影响。因此在司法的过程中，许多政府的合法决策和建议都在当今法律下是严禁的。因此，许多人的利益受到了损害，最终造成上访数量增加，规模扩大。信访对于弱势群体来说，是得到救济的一种有效方式。信访者采取电话、邮箱等交流方式进行信访，通常情况下信访者的诉求很难得到满足。尽管上访在物质支出方面增加了费用，但与此同时，上访者的诉求得到解决的概率也就得到提升。通过上访，不仅能够直接讲诉求反映到上级，而且可以对下级进行一些施压，最终使诉求得到更好的解决。因此
7、，人民群众在解决问题这方面，更倾向于上访。正常的行政诉讼、行政复议通常情况下都会收到行政部门的干涉，因此导致问题无法得到很好的解决。起诉、上诉的费用都非常昂贵，普通农民阶层通常无力负担，因此，大多数群众都会选择上访这种方式来解决问题。2.非制度化信访事件多不良访问是指非正常的信访，这里面主要有跨越级别上访、群体式上访、无理取闹式上访等等。跨越级别上访者一般是由于自己在基层部门进行的合法信访没有得到解决，或者遭到其单位的推诿，最终使问题不能得到解决，因此只能进行跨越级别上访，希望通过这种方式使自己的诉求能够到解决。群体式上访主要是因为部分群众的利益都到损害，而政府或者相关部门对其问题又没有进行很
8、好的解决，最终造成群体式上访。这些群众因为状告无门，因此形成一个群体，将“人多力量大”作为上访的准则，最终进行集体上访。而政府或者相关部门因为这个群体带来的不良影响而产生妥协心理，最终使问题得到解决。无理取闹式上访是指由于信访者的合理诉求不能得到满足，最终被迫进行“闹访”来解决问题，这种不良访问不利于社会的安定，政府为了稳定社会，通常会采取钱财的方式来解决问题，使上访者的闹访行为得到平息。这也使得许多信访者纷纷效仿瑕疵行为，最终使闹访现象更加严重。合法的信访行为一般很难将问题进行彻底解决。在进行合法信访的过程，不仅问题不能得到彻底解决，而且有些政府部门还会对信访者进行镇压威胁，这导致信访者采取
9、更激烈的方式向更高部门机关进行上访，从而对其施加压力。假如通过合法的信访方式能够解决问题，难么信访者也不会以身试法来采取激烈的手段来与有关部门进行对抗。3.基层政府信访维稳难当前，根据现行的信访制度，我国基层信访机构无权直接处置信访问题，大量的信访事项逐步由基层涌向中央，致使中央接访量大幅提高，大量群体性越级上访事件的频繁发生，扰乱了人民群众的正常生活秩序，给信访群众聚集地区带来了大量的不稳定因素，在信访一票否决制和责任追究制的重压之下，有些地区的信访部门不是把精力放在如何更好更快解决人民群众所反映的问题上来，而是对上访的群众采取严厉的处罚手段，对上访人员进行打击报复，并希望借此来减少上访的人
10、数。2011年5月，著名学者于建嵘教授曾指出基层信访工五个主要步骤:排查、稳控、截访、打击、花钱买平安。其中，“排查”是指相关部门定期排查一些具有上访动机的群众，进行安抚工作;“稳控”步骤主要有办学习班、带出去旅游等等;“截访”是指有关部门派出专人去上级或同级信访部门阻拦堵截上访人员;“打击”步骤在近年来多次被媒体曝光，例如对上访人实施拘留、劳教、判刑、被精神病等等;“花钱买平安”是指有的基层机关通过寻租的方式花钱消除信访部门的上访记录，从而完成信访指标。2006年湖南永州的幼女被强奸被迫卖淫案受害者母亲唐慧因连续上访投诉，于2012年8月2日被永州市公安局零陵分局依法劳教事件就是“打击”的典
11、型案例，此事经其代理律师在互联网上发布后，舆论哗然，江西万载县委书记陈晓平在一次有关“维稳”的讲话中更是语出惊人:“只要是去北京进行非正常上访的群众，第一次进行训诫和罚款，第二次就进行拘留，第三次直接劳教。”这一言论严重伤害了人民群众追求社会公平正义的信心，也深深的破坏了干群关系和政府形象，用“打击”来维稳既不治标又不治本，无论打击的理由多么充分，也无法避免损坏了政府形象。4.信访寻租问题凸显当前，我国信访制度缺乏一个科学合理的工作责任考核体系，根据最新版本的信访条例可知，为了维护社会和谐稳定，进一步减少不良上访数量，特别是进京访、越级上访总量，“一票否决制”己经成为对地方政府政绩考核的一项重
12、要指标，为了保持所谓的政绩，给上级领导留下良好的印象，基层官员开始采取各种方法阻止拦截信访者去上级信访部门上访，在所谓的截访、息访失效的情况下，他们想出了“信访寻租”这一畸形方式，想法设法减少或者消灭信访记录，给上级部门留下社会稳定，繁荣团结的虚假形象。信访寻租是中国社会在转型过程中，旧的计划经济体制和新的市场经济体制发生激烈冲突，在重大压力之下导致体制发生扭曲，所形成了一种畸形的寻租方式。根据半月谈杂志报道，一基层民警张军曾自曝当地的信访内幕:为了避免信访记录过多，影响政府形象，各地方政府常常讨好派出所，贿赂信访局、综治办。这种一票否决的信访考核机制，使得对信访的考核只能依据数字和数量，而缺
13、乏对实际信访工作的了解，更直接导致了一些畸形的信访方式，严重影响了信访秩序的正常进行和信访制度的发展。三、我国信访制度存在问题原因分析1.社会转型期矛盾多发目前的中国社会正处于快速发展中，改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，中国的社会形态已经发生了深刻而全面的变化，原来的计划经济以及与之相一致的均质社会，被市场经济和不断分化的社会形态所取代，进入了急剧的转型时期，转型期间矛盾多发。经济与社会转型期，许多社会问题的产生都源于此背景，如何在这样的大背景下，形成制度化法制化的民意表达机制和民意表达形式，如何规范公民利益表达，实现公民权利，让政府权力在更广泛的阳光下运行，己经成为摆在发展中的中国
14、面前的一个紧迫而又复杂的课题。2.信访机构设置不合理如此之多的信访部门，它们之间基本上是处于信息“隔离”状态，从纵向来看，虽然下级政府受到上级政府的领导，但是上下级的信访机构之间却不存在领导与被领导的关系，因为信访工作采取的是“分级负责、归口管理”原则。从横向来看，各级党委、人大、政府、两院等部门的信访机构相互独立，没有任何隶属关系，并不存在信息共享，缺乏整体设计和统一协调，对于同一个信访事项，由于可能会涉及多个部门、多个省市，信访人往往会到各地信访部门或各级信访部门进行信访活动，所以重信重访、多头处理的现象在所难免，也容易造成各个部门推卸责任或者发生处理结果冲突的问题等。有些信访人员，为了尽
15、快解决问题，到多个信访部门进行上访活动，无形之中增加了信访机构的工作量，也可能造成管理混乱。尽管有些省市采取了类似信访联席会议这样的沟通机制，但也仅仅停留在加强信息的互动通报的表层上，日常的信访工作仍然各自负责办理，整个信访工作整体效率都偏低。3.信访渠道不畅通信访渠道堵塞，不畅通问题己经成为当前我国信访工作的一个重点问题，中国信访制度的设计初衷更像是一条权益上达渠道，而非权力表达渠道，然后这条上达渠道仍然存在众多问题，相当多的信访群众并不了解信访的具体程序，不知道有了问题该如何向上反映，往往是盲目上访、无序上访以及多次多地上访，各级信访机构在信访事项的办理上只能是层层转办，向中央集中，从而导
16、致解决效率比较低下，不确定性高，大部分信访人员都不清楚信访问题的处理过程和进度，一直处于被动地位，缺乏对信访活动的参与性和主动性，有些信访人员由于提出的信访事项得不到及时的信息反馈，就容易产生缠访、闹访等不良上访行为，甚至进京上访、违规上访，严重扰乱了社会秩序，有的信访部门对于信访人所反映的具体问题敷衍了事，造成资源的闲置浪费，导致信访效率低下。4.信访责任追究体制不合理对于各部门的具体职责却没有一个明确的标准，因此，各部门常以这个为理由推脱责任，所以信访问题的处理往往取决于领导的重视程度，根据党中央的要求，各地政府都建立了不同形式的“信访工作责任追究制”和“一票否决制”，使信访指标和领导干部
17、的政绩挂钩，在这样的责任体制下，各级党委和政府的“一把手”负总责，分管领导和直管领导负主要责任，因领导不负责任，工作落实不到位，从而产生大规模的无序上访事件，并严重影响到政府形象和社会正常工作秩序的情况，要追究领导的主要责任。这样的问责体制在设立之初确实对信访工作的重视程度起到了一定的作用，但是与此同时，各级政府为了避免被问责，不惜耗费大量人力物力财力，采取各种方式方法减少信访数量。四、完善我国行政信访制度所的对策建议对于我国现阶段而言，信访制度的存在，是我国政治、经济、社会体制的综合体现。对我国现阶段的信访信访体制施行状况来说，信访问题可以作为一个社会性问题来分析。只有信访机制能够同我国的整
18、个社会体制相结合，才能加快完善我国的民主政治的建设。同时有效的将我国整个民主参与政治的制加以完善。推进我国的对贫穷、贫富差距大一级社会腐败、不公正的解决进程。在各级政府以及党委真正的履行其职责的前提下，政府才能真生的将解决群众自身问题作为着力点，完善整个社会的体制。使政府的服务体系、社会保障及救助体系得以提升。因为信访制度的存在是为了切身的保证人民的利益，同时纠正损害群众利益的行为，所以当该政策加以施行的过程中，需要认真的对其在整个实施过程中存在的问题进行纠正和改善，从最根本上对矛盾的纠纷进行控制，这是治本之策。1. 树立司法权威依法解决信访工作中的问题由于社会的不断发展和进步，世界上已经普遍
19、的将整个司法体制当做解决纠纷的一个机制来运用，也可以说司法作为一个终极的处理机制，在一定程度上稳定着社会的稳定发展。在解决信访事件的工作过程中，信任是最核心的原则。如何取得百姓的信任，妥善的解决信访事件中出现的问题，“依法解决”是唯一的手段。在实际工作中。依法处理每一起信访事件，公正、公平、公开的处理，深切的取得百姓的信任。才能有效地树立司法的权威，让每一起信访事件都在法律的框架下。公正、公平、公开、合理的解决，更好的维持社会的稳定，提高信访工作的效率，促进社会的和谐发展。从司法机关和信访工作机构来说。首先要明确以法律为核心的处理思想。无论是法律条文的应用和事件处理的程序都要做到公正、合法。其
20、次要抛开本位作风。将工作抢先一步做到群众中去。积极的开展法律政策的宣传与和法律援助等司法普及工作。提高群众的法律意识，同样可以积极的促进维护信访工作的组织与开展。在依法处理信访事件的过程中。要充分的发挥上下级机构的监督与管理功能。做到每一件事的处理有法可依，执法公正，接受群众的问询。提高群众对司法机关与信访处理机构信心，充分的树立司法机关权威。2、明确各级政府及党委的信访责任，提升解决问题的效率 在整个信访制度的执行上，影响人民群众的利益的主要方面来源于各级政府及党委等及有关部门的施行与决策上，正因为这样，在对整个信访责任的问责上也应该予以加强。首先在各级施行属地管理上，进行分级负责的制度。对
21、于整个信访的事项来说，应该由事发地的党委和政府进行解决，让整个问题事件最快的扼杀在基层当中，并且应该在事件矛盾没有激发前进行遏制。如果当地党委政府不能解决，再把事件上报上级。其次对于整个信访事件来说，应该做到有谁管，谁负责。这种责任问责制度，可以在很大程度上防止不良事件的发生。信访人在当地政府予以上报的过程中，就进行解决。一旦发现事件发生变化或者解决不了，应该对改事件的经办人进行情况的了解，如发现处理不当，应该予以指正。最后，加强整个信访机构以及各级党委政府的权利。这样做的目的是为了能够使其发挥真正的功能，并且不为其他部门所主导。一旦这样施行，就可以促使整个信访机构能够依法、及时、就地的对所要
22、帮助的施以援助，快速处理问题。在信访人初次上访时，有关部门 应该予以重视，了解情况后，快速、快捷的处理问题。3、改革信访工作考评机制改革信访工作考评机制的首要工作就是要明确信访机构的责任制度和工作绩效的明确界定。首先是要明确各级机构的责任制度明确信访事件的所属地，所属责任人。将信访事件解决在实地。实行专门负责制。不轻易将信访事件推向上级机构。以群众的实际出发。在信访事件发生之后，第一时间明确责任地，责任人，明确矛盾所在。由事件直接责任机构责任人，第一时间提出有效的解决方案，及时处理。不让群众的实际困难变成“长期拖累”。其次深化改革绩效考核制度。现有的绩效改革制度。可以明确的督促各级政府机构及信
23、访部门的工作效率。但是简单的以数量和上访率为标准的绩效考核。一定程度上造成了部分信访机构阻防和粗暴解决的问题。所以应当将绩效考核制度，从简单的事件解与否。改变为贴近事件实际的以事件解决效果和矛盾解决造成的后期影响为标准的评价制度。更深入的与百姓的满意率和事件后期的影响为标准。对信访机构及各类信访事件的直接责任人进行考核评价。才能更有效的维护政府机构以及信访机构的形象与权威。提高信访的真实工作效率4、合理整合资源。规范各级信访部门的职权。将社会各级、各种矛盾处理机构的资源整合。可以有效地提高信访事件的处理效率。充分的发挥各级机构之间的监督与管理职能。将社会资源最大化的利用。将各级行政机构的行政审
24、批、行政复议、行政管理职能以及对各级机构的协调职能充分发挥。建立从上到下，宽广度、多层次、深入汲取反馈的系统信访事件信息处理和事件解决体系。同时，明确各级信访部门的职权。明确信访事件处理责任的同时，规范各级信访机构的职权范围。既要避免被规范束缚了手脚，鼓励各级信访机构在职权范围内尽可能最大化的处理信访事件所产生的矛盾的同时又要避免因责任制度而造成部分信访处理部门越权越级处理而造成的更深层次的社会矛盾。 5、 发挥人大制度的作用因为人大是我国最高的权利机关，其在制度的的制定上，对于其他的政府部门来说，具有一定的监督作用，是最能够传达民意的地方，所以对于群众上信访来说，应该鼓励其首先找到各级的人大
25、进行问题的反应，充分的发挥人大制度的作用。结语：作为一种解决纠纷的机制，行政信访制度的存在可以在很大程度上，让人民群众的意愿能够得到反应，同时还可以有效的将社会矛盾加以化解，对于社会的稳定来说起到了一个重要的积极作用。 对于现阶段我国的社会情况进行分析后发现，我国改革开放已经进入了一个新的阶段，所以整个社会的矛盾也日渐突出。社会的不断发展，人民群众的维权意识也在不断的增强，正因如此，信访机构接受信访的数量也在成几何态势增长。深入的探讨这个问题后，发现其中的原因一方面四因为现在施行的法律具有一定的问题，其中官为本的思想早就根深蒂固，很多群众宁愿选择行政途经解决自己所面对的问题。另一方面的原因是信
26、访制度相对于司法来说具有一定的优势。首先对于信访制度来说，其可以利用最为简单直接的方式来解决所出现的纠纷，这种直接明了的方式更受群众的偏爱，并且其所消耗的成本相对较低。其次对于信访制度来说，其具有政治和法律的双重属性。在众多的信访案件中，行政纠纷处在大多数，并且对于我国现有的政治制度中，其行政权作为主导，利用政府内部的资源与力量对问题加以解决，更加的直接方便。因此群众在解决问题的时候，更偏向与选择信访这种方式，这样一来在很大程度上加大了行政信访工作的负担。伴随着信访案件的数量急剧增加，使得以前的信访制度在一定程度上受到了巨大的冲击。正因为这样，社会上出现了很多的越级上访、截访等现象的出现。最终导致了信访在解决纠纷这一功能上逐渐的弱化，但是维护稳定发展这一功能逐渐强大，所产生的结果就是整个信访制度的失灵。针对这种情况，笔者通过对现有知识及文献的总结整理，对整个信访制度所具有的功能、存在的问题、以及这些问题出现的原因进行了简要的阐述，最后通过分析总结出解决其问题的措施，提升信访制度的工作效率，增强信访制度的功能性。改善群众的向上沟通的渠道，稳定我国的社会发展，促进社会的进步。