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1、公务员晋升机制研究摘 要：毫无疑问，公务员的晋升是对公务员激励的最有效手段，是国家公务员管理系统中最具激发性的方法。然而，由于特殊的国情以历史遗留问题等因素的制约，我国的公务员晋升机制还存在一些问题，需要加以改革和完善。因此，建立健全公务员管理机制，改革完善公务员晋升机制，对我国公务员管理制度的创新和完善意义十分重大，是优化公务员成长环境、调动广大公务员工作主动性和积极性、培养和打造高素质公务员队伍的重要方法。本文从公务员晋升的相关理论出发，在重点阐述了我国公务员晋升的相关概念后，对我国公务员晋升的现状进行了分析，并结合国外公务员晋升制度，对我国公务员晋升中存在的问题进行了深入分析。最后，结合
2、这些问题提出了相应的对策。本文针对在公务员中存在的职数不足的现状，在晋升体制改革难以取得进展的情况下，结合先前学者提出的“双梯制”，提出了双重发展路径，具有一定的创新意义。关键词：公务员；晋升；研究一、选题的缘由及意义本文主要使用了行政学、政治学、管理学等各种学科领域的相关理论，采用文献研究、系统研究和比较研究相结合的方法，通过对我国公务员晋升机制现实状况进行分析，对其中所存在的问题进行探讨。根据我国国情，提出完善和改革公务员晋升机制的对策。从结构上来讲，除了绪论和结语外，文章大致分为三个部分。第一部分简要对公务员晋升作一个概述，阐明公务员、晋升、公务员晋升等概念。第二部分对我国公务员晋升存在
3、的主要问题进行了研究，并综合国外先进经验分析了导致问题产生的现实原因。第三部分基于对我国公务员晋升存在的主要问题及其原因的分析，提出了我国公务员晋升的对策。二、公务员晋升的相关理论（一）公务员概念根据2005年4月27日公布的中华人民共和国公务员法第一章第二条规定，我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。而晋升，是社会组织与团体根据有关政策制定的对各类行政管理人员、专业技术人才的职务、职称、级别等进行提升的制度和措施。晋升的内涵是组织赋予人才一定的职责和权利将人才的素质、能力与承担工作进行合理安排和优化，并给予相应的政治、经济待遇及社会地位。”（二）官僚
4、制理论官僚制最早起源于封建君主专制时代的西欧国家。官僚制所倡导的理性精神，可以避免行政过程中的感情用事和任意行事，使组织更富有效率与理性，可以保证组织按照系统的规则进行高效运转。官僚制充分强调法治精神，否定了人治模式，有效的防止了以权谋私与领导专权，官僚制充分强调科学精神，摒弃了经验式管理，重视知识、效率与技术，保持了组织运行的持续性、稳定性、精确性和统一性，对组织摩擦起到了良好的润滑作用。可以说，在一般情况下，官僚制完全可以保证组织和个人依照客观情况执行专门化的组织职能。三、公务员晋升制度原则与方式（一）晋升制度原则1德才兼备。德才兼备、任人唯贤，这是我党选拔任用干部长期坚持的原则，也是我国
5、公务员制度和西方文官制度的一个区别。德才兼备强调了“德”与“才”的不可分割性和统一性，即在公务员晋升时，必须全面考察晋升对象的情况。坚持既要重视思想品质和政治立场，又要重视实际业务水平和工作能力。2注重实绩原则。注重实绩原则就是公务员的工作实绩和贡献作为考察其德才的重要内容，进而决定其升降。首先要科学理解新的历史时期下实绩的具体含义。其次是要客观公正地考评公务员取得的实绩，并且认真分析实绩的各种关系。三是正确理解实绩原则与德才及升降的关系。既要将实绩作为考察其德才的重要内容，又要防止把二者简单等同，更要避免将实绩原则理解成论功行赏，把实绩作为公务员职级升降的唯一标准。3公开平等竞争原则。公开原
6、则，就是指职务晋升的标准条件要公开，晋升过程等要公开，增加晋升透明度，让群众知晓并积极参与。平等原则，就是指晋升的机遇要相对平等，符合条件均可参加，不因与领导的关系等人为因素而受到排斥。竞争原则，实质是指在选人时，坚持在众多的对象中通过考察、比较鉴别和答辩等方式，层层筛选，从而确定晋升人选，择优原则，是指激励公务员在晋升过程中，通过竞争的方式，做到优胜劣汰。（二）晋升方式公务员晋升方式分别为职务晋升和级别晋升。由于公务员的待遇和福利与职务挂钩，职务是经济待遇的保证和基础，所以说职务晋升制度作为公务员晋升制度的主要内容，对增强公务员队伍的活力和生机有着重要的意义。因此，对公务员来说，职务晋升是最
7、重要的晋升方式。同时，级别晋升确定了职务与级别的对应关系，给了公务员晋升提供了新的选择，迸一步完善了公务员晋升保障机制，对于解决基层公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题有着重要的意义，对于弱化“官本位”思想、塑造公务员的服务精神、促进中国政府的改革也有着积极的影响。1职务晋升职务的内涵是指公务员职务所承担的应该完成的任务，是机关对公务员职权、职责的委托。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职；非领导职务层次在厅局级以下设置，其中综合管理类非领导职务序列有8个：巡视员、副巡视员、调研员、副
8、调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。职务晋升的方式：竞争上岗和公开选拔两种考试的竞争方式，又称考任制。由于考任制引入的时间有限，只有短短十几年的社会实践经验，并且各地公务员运行情况也呈现很大差异，因此考任制方式在我国目前尚处于探索阶段。职务晋升的作用：一方面，职务晋升是保证政府机构各个职位获得理想人选的重要途径，政府机构根据职位的需要和公务员本人的德才表现与业绩情况，通过职务晋升填补空缺，使得人尽其才、事得其人、人事相宜。另一方面，职务晋升对公务员而言是一种非常有效的激励手段，是对公务员荣誉感需要和自我价值实现的满足。同时，科学合理的职务晋升制度对于公务员而言，是一种良好的激励机制促使
9、公务员开展公开、公平的竞争，积极进取、努力工作、不断创新，争取在组织中处于出类拔萃的地位，进而促进整个机关工作效率的提升和内部人才流动的良性循环。2级别晋升级别是我国公务员制度的一个重要特色。公务员级别是公务员职业发展的重要台阶，级别提升也是公务员晋升的一条重要渠道，公务员在不晋升职务的情况下，可以按照国家规定获得级别的晋升。由于职务数量十分有限，如果仅仅依靠职务晋升肯定难以充分发挥其对公务员的激励保障作用，为了缓解公务员职务晋升难问题，以及由此带来的跑官要官、买官卖官、不择手段等恶性后果，级别晋升为公务员开辟了晋升的“第二通道”。级别晋升的方式：公务员既有职务，又有级别。公务员一定的职务对应
10、相应的级别。级别是反映公务员职务、业绩、能力、资历的综合标志。只要符合规定条件，就可以在职务对应范围内根据德才表现、工作实绩和资历晋升级别。在职位分类的基础上对公务员进行分级，这是我国公务员制度的一个特色。级别晋升的作用：进一步增强了激励功能。级别数量从原来的15级增加到27级，形成“一职数级，上下交叉”的体系，并适当向基层倾斜，职务层次越低，与级别的交叉对应幅度越大。这样，不但从制度上较好地解决了原来公务员晋升渠道单一、级别设置过少、职务与级别的联系过于紧密、级别的激励功能单一等存在的问题，而且照顾到了占公务员总数一半以上的县、乡基层公务员的利益，妥善解决了基层公务员职务低、晋升空间小、工资
11、待遇偏低等方面的问题。四、我国公务员晋升中存在的问题（一）公务员职位设置不合理受传统思想观念的影响，“官位”成为了许多公务员评判人生价值的重要参考指标，许多公务员把“当官”当作毕生最大追求。所以，晋升对于每一名公务员而言，确实既是最实惠、也是最荣耀的激励，它意味着职位或级别的提升，待遇的改善以及更大的成就感和责任感它带来的不仅是更高的地位、更大的权力和巨大的荣耀感，同时还有许多实际利益，职务的高低和个人利益直接挂钩，加上关键岗位往往有掌控人权、财权的利益含量。因此，晋升成为了公务员最重要的激励手段。尽管晋升对大多数公务员来说是最具激励效果、最有吸引力的管理手段，但如果制度安排不够妥当，晋升的激
12、励效果也会大打折扣。具体表现为，如果晋升机会过多，缺乏竞争压力，公务员努力工作的动力和自我提升的要求就会不足，激励效果不明显；反之，如果晋升机会渺茫，对公务员来说，即使努力工作也没有升迁机会，激励的功能也就无从体现。因此，在公务员的晋升制度中，职位、级别的稀缺性和公务员的晋升需求又存在矛盾，公务员职位的晋升要求必须有职位空缺。而现阶段，领导职务远少于非领导职务，高级职务远少于低级职务，而每个公务员都在不断追求较高级职务，导致公务员的期望大于现实，容易产生心理受挫，影响公务员晋升制度激励功能的有效发挥。由于领导职位的稀缺性，每一职级在岗位上所停留的时间最多长达10年。作为一名基层公务员，要从正所
13、(股)级直接晋升到正科级的，则属破格提拔的情况，实例很少。作为基层工商公务员，能晋升到基层分局长、所长(正股)级的机会很少，进入县级局领导班子更是少之又少。（二）公务员选拔机制不健全委任制度是比较常用的一种晋升形式。作为传统的干部人事任免制度，委任制体现出较明显的“人治”倾向，上级的考察任命直接决定着干部的升迁。由于用人权力属于上级领导机关，主要领导还是习惯于以自己的“用人模式”去选拔任用干部。所以说委任制存在一定的随意性和主观性，不可避免地产生一些弊端。一是委任制容易致使获得晋升的公务员只对上负责不对下负责。二是容易诱发产生官僚主义。使得许多领导干部对基层普通公务员和管理服务对象的情况不闻不
14、问，把自己利益凌驾于群众利益之上，早已丢弃了“公仆”的本色。三是容易诱发跑官要官。社会上屡见不鲜的跑官要官、买官卖官等恶劣的官场风气，有些就跟委任制关系密切。四是可能导致组织人事部门的权力滥用。五是容易产生任人唯亲、唯利、唯派。五、我国公务员晋升困境的对策（一）双重发展路径的设计思路公务员法根据公务员职位的性质和特点，对公务员职务职级划分进行了较大幅度的调整，将我国公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，国务院根据需要还可以单独增设其他类别的职位。随着市场经济的发展和机构改革的逐步推进，综合管理类部门和岗位将会越来越少减少，而行政执法、市场监管和公共服务类岗位则大幅提升。针对这
15、种情况，有必要对公务员的晋升发展设置双重发展路径。双重发展路径主要思路是扩展公务员，尤其是专业技术类公务员的职业发展路径，需要摒弃单一的职业发展路径，建立起体现职位分类的双重职业发展路径。所谓的单一职业发展路径是指公职人员在公共组织中，从一个职位晋升的上一个职位的纵向向上发展的路径。在双重发展路径的设置中，公务员即使得不到职务上的提升，也能通过其他级别的晋升，来完成自我满足的需要，从而拓宽了公务员的激励保障机制，从根本上改变“千军万马挤官道”的状况。这无疑是我国公务员体系中尝试最多，而且几乎是唯一行得通职业发展方式。双重发展路径是指“在组织行政职务阶梯之外，为专业技术人员设置一个平行的、与行政
16、职务同等重要的、有序的、开放的业务(技术)能力阶梯，并与待遇相挂钩。”在双重职业发展路径中，行政类和专业技术类的公务员可以沿着两条平行的晋升路线前进，在这两条路径的平行层级结构中，相同级别的人员具有同样的地位、报酬、奖励、职业发展机会和同样的权力。同时，双重职业路径在技术阶梯的中部为专业人员提供了可供选择的机会，他们可以沿着技术阶梯继续发展，也可以转入管理阶梯发展。（二）引入科学的职位分析科学的职位分析包含与职位相关的各个方面，包括职位的名称、数量、工作环境、工作任务、能力要求、性格要求、知识要求等等。在公务员晋升之前的空缺职位公布时，要改变现有的简单公布方式，采用全面、详细、科学的职位分析，
17、不仅要提出职位的工作能力、资格要求，还应当对担任该职位所需的性格特征、身体条件、文化背景等做出具体的要求。这样，有利于公务员对照自身的性格气质等条件，分析自己是否真的适合该职位，避免单纯的为了晋升而晋升的现象，尽量使公务员升任的职位是兴趣、能力范围之内的。（三）优化制度设计制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、程序和伦理道德的行为准则”。我国公务员晋升机制中出现的问题和渐进改进制度变迁过程是息息相关的。因此，当务之急要强化制度设计，完善公务员的晋升制度，加强公务员晋升制的建设，堵塞制度漏洞。参考文献：1陈刚我国公务员激励机制存在的问题及改革建议J法制与社会，201
18、6：139-140.2靳亮论我国公务员法激励保健机制的创新与完善J理论界，2012：144-145.3梁雯雯我国公务员法的创新及思考J法制与社会，2012：47-48.4刘强我国公务员晋升程序研究J法制与社会，2008：13-15.5宋世明政治体制改革视野中的干部人事制度创新J国家行政学院学报，2009：18-23.6宋世明公务员晋升两种思路的碰撞J瞭望，2014：54-57.7沈刚公务员晋升职务职级分离J才智，2015：9-11.8沈小平健全制度有章必循堵塞跑官、要官、卖官之路J党政论坛，2015：16-18.9孙学敏公务员法对干部人事制度的完善与创新J党政干部，2015：23-27.10毛毛唐科举制度与当代公务员选拔制度分析J广播电视大学学报，2015：43-45.11王众中国公务员晋升制度的激励机制刍议J武汉交通管理干部学院学报，2011：22-24.12郭家瑜浅谈中国古代官吏选拔制度的演进规律J辽宁行政学院学报，2013：36-38.13张媛职务晋升机制对国家公务员的激励作用J黑龙江对外经贸，2016：99-100.10