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1、中共江西省委党校研 究 生 毕 业 论 文题目： 丰城市乡镇基础设施建设PPP模式应用研究专 业 区域经济学 研究方向 基础设施建设PPP模式研究 编 号 C2015066 完成时间 2017年10月6日 摘 要随着我国的城镇化进程加快，公共产品和服务供给的质量和效率需要不断增加，基础设施资金缺口扩大；与此同时，经济增长进入新常态阶段国家财政收入增速明显下降，地方债务受到规范，地方融资平台正在转型，财政负担愈来愈重。在这样的背景下，如何创新基础设施的投入机制、实现基础设施的有效供给成了经济发展中必须解决的难题，PPP模式为此提供了新的思路。从政府角度看，通过动员社会资本参与，可以拓宽政府投融资
2、渠道，缓解财政资金紧缺困难；从效率角度来看，通过发挥公私部门的各自优势，能“让专业的人做专业的事”，并建立激励相容的约束机制，大幅度提升基础设施的供给质量和效率。从市场角度看，通过PPP模式，民间资本能够在公共服务领域进行投融资，民营企业因此能够获得更大的发展空间。PPP模式能够充分发挥政府部门与民营部门各自的优势，实现长期激励相容，成为城镇化过程中基础设施建设的重要融资渠道，为社会公众提供更高效的公共产品和服务。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营承载能力、推动城镇化进程、加
3、快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应用进行相应研究和分析。为了使政
4、府与民间资本之间能够实现互利互惠，达成共赢的目的，政府应该鼓励鼓励私营企业一并参与一些政府部门所投资建设的公共基础设计的建设环节之中。并且，在现阶段，我们的经济形势依旧不容乐观，整体态势没有改观，特别是乡镇财政收入压力日益增大，研究如何在基础设施中引入PPP模式能够创新乡镇基础设施的投入机制，同时对经济企稳回升、为民间资本开辟投资新渠道、调动民间资本投资积极性等产生积极影响，这样的研究具有重要的现实意义。乡镇基础设施是社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，省、市、县、镇无法完全依靠财政投入来投资乡镇基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式
5、在基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。因此，在丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式无疑有着重要的理论和现实意义。关键词：PPP模式；丰城市；基础设施建设；公共服务0引言0.1选题目的及意义.10.2研究综述.20.3本文研究思路与方法.40.4不足与创新.51 PPP模式相关概念和理论.61.1 PPP模式的理论基础.61.1.1公共物品理论.61.1.2政府失灵理论.81.1.3委托代理理论.91.2 PPP模式的内涵.101.2.1 PPP模式定义.101.2.2 PPP模式的要素.101.2.
6、3 PPP模式分类.111.2.4 PPP模式的优点.131.3 乡镇基础设施的内涵.131.3.1 乡镇基础设施定义.141.3.2 乡镇基础设施特点.152 丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式必要性分析.152.1丰城市乡镇基础设施建设存在的问题.152.1.1丰城市乡镇基础设施投资总量不足.152.1.2 财政对乡镇基础设施的支持方式单一.152.1.3 乡镇基础设施项目投资效率不高.162.1.4 乡镇基础设施融资渠道单一.172.2 PPP模式应用于丰城市乡镇基础设施建设的必要性.172.2.1 丰城市乡镇基础设施建设的必要性.172.2.2 新型城镇化的必然要求.172.2.3
7、丰城市乡镇基础设施建设资金缺口大.172.2.4 依靠公共财政融资的困境.172.2.5 解决市场失灵和政府失灵的基本途径.173 丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式可行性分析（以剑光东门大市场PPP模式为例）.183.1 丰城市乡镇基础设施建设投资基本情况.183.2 以剑光东门大市场PPP模式.203.2.1 项目概况.203.2.2 投资规模及收益分析.213.2.3 项目实际运营情况.213.3 丰城市乡镇运用PPP模式建设基础设施的可行性分析.213.3.1经济层面的可行性分析.213.3.2制度层面的可行性分析.213.3.3管理层面的可行性分析.223.3.4实践层面的可行性分
8、析.224 丰城市乡镇基础设施建设引入PPP模式应用的若干建议.234.1 选择适合的PPP具体模式.234.1.1 现有模式的分类.234.1.2 选择适合的PPP模式.234.1.3 丰城市各类乡镇应用PPP模式的项目.244.2 完善政策扶持体系.264.2.1 政府主导地位不变，为PPP融资模式创造良好的环境.264.2.2 发展乡镇经济，完善乡镇金融市场.264.2.3 建立乡镇基础设施建设融资激励机制.274.3 确立合理的风险分担原则.274.3.1 风险分担原则.284.3.2 PPP项目风险分担.28结论.30参考文献.31致谢.324引 言0.1选题目的及意义乡镇基础设施建
9、设是推动县市进步的重要力量，是社会发展的物质基础。随着我国社会的迅猛发展和人民生活水平的稳步提升，社会的公共需求逐步增加，人们对公共服务质量的要求也不断提高，省、市、县政府对基础设施的建设也更加重视。相对于丰城市经济社会的发展速度来说，丰城市乡镇基础设施建设水平相对滞后，这是由多方面的因素造成，最主要的因素是相关资金短缺。在当前城镇化建设过程中，乡镇集镇人口增加、集镇面积扩增，这势必要求进行大量的基础设施建设，而这意味着投融资资金需求量庞大。一个城镇的健康发展离不开良好的城镇基础设施建设，良性的城镇基础设施建设系统是城镇健康发展的重要保障。良好的基础设施建设可以改善人民的居住环境、提高城镇运营
10、承载能力、推动城镇化进程、加快推进2020年全面建成小康社会。现如今，我国城镇基础设施建设仍存在供不应求的问题，基建设施需求基数大，但政府用于基建设施建设的资金总量需求不足，传统的融资模式，即利用地方融资平台进行基建项目融资己经初见弊端，地方债务压力迫在眉睫。PPP模式，即政府与社会资本合作模式不但可以有效缓解地方债务压力，而且也可引导社会资本进入公共基础设施建设领域，增加公共基础设施的投资总额，加快公共基础设施建设的速度。国务院关于加强 地方政府性债务管理的意见（国发201443号）也引入PPP模式，将其作为地方政府举债融资机制的一部分提出。本文就PPP模式在丰城市乡镇城镇基础设施建设中的应
11、用进行相应研究和分析。政府与社会资本合作（PPP，英文全称是Public Private Partnership)是指政府和社会资本通过建立一种“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴式关系来为社会共同提供公共服务，社会资本负责合作项目的建设、运营和维护等任务，政府部门负责合作项目的监管、保证公共利益的最大化。私人部门以向使用基础设施或公共服务的公众收费，并辅之以政府补贴的方式获得投资冋报。这种合作形式能够带来合作各方的双臝，即私人部门在实现其投资营利的同时，公共产品和服务也得到了有效供给，提高了资源的有效利用率。乡镇基础设施是县市社会发展不可或缺的重要组成部分，但随着建设资金缺口的逐步拉大，县
12、市、乡镇政府无法完全依靠财政投入、上级资金来投资基础设施建设，所以必须创新新的基础设施建设运行机制。因此，研究PPP模式在县市乡镇基础设施中的应用既能在公共服务领域引入更多的市场意识和现代管理理念，同时也能够为国家减轻财政负担、提高财政资金使用效率提供新的理论依据。0.2研究综述国内外研究现状（1）国外研究现状虽然PPP模式应用的时间并不算长，但国外的专家学者很早就开始了关于PPP 模式应用于基础设施建设的研究。Gholamreza Heravi，A. M. ASCE and Zeinab Hajihosseini指出在世界各地政府有限的财政资金和基础设施项目运营效率低下的 状况下，政府引入公
13、私伙伴关系，PPP有许多优点，他们包含一些复杂的策划、执 行、监测和控制，根据具体的项目和不同国家的条件有着不同的结果，文章分析 了PPP项目合同组织，确定最重要的风险，比较PPP项目的组织与成功和失败经验，并且提出建议改进，以达到较好的风险分担项目和推动PPP项目在其它发展中国家 的应用。哈维布鲁克斯(Harvey Brooks)、兰斯利伯曼(Lance Liebman)和科琳谢 林(Corinne S.Shdling)等则研究了在公私合作伙伴关系中公共部门和私营部门以 什么样的角色改善社会效益，以及如何正确地评估私营部门的参与程度，以实现公平和效率，并对跨国公司在发展中国家以公私合作方式参
14、与基础设施建设所涉及的问题进行了初步的探索1。失衡风险分配在缔约双方是一个重要的决定导致增加一个特定项目的总成本之间的关系，进而影响了整体缔约双方。由于共同风险分担决策过程是基于经验知识，是主观的，选择平衡风险分担将专家知识和经验变成一个更加可用的系统，利用模糊逻辑分析均衡发展风险分担，该模型融合了 模糊逻辑定性研究方法和层次分析法(AHP)自适应能力的评价，确定最佳配置项目 风险分担。Hodge，GraemeA.在研究PPP模式下有关项目风险问题是，首先在PPP模式基础上给出了一些定义并设立了框架，进一步将风险转移和分担的概念整理清楚，对于在项目施行过程中的不同风险类型进行了重点研究，并分析
15、了PPP项目与一般项目的差别。在研究发展中国家的PPP项目风险的时候，Jonathan P.Doh和Ravi Ramamurti等人提出这样一个观点，社会资本参与公共设施建设虽然有很多优势，但是也不可避免一些风险，而且这些风险很可能成为项目稳定的致命因素。PPP模式从本质上讲，具有公共事业民营化的趋势，政府在项目中的角色就显得尤为重要，政府需要全程参与项目并对风险进行测评，进而制定出风险应对预案，他们研究公共事业中引入PPP模式的风险主要从政府的角度去分析。他们还提出，政府能否形成与私营企业的合作，关键在于能否合理分配风险，在PPP项目中，所有参与主体必须对风险进行评测并且制定分担机制，在此结
16、果上，建立模型并对风险分担进行一个模糊的评价。由上文论述可以看出，早期国外关于PPP模式的研究理论中，都具备了“公私合作”以及“风险共担”的理念，只是侧重点稍有区别而已，部分学者探索了发展中国家公共事业中采用PPP模式引入跨国企业的合作；有些学者通过建立模型对PPP项目风险管理进行测评2；还有在PPP的相关概念定义以及框架构建方面做了深入探讨，这些研究虽然也是理论结合实例，但是基本都是本国的案例，而中国的PPP模式应用具有自己的特色，中国的改革开放主要从计划经济转变为市场经济，那么在公共事业中引入PPP模式就成为一个新的课题，目前的理论研究中缺乏民间资本参与公共事业领域与政府职能转变之间的关系
17、的资料，本文将就这一点进行深入分析。（2）国内对PPP模式研究的现状PPP模式在国内的研究主要从理论体系和实例分析入手。关于理论研究，国内学者主要从PPP模式的相关分类、内涵、风险、利益等方面进行研究，探讨了其局限性和创新意义；而实例分析则是对交通、污水处理、养老等产业引入一些国际国内的案例进行探讨，分析其经验和教训。陈双以及夏志坚等人在2010年的论著中分析了PPP模式的内涵，分析了我国在公共事业领域引入PPP模式的可行性以及合理性，提出目前我国融投资存在的问题，给出了建设性的意见。叶晓甦和徐春梅学者在2013年的研究中通过一种新模型研究PPP模式的组织结构以及具体的运作流程，将PPP模式的
18、优势与传统投融资进行对比。分析出其优势包含以下几点：一方面，PPP模式给民间资本在项目开始前进入提供了可能，对降低前期风险非常有利；另一方面，通过这种模式可以充分发挥私营企业的技术优势，推动公共事业发展；此外，这种模式最终形成了政府与私营企业主体的合作，资源和优势互补，不断提升我国的公共设施建设水平3。何寿奎以及孙立东等在2010年的相关研究中详细分析了PPP模式的定价标准，对PPP项目的估值要根据成本与年收益比率，每年的平均成本比率、物价系数、服务质量以及其他影响价格的因素。PPP模式的价格机制就是在这些因素的基础上制定的，他们还提出了设立听证会，形成完善的监管体系以及建立数据库等建议。20
19、14年，叶建勋以及李琼等人则深入研究了PPP模式中的利益分配，根据项目中的风险归责和风险后果承担原则探讨利益分配的相关问题，提出在PPP模式下，项目风险主要分为政府部门风险、私营企业主体风险以及应该双方共担的风险。如果不同主体方的利益和风险关系出现线性关系，而社会化又决定了项目中产品的最优控制权，那么可以通过这两者进一步计算出PPP模式中的分配系数比。学者李闯在212年着重探索关于城市公共设施建设中PPP模式下项目的风险承担机制。他提出，由于政府部门以及私营企业主体没有形成合理的风险承担机制，导致很多PPP项目失败，据此他对风险归责问题进行了详细研究，而且指出风险承担机制对于PPP项目的成败至
20、关重要。2012年，包括张星、陈浩等人在内的众多学者在测评PPP模式下项目风险的时候建立了贝叶斯模型，指出项目价值就是项目的残值，他们首先用WBS- RBS矩阵调研了PPP项目的残值，并找出残值受到哪些因素影响，进一步挖掘出项目各种风险与残值风险的关系，对PPP项目的风险测评提高到了一个新的水平3。在PPP模式的研究方面，我国的起步相对较晚，但是也取得了一定的成果，当前国内学术界对于PPP的研究已经深入到该模式的概念、背景、特征等不同方面，同时，对于PPP模式的操作流程、项目监管、收益分配问题以及风险承担等方面也都有涉猎。一些学者在研究是，理论结合实际，通过国内某些城市的具体实例进行了深入的分
21、析。有研究认为，我国PPP模式的推广还缺乏法律体系的支持，所以，在推行PPP模式的时候，政府需要结合项目的实际情况在投资、融资以及担保和税收等政策方面给予一定的扶持，这样才能有效吸引更多的民间资本参与到公共设施建设的PPP项目中来。以BTO项目为例，汉阳黄金口污水处理厂项目、盐城市城南污水处理厂项目，政府给出的扶持政策包括了参与项目的私营企业可以在规定的期限内对厂区内土地无偿使用，而且规定了如果私营企业主体可以履行合同，就可以享受税收优惠政策。研究中很多人提出，风险合理分配和承担机制是保证PPP项目是否可以顺利进行的关键。而科学合理的风险分配和承担机制，也是体现风险原则，共担风险，有效进行风险
22、管理的需要。所以，在PPP模式下的公共设施项目，各参与主体都应该对项目风险有清晰的认识并合理分担风险，做好风险应对计划，做好风险防范，减小风险损失。0.3本文研究思路与方法研究内容和目的（1）本研究的具体内容本研究以丰城市为例，详细阐述了在乡镇公共设施建设项目中引入PPP模式的重要意义和必要性，并对此设定了具体的推行策略。引言部分首先是提出本文研究的问题，并阐述了研究的背景和重要意义，给出了具体的研究内容，明确研究目的，简单介绍了研究的方式方法。第一章 分析了国内对于PPP模式的相关理论成果，并对文中涉及到的相关经济学理论进行阐述，主要包括公共物品、自然垄断以及委托代理等。第二章 调查研究了当
23、前丰城市乡镇基础设施的基本状况，然后发现其中存在的问题。第三章 根据丰城市乡镇基础设施建设的现状，分析了加强此方面建设的重要性以及必要性。第四章以剑光东门大市场PPP模式为例分析。第五章目前丰城市引入PPP模式进行基础设施建设能够有效的推行下去，并针对这些问题提出解决策略。（2）明确本文研究的目的一直以来，我国公共产品的供给都是通过政府来实现的，但是随着市场经济的发展，应该引入市场机制，推动民间资本参与到公共设施建设中来，通过政府部门与私营企业的合作来满足社会对公共产品的需求，不仅可以有效减轻财政的负担，而且，对公共产品的使用效率提升也是一个很好的方式，有利于社会经济的进一步发展。分析PPP模
24、式理论发展历程，最初学术界只是研究城乡基础设施建设对我国经济发展的促进作用，并且同时研究政府的责任和角色。目前，学术界这一学科的研究已经上升为以满足需求为目的基础设施建设中，在政府能力不足的情况下，如何通过投融资和市场化来促进其改革，随着PPP模式的引入，无论是理论还是实践方面，都得到了越来越多的认可和应用，学术界再次掀起研究PPP模式的热潮。（3）研究方法文献研究法。通过对国际国内在PPP模式方面的研究成果、论著以及文献资料进行整理和分析，归纳总结了当前的研究状况，进一步明确了PPP模式的定义和研究思路。案例分析法。根据我国目前PPP发展的状况，以丰城市乡镇（东门大市场PPP模式）为案例，通
25、过理论与实证两方面的分析，主要运用理论分析，希望可以从现实条件以及经济理论对乡镇公共设施建设引入PPP模式的可行性进行论证，并从理论上说明了基础设施PPP模式的运作程序。0.4本文创新与不足之处。（1） 创新之处。1、对PPP模式理论研究的创新：本文不仅从PPP模式的概念、分类、本质、起源与发展等多个角度对PPP模式进行了分析，而且在本文的第2、3章深入剖析了丰城市在进行乡镇公共设施建设中，如何引入PPP模式以及其可行性和重要意义。2、丰城市不同类乡镇PPP模式适用范围、政策建议的全面性与可行性。本文在结合我市实际情况的基础之上，对我市不同乡镇基础设施建设中应用PPP模式的可采取的情况进行了分
26、析，并紧紧围绕我市不同乡镇的情况，提出了实践意义较强的相关建议。（2）不足之处。本论文在搜集我市各乡镇的基础设施建设具体情况及规划数据的全面性和准确性有所欠缺。本文主要采取规范分析法进行相关研究，实证研究有所欠缺，没有建 立相应的模型进行更加深入的分析，也没有对PPP模式在乡镇基础设施应用中关于如何做到利益共享、风险共担进行深入分析。第一章PPP模式相关概念和理论研究丰城市乡镇公共设施建设以及如何引入PPP模式的时候，运用了公共物品理论、委托代理理论以及自然垄断理论等众多的理论依据。这一章将着重进行PPP模式的定义介绍、要素分析和具体分类；对相关概念以及其特点进行阐述并试图剖析PPP模式的重要
27、作用。1.1 PPP模式的理论基础在研究PPP模式引入乡镇公共设施建设领域的时候，经济学理论发挥了重要作用：通过公共物品理论分析了PPP模式中的政府责任以及可行性；自然垄断理论则进一步论证了基础设施建设中政府参与的必要意义；委托代理理论保障了PPP模式可以顺利施行和推广4。1.1.1公共物品理论基于公共物品理论，我们知道在基础设施项目中，政府非常有必要全程参与，但是引入民间资本是完全可行的。首先是政府全程参与的必要意义根据西方经济学的已有定义，产品根据消费对象的不同可以分为公共产品或者是私人物品。一般来说，可以同时为多个用户服务的称之为公共产品，而单独为某个人使用的就是私人物品，其主要特点是公
28、共产品具有非排他性，而私人物品具有排他性。第一、非排他性内涵。一般来说，固定在某一时间段或者是区域，面向全体社会成员而提供的消费使用产品，就是公共产品，也就是无论任何人消费该产品，不能排除他人同时使用，而要实现排除别人受益就需要付出非常高的带价，这是其技术上排他性造成的。公共产品的特性决定了其在技术上排他的可能性，但是经济上的不可能性。第二，非竞争性内涵。这里面包含了两层意思；一层意思是，公共产品几乎没有边际成本，民众的消费公共产品的时候，消费人次的增长不会导致成本增加。例如，公路的建设成本是固定的，无论多少人使用也不会增加成本，第二层意思是，从边际拥挤成本看，公共产品这方面成本也几乎为零，例
29、如一部分人在使用公路的时候，并不能妨碍他人也同时使用。又如社会治安，每个人都可以享受到社会治安带来的安定生活。另外，公共产品是不能分割的，除非其容量饱和，否则不会因为使用者增加而增加成本。第三，因为公共产品存在非排他性以及非竞争性，在处于市场供求调配的时候，经常会导致市场失灵，也就是市场宏观调控并不能实现其效益的“帕累托最优”。究其原因是因为，（1）由于以上特征原因，公共产品在使用时会影响投资者收益，这也是很多私营企业不愿意参与公共产品领域的原因，因为它具有更强的公益性特征。（2）公共产品的外部性很强，而只有政府才能矫正其外部性。乡镇公共设施也是公共产品的一种，也会出现以上情况，因此必须政府全
30、程参与。民间资本参与的可行性在社会生活实践中，公共产品和私人物品之间的界限并不是非常清晰。公共产品又分纯公共产品和准公共产品，纯公共产品不受使用者数量限制，不会饱和，而准公共产品有一定的容量，会出现拥挤。纯公共产品不会因为某部分人的消费而影响他人，例如国家安全、社会治安等属于纯公共产品。而私人物品具有排他性的同时还具有竞争性特征，一般我们将介于这两者之间的公共产品定义为准公共产品，可能会具有排他性或者竞争性。一些公共产品具有竞争性，但是不具有排他性，例如自然资源。还有一些公共产品具有排他性，但不具有竞争性，如无线网络、电力资源等，虽然可以容纳很多人使用，但是会造成拥挤，产生排他作用，但是在使用
31、者中不会造成互相排他，例如，电视信号，一个人在看电视的时候，不会影响其他人看电视。而这里的乡镇基础设施就是属于准公共产品的类别基础设施属于准公共产品，在消费使用时需要私人支付一定的价格，而由于其外部性，政府也要对部分价格进行补偿。从需求曲线来看，私人物品是需求的横向总和而公共产品是需求的纵向总和。从供给的角度进行分析，准公共物品的消费成本不完全是个人承担，但是政府也只承担其一部分，需要个人承担一部分，这是政府对准备公共产品的外部性进行校正。在准公共产品领域吸引社会资本参与，也正是基于这个理论基础上才能实施的。我们前面提到，准公共产品不仅具有非排他性，而且具有竞争性，因为准公共产品无法实现技术排
32、他，或者带价非常高，价格调节机制会失灵，导致市场失灵。所以，政府依然是准公共产品提供的主要来源，但是由于准公共产品具有一定的排他性和非竞争性，这就说明可以在市场机制环境下进行调节，也就是通过引入民间资本来参与进来，实现政府与私营企业的合作，进而满足公众对公共产品的需求，政府部门发挥其监督控制作用，进行外部性校正。对于准公共物品的消费，有一个临界点，在没有达到该临界点之前，消费者对准公共物品的消费是没有竞争性的，但到达并超过该临界点后，消费者消费准公共物品的边际成本就会呈几何倍增趋势，进而影响到其他消费者的消费，也就是说在临界值之后消费者对准公共物品的消费就具有了竞争性，这就是准公共物品的拥挤性
33、。以公路为例，在未发生交通拥挤时，所有个体在使用公路时都互不影响，此时对公路的消费不存在竞争性，但到达交通拥挤临界值时，新增加的公路使用者就会导致交通的拥挤进而影响到其他消费者对公路的使用。可以看出，在未达到准公共物品拥挤临界值时，准公共物品不具备竞争性，这样就可以通过采取收费等手段使得准公共物品具有排他性，进而让其保持非竞争性。对部分准公共物品采用收费手段可以实现对社会需求的有效调节，还能对消费拥挤状况进行缓解，同时收费还能获得一定的收益，从而促进私人资本的引入，较之于单纯地靠政府投资市场效率更高。以公共物品理论为基础对乡镇基础设施进行分类，有由政府完全提供的公共物品、政府与私人合作提供的准
34、公共物品以及由私人部门提供的私人物品三大类，例如，乡镇绿化设施的提供方是政府部门，公共交通、供水系统则由政府与私人部门共同提供，而电力、通信等设施可以由私人部门完全提供。1.1.2政府失灵理论在市场经济下，由于信息的不对称性、外部性经济、公共物品的非排他性与 非竞争性及价格粘性等市场缺陷的存在，导致市场失灵现象的发生。此时，往往 需要政府部门进行调节与干预。而政府在调节经济时也会出现政府失灵现象，即 指政府在弥补市场失灵的过程中由于主客观原因的存在会带来干预无效或低效， 无法达到社会资源配置最优状态。著名经济学家萨缪尔森将政府失效定义为“当 政府部门釆取一定的手段但却无法改善经济效率或道德上可
35、接受范围之内的收入分配时，便产生了所谓的政府失效现象”。造成政府失效的原因主要是：一是相对于私人部门，政府部门所承受的竞争 程度较小；二是政府干预经济时所依据的信息是不完全准确的；三是政府调节经 济的行为和结果的表现具有一定的时滞性；四是缺乏对政府行为的有效监督与约束机制。正是由于上述原因的存在，进而可能会导致以下结果的出现：一是政府决策 出现失误甚至错误现象；二是政府寻租行为的出现；三是政府机构设置与人员配 备的臃肿及扩张的不必要；四是政府提供公共物品的低效率状态。因为政府干预 经济时不可避免会出现政府失灵现象，即政府部门单独提供公共物品时，会出现 公共物品供给质量和数量的不当性，如滋生腐败
36、现象、豆腐渣工程、盲目追求政 绩的行为等，因此需要私人部门在一定程度上参与公共物品的提供。在公共物品供给中采用PPP模式，可以在一定程度上可以通过增加竞争性与 透明性而提高项目建设的效率，在一定程度上避免政府失灵现象的发生，引用 PPP模式具有必要性与合理性。1.1.3委托代理理论针对代理人和委托人因追求各自利益最大化而产生的诸多问题，相关学者提出了委托代理理论，在委托代理关系中，往往会出现代理人为追求自身效用最大化而不足以维护委托人利益的情况，其决策往往以自身利益最大化为原则。因此，针对委托代理关系中的信息不对称及所有权与控制权不一致等问题，委托代理理论着重研究如何实现委托人效用的最大化。上
37、述委托代理理论产生的主要原因有：信息不对称：在委托代理关系中，双方所掌握的信息往往各有不同，互不一致，通常是代理人比委托人掌握着更为充分的信息，因此在关系中占据有利地位。在可以实现充分监督的前提下，代理人是可以为委托人提供效用最大化服务，但由于委托人很难做到对代理人的一切行为进行充分监督，在代理人掌握更多信息的情况下就极其容易引发委托代理问题。契约不完备：委托代理关系借助于契约来对双方的权利义务进行约定。一个完备的契约要能对委托代理交易在未来所有可能出现的状况进行一个完整的描述，并且明确约定双方在各种状况下的权利义务关系。但在实际中，契约很难明确对代理人的工作努力程度进行明确规定，并因此而引发
38、委托代理问题，并且成为其问题产生的主要原因。人们在充满不确定因素的环境里对可能出现情况难以准确预测、所掌握信息的不对称以及无法实现充分监督等，都可能导致契约的不完备性。存在不确定性：不确定性的产生主要有三方面的原因：首先是因可预见的偶然事件引发的不确定。尽管这种情况是可以预见的，但往往因预测成本过高而使得人们不愿对该类情况进行预测；其次是因难以预见的偶然事件引发的不确定；第三是因信息掌握的不对称性引发的不确定。不确定性的存在也是委托代理问题产生的一个关键因素。委托代理关系的达成需要由委托人支付一定的代理成本来实现。代理成本的高低受两个因素的影响：一是代理成本与所有权和控制权的分离程度成正比，二
39、者的分离程度越大，代理成本也就越高；二是代理成本与委托代理的层级范围成正比。范围越广、层级越多，委托人所需支付的代理成本就越高。就传统基础设施建设而言，由于基础设施建设由全社会共有，具有资产庞大、复杂且分散等特点，政府部门在其中充当着代为管理的代理人角色，使得基础设施建设中存在严重的委托代理问题。采用PPP模式可以明确定义传统模式中的产权关系，从而有效解决产权缺位问题。总体来说，在委托代理问题中引入PPP模式，可以有效改善委托代理问题，主要体现在以下几个方面：引入PPP模式，可以实现政企分离，从而降低市场经济受政府干扰的程度，越来越多的投资主体参与其中，进而有利于在不同主体之间形成相互监督促进
40、的效应，最终达到乡镇基础设施供给效率的提高。在乡镇基础设施建设中，传统的做法是政府部门受公众委托对基础设施建设进行管理，政府再将其委托给企业进行建设实施，从而使得存在较多的委托层级。在PPP模式中，通过引入私人资本，可以有效简化委托关系及委托层级，其中公众作为委托方，直接将基础设施建设委托给政府或企业，而不需要借助于政府再向企业进行委托，这样有助于代理成本的降低。采用PPP模式，通过将私人资本引入乡镇基础设施建设，有助于促进建设实施企业由政府任命转向市场化选择，而代理人从利益最大化出发，也会通过市场考核来进行选择，最终实现经营效益的提高。采用PPP模式，通过市场实现对乡镇基础设施建设的融资，有
41、利于资金市场效率的提高。传统的政府融资由于受国有资金内在约束及产权主体的缺失，往往存在使用效率低下等问题。而通过PPP模式实现的市场融资具有资金流动性大的特点，资金总是向高效益产业聚集，最终实现资金使用效率的提高。1.2 PPP模式的内涵1.2.1 PPP模式定义截止目前，不同机构对PPP的定义各有不同，尚不统一。本文对PPP模式作如下定义：PPP模式是一种存在于政府与私人组织间的伙伴式合作关系，二者之间基于某0一项目通过特许权协议的方式提供公共产品。在该模式下，项目的风险与责任并非全部属于归属于某一方，需要由企业和政府共同承担。通过合作，可以实现合作各方利益的最大化，其本质就在于将私人资本引
42、起公共事业领域。1.2.2 PPP模式的要素PPP模式的四个基本要素为：一是项目的确定性及可行性。政府与私人之间要在PPP模式下建立合作关系必须以某个确定且可行的项目为基础。一个项目是否确定、可行，需要通过以下几个方面来判定：项目的属性是否为准公共物品，由市场提供的纯私人物品及由政府提供的纯公共物品均不能确保项目的确定性及可行性；投资者投资该项目能否收到相应的经济回报。私人部门参与项目积极性的高低直接受到项目经济回报值的影响，一个高经济回报值的项目必然激发私人部门参与的热情，相反，如果一个项目无法为投资者带来足够的经济利益，则会直接影响到私人部门投资项目的积极性；项目是否具有一定的自然垄断性。私人部门参与项目的意愿还受到项目自然垄断性高低的影响，并与项目的自然垄断性成正比。二是合约的完备性。委托代理中的诸多问题可以通过提高合约的完备性而得到有效解决，一份足够完备的合约可以对项目各方的权利与义务作出充分的明确，从而使得项目各方通过各方优势的充分发挥来实现各方利益的最大化。其中，要确保PPP的成功实施就离不开风险分配充分的激励合约。三是合作目标的一致性。在PPP模式中，政府及私