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1、公公共共政政策策分分析析授课教师授课教师:魏淑艳魏淑艳东北大学文法学院公共管理系第第一一讲讲公公共共政政策策分分析析的的基基本本理理论论问问题题概念概念理论与方法理论与方法研究动态研究动态主要问题主要问题展望展望什什么么是是公公共共政政策策？|(一）西方学者的概念一）西方学者的概念z1.美国的伍德罗美国的伍德罗.威尔逊：政策是由政威尔逊：政策是由政治家制定而由行政人员执行的法律和法治家制定而由行政人员执行的法律和法规。规。z2.美籍加拿大学者戴维美籍加拿大学者戴维.伊斯顿：公共伊斯顿：公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。政策是对全社会的价值作有权威的分配。z3.拉斯韦尔和卡普兰：政策是一种
2、含有拉斯韦尔和卡普兰：政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。目标、价值与策略的大型计划。z4.托马斯托马斯.戴伊：凡是政府决定做的或戴伊：凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策不做的事情就是公共政策z5.詹姆斯詹姆斯.安德森：政策是一个有目的安德森：政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是一个或一批的活动过程，而这些活动是一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。公共政策是由政府机关或政府采取的。公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。官员制定的政策。|（二）中国学者的定义（二）中国学者的定义z1.伍启元：政策是对公私行动的指引。伍启元：政策
3、是对公私行动的指引。z2.张金马：党和政府用以规范、引导张金马：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。指示以及行动计划与策略等。z3.陈振明：政策是国家机关、政党及陈振明：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会的政治、经济、文化目务于一定社会的政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准标所采取的政治行为或规定的行为准则。则。政政
4、策策的的内内涵涵与与特特征征|（一）政策的内涵（一）政策的内涵z政策主体与客体政策主体与客体z政策目标政策目标z是主体服务于特定目标而采取的一系列的活动，是主体服务于特定目标而采取的一系列的活动，与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。政治行为。z政策是一种行为准则或行为规范。政策是一种行为准则或行为规范。|（二）政策的特征（二）政策的特征z阶级性阶级性/公共性公共性z权威性与合法性权威性与合法性z功能多样化功能多样化z价值相关性价值相关性z内容丰富化内容丰富化z理论和分析方法多样化理论和分析方法多样化z问题复杂化问题复杂化概念关系|学科名称的
5、梳理学科名称的梳理z公共政策研究的名称至今不统一，其公共政策研究的名称至今不统一，其英文名称：英文名称：Policy sciences,public policy sciences,policy analysis,public policy analysis,policy research,policy studies,policy inquiry,public policy stdies|一种观点：这些名称都是对同一学科的称一种观点：这些名称都是对同一学科的称谓，就学科要素来说没有差异谓，就学科要素来说没有差异|另一种观点：政策科学、公共政策研究、另一种观点：政策科学、公共政策研究、公共政策
6、分析有学科分野又有交叉公共政策分析有学科分野又有交叉什么是公共政策分析|定义：公共政策分析是为了实定义：公共政策分析是为了实现科学决策的目标，政府和研现科学决策的目标，政府和研究机构在解决各类公共政策问究机构在解决各类公共政策问题过程中对所选择的方案、选题过程中对所选择的方案、选择依据及实施效果的研究择依据及实施效果的研究,这这一过程是政治与知识的合作与一过程是政治与知识的合作与博弈的过程。博弈的过程。|类型：研究性分析与对策性分类型：研究性分析与对策性分析析|二、公共政策分析的若干问题二、公共政策分析的若干问题公共政策分析对象公共政策分析对象|（1）政策实践：）政策实践：具体的政策具体的政策
7、、政策效果政策效果|（2）政策系统：政策系统：决策系统、对决策系统、对象系统、支持系统、环境系统象系统、支持系统、环境系统|（3）政策过程：政策过程：制定、执行、制定、执行、评估、监控、终结评估、监控、终结政策制定过程问题出现问题出现问题确认问题确认议程建立议程建立方案规划方案规划合法化合法化政策信息政策信息政策环境政策环境政策效果政策效果政策评价政策评价标准标准政策资源政策资源政策模型政策模型政策方案政策方案政策目标政策目标政策问题政策问题政策分析政策分析要素要素公共政策分析的基本要素公共政策分析的基本要素|公共政策分析的特征公共政策分析的特征z政策分析既是方法论，又是艺术政策分析既是方法论
8、，又是艺术z政策分析是一门跨学科、应用性政策分析是一门跨学科、应用性的研究领域的研究领域z政策分析不仅是描述性的，还是政策分析不仅是描述性的，还是规范性的规范性的z政策分析涉及从问题发现到问题政策分析涉及从问题发现到问题解决的整个过程解决的整个过程|公共政策分析的基本原理公共政策分析的基本原理z实证分析实证分析z价值原理价值原理z规范原理规范原理z可行性原理可行性原理z优化原理优化原理|公共政策分析的准备工作公共政策分析的准备工作z了解政策决定的方式z了解各种可行政策建议的类型z了解研究政策问题所需具备的条件|政策分析的不同角度政策分析的不同角度z行为研究z价值研究z规范研究|公共政策分析的一
9、些基本方法公共政策分析的一些基本方法z统计方法z系统方法z过程方法z实体方法z逻辑实证方法z计量经济学方法z现象学方法z历史方法z调查方法|公共政策分析的模型z描述性模型z规范性模型z语句模型z符号模型z程序模型案例分析|过度医疗过度医疗:现象与问题现象与问题z网上民谣：网上民谣：“生不起，剖腹一刀5000起；病不起，药费利润10倍起。”z据卫生部统计，据卫生部统计，我国卫生总费用2005年为8659亿元，2010年为19600亿元，5年间年均增长13.6%，远远超过了GDP的增长速度。其中，既有物价上涨、技术进步等因素带来的合理增长，也有过度医疗过度医疗造成的不合理增长。|过度医疗的突出表现
10、：过度医疗的突出表现：z（一）抗生素滥用。（一）抗生素滥用。据卫生部统计，我国据卫生部统计，我国68.9%68.9%的住院病人使用抗菌药物，的住院病人使用抗菌药物，37.0%37.0%的病人的病人联合使用抗菌药物；平均联合使用抗菌药物；平均100100个患者个患者1 1天消耗天消耗80.180.1人份的抗菌药物，是世界卫生组织发布的人份的抗菌药物，是世界卫生组织发布的全球平均值的一倍多。近年来，我国住院病人全球平均值的一倍多。近年来，我国住院病人抗菌药物使用强度、处方平均金额、总使用量抗菌药物使用强度、处方平均金额、总使用量都在逐年攀升，这从侧面说明医生增加了患者都在逐年攀升，这从侧面说明医生
11、增加了患者的给药剂量和频次。抗生素滥用，直接导致了的给药剂量和频次。抗生素滥用，直接导致了“超级耐药菌超级耐药菌”的出现。的出现。z（二）滥检查。（二）滥检查。北大人民医院心脏中心主任北大人民医院心脏中心主任胡大一说，现在不少医生问诊三句半，立刻就胡大一说，现在不少医生问诊三句半，立刻就让病人做让病人做CTCT、造影、核磁。事实上，这些检查、造影、核磁。事实上，这些检查的成本高、创伤大，还可能增加致癌的风险。的成本高、创伤大，还可能增加致癌的风险。根据卫生部医院评价管理指南要求，三级根据卫生部医院评价管理指南要求，三级综合医院综合医院CTCT检查阳性率应达到检查阳性率应达到70%70%以上，但
12、很以上，但很多医院都未达到。多医院都未达到。|（三）滥用心脏支架。（三）滥用心脏支架。目前，我国心脏支架使用量连续3年每年增加6万个以上。在新加坡，需要放支架的病人最多只能报销3个，如果超过这个数量，医生需要陈述理由。然而，我国有的病人竟然被放置了10多个心脏支架，被称为“钢铁长城”。对于冠心病患者，国际上放支架和做搭桥手术的比例是71到81，而我国高达121，很多不该放支架的人被放了支架。|过度医疗的重点领域重点人群过度医疗的重点领域重点人群z研究显示，新农合和自费患者成为过度医疗的重点研究显示，新农合和自费患者成为过度医疗的重点对象。对象。z不久前，第四军医大学西京医院与西安交通大学的一个
13、课题组发表了一项研究成果不同医保患者住院费用比较研究。研究显示，新农合和自费患者成为过度医疗的重点对象。该课题组对某三甲综合医院2009年19月的住院患者进行统计分析，患者被分为四组：居民医保、职工医保、新农合、自费。结果显示：z在住院天数方面在住院天数方面，新农合、自费患者比居民、职工医保患者长；z在人均住院费用方面在人均住院费用方面，新农合、自费患者明显高于居民、职工医保患者，前者几乎是后者1.5倍；z新农合、自费患者绝大多数接受了特殊检查特殊检查，居民、职工医保患者仅半数接受了特殊检查；z在接受特殊治疗与药品的费用接受特殊治疗与药品的费用上，新农合、自费患者也明显高于居民、职工医保患者。
14、这说明，医保机构的约束力越弱，医院的过度医疗越严重。|危害性：危害性：|1.过度医疗吞噬了有限的医疗资源，给国过度医疗吞噬了有限的医疗资源，给国家、社会和患者带来了沉重的经济负担，家、社会和患者带来了沉重的经济负担，无形中抵消了医保增加给百姓带来的实惠。无形中抵消了医保增加给百姓带来的实惠。|过度医疗的冰山一角：北京北洋华诚新能源公司职员许京详说，其父亲2008年6月体检发现肺癌晚期，已经无法手术。为了治疗方便，他选择了家门口的一家三级中西医结合医院。一年多，老人陆续出入院10余次，直到2009年9月去世。此间医药费总计50多万元，当时医保报销封顶线是17万元，其余都是自费。住院期间，许京详几
15、乎天天陪着父亲，目睹了治疗全过程。|刚住院时，父亲能吃能喝，但医生总是不停地给输液。老人从早晨起床，一直输到夜里。在输液的同时，还要不断打针，有时一天要打七八针。“你见过蜂窝煤吗？我父亲的屁股比蜂窝煤还要烂，密密麻麻都是针眼，足有上千个，我都不忍心看。”更令许京详郁闷的是，每次住院，医生都要给老人开汤药，但老人根本喝不下，端来就倒掉。为此，家属多次要求医生停止再熬汤药，但根本无人理睬。后来，老人病情加重，但他坚决拒绝住院治疗，因为他越来越反感医生，也不想再花冤枉钱了。许京详说：“医生明知患者是癌症晚期，仍在拼命开药，而且多数是昂贵的自费药，实在令人寒心！”“父亲去世后，我扔了整整三个编织袋的药
16、。人都死了，药还堆积如山，而且都是自费药。”|危害危害2过度医疗给患者的健康带来巨大隐患过度医疗给患者的健康带来巨大隐患|北京某著名三甲医院的一位医生告诉记者，肿肿瘤患者是过度治疗的瘤患者是过度治疗的“重灾区重灾区”。很多病人并非死于癌症本身，而是死于过度治疗。例如，对于一期肺癌患者来说，手术治疗后的5年生存率可达到90%。国际上公认的结论是，这类患者术后化疗不受益。但是，我国的治疗都是“流水线式”的，多数病人手术后都要“被化疗”。有一位70多岁的老先生，本来是早期肺癌，只需要做一次手术，花费两三万元，基本就可以长期生存。但是，医生做完手术后，还是习惯性地把他转给了化疗科。在做了四个疗程的化疗
17、后，病人免疫力急剧下降，随即肺癌复发，并出现脑转移，于是又做了伽马刀手术，结果导致了更大范围的肿瘤转移。由于医生的过度治疗，老先生不仅花费了30多万元，而且踏上了不归路。|结果：结果：极大地损害了医生的形象，加剧了医患矛盾。过度医疗不仅加剧了看病贵，而且给患者的健康带来巨大隐患。讨论|该案例的分析：属于什么分析类型该案例的分析：属于什么分析类型？是否是政策问题？是否是政策问题？|分析的常用方法？分析的常用方法？|分析的内容？分析的内容？|背后的原因是什么？是道德问题还背后的原因是什么？是道德问题还是技术问题？法律问题是技术问题？法律问题?|如果是政策问题，如何进行政策规如果是政策问题，如何进行
18、政策规制呢？是否有有效的政策工具选择制呢？是否有有效的政策工具选择？|记者访谈观点如下记者访谈观点如下:|1.在过度医疗的利益链条上，医院和医生都是既得利益者。|2很多公立医院院长把过度医疗归因于财政投入不足。在公立医院的总收入中，财政拨款只占10%左右。但是，很多人忽视了一点，医保经费也是政府补助医院的重要方式。|3政策导致医院和房地产业一样成为“暴利行业”。由于政府对公立医院实行“自收自支、自负盈亏”的政策，医院创收越多，奖金越多。因此，很多院长只想着如何让医院多赚钱，而不关心如何让患者少花钱。|例如全国政协委员董协良指出，一个国产的心脏支架，出厂价不过3000元，可到了医院便成了2.7万
19、元；一个进口的心脏支架，到岸价不过6000元，到了医院便成了3.8万元。心脏支架暴利超过贩毒，这是一件让公众难以接受的事。它的“高利润”不是因为“物有所值”，而是因“流通成本”实在太高，需要以回扣形式“贡献”于医院及医生们。据知情人透露，三甲医院的一名内科医生，凭着手中的处方权，每月拿到上万元药品回扣，是很寻常的事。某医院一名退休医生曾向医院领导提出，只要让他出诊，他可以不拿一分钱工资，因为只要有处方权，就可以拿到回扣。|4重庆市红十字会医院院长说，医疗消费是医生主导的消费，而不是患者的主动消费。在信息严重不对称的情况下，很多医生利用处方权，不断制造无效甚至有害的需求，把患者当成了牟利的对象。
20、三、公共政策学科的诞生及其发展|标志：勒纳与拉斯韦尔勒纳与拉斯韦尔共同主编的政策科学：视野与方法的近期发展首次界定政策科学这一概念|揭示了这门学科的如下特点：它是它是民主主义的学问；其哲学基础是逻民主主义的学问；其哲学基础是逻辑实证主义；是一门对时间和空间辑实证主义；是一门对时间和空间极敏感的学问；具有跨学科的特点；极敏感的学问；具有跨学科的特点；它是一门须和政府官员共同研究的它是一门须和政府官员共同研究的学问；它是一门以社会变迁和发展学问；它是一门以社会变迁和发展为研究对象，以动态模型为核心的为研究对象，以动态模型为核心的学问学问|关于政策过程，拉斯韦尔将它关于政策过程，拉斯韦尔将它划分为七
21、个步骤或阶段：划分为七个步骤或阶段：信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价、终止。|认为政策科学的研究者在政策认为政策科学的研究者在政策过程中可作出三种贡献：过程中可作出三种贡献：z确定一项决策的目标和价值z收集和提供有关信息z提出备选政策方案并比较其优劣，以做出最佳选择|方法论：方法论：z行为主义的政策科学在方法论上的特点是对“纯”科学方法的推崇z李凯尔特的访谈方法|政策咨询政策咨询是联结政策研究者与政策制定者之间的桥梁|拉斯韦尔倡导的行为主义是当拉斯韦尔倡导的行为主义是当时这个学科的主导范式时这个学科的主导范式。50年代60年代前半期政策科学的进展|两个方面（1）在政策分析的定量在政策
22、分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划及成本析、运筹学、线性规划及成本收益分析等方法和技术的应用上，收益分析等方法和技术的应用上，取得了显著成就。取得了显著成就。政策科学成果日益自然科学化，以致于政策研究学者也认为这门学科“充满了复杂难懂的数学公式和原理”，成了“一门令人费解的高难学问”|（2）许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。例如：戴维戴维.伊斯顿伊斯顿、哈罗德哈罗德.拉斯韦尔拉斯韦尔、查尔斯查尔斯.林德布洛林德布洛姆姆、阿尔蒙德阿尔蒙德20世纪60年代后公共政策研究的发展|
23、20世纪世纪60年代后半期，学科发年代后半期，学科发展的新阶段展的新阶段|以德洛尔为代表，对拉斯韦尔以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的行为主义方法论等学者倡导的行为主义方法论作了全面的批评作了全面的批评批评|他们认为，（他们认为，（1）拉斯韦尔等人的）拉斯韦尔等人的致命错误在于他们把方法论的发展致命错误在于他们把方法论的发展视为公共政策学在学术上取得进步视为公共政策学在学术上取得进步的惟一动力，并且把公共政策学的的惟一动力，并且把公共政策学的很多极为重要的问题都归纳为方法很多极为重要的问题都归纳为方法论问题，使学科发展忽略了政策的论问题，使学科发展忽略了政策的实际内容，在方向上犯了战略性错
24、实际内容，在方向上犯了战略性错误误|（2）行为主义方法论主张用自然）行为主义方法论主张用自然科学的科学的“纯科学纯科学”方法来研究人类方法来研究人类社会，把经济学、社会学中使用的社会，把经济学、社会学中使用的逻辑实证主义原封不动地引进公共逻辑实证主义原封不动地引进公共政策学并奉为惟一适当的研究方法，政策学并奉为惟一适当的研究方法，从而从而忽略了政策过程与自然过程及各种政策问题相互间在性质上存在的根本差别。|（3）拉斯韦尔等人在公共政策学拉斯韦尔等人在公共政策学的研究中片面地追求理性化，导致的研究中片面地追求理性化，导致不使用统计分析和数学公式的研究不使用统计分析和数学公式的研究成果大都被武断地
25、判定为缺乏科学成果大都被武断地判定为缺乏科学性。但是大量的政策问题是无法用性。但是大量的政策问题是无法用定量化和数学公式来进行研究的，定量化和数学公式来进行研究的，而且过于强调而且过于强调“科学性科学性”必然导致必然导致政策学者回避研究复杂而难以定量政策学者回避研究复杂而难以定量的社会和政治问题及价值色彩强烈的社会和政治问题及价值色彩强烈的社会伦理问题，淡化他们的社会的社会伦理问题，淡化他们的社会责任感责任感政策科学进入第二阶段的标志|德洛尔的政策科学三部曲德洛尔的政策科学三部曲：重新审查公共政策的制定过程（1968）、政策科学探索：概念与适用（1971）、政策科学构想（1971）|曾担任兰德
26、公司的高级顾问，还担曾担任兰德公司的高级顾问，还担任任2020几个国际组织、政府及多国公几个国际组织、政府及多国公司、大型企业的政策顾问，主要从司、大型企业的政策顾问，主要从事高层决策系统、关键性抉择优化、事高层决策系统、关键性抉择优化、战略构想、行政管理改革和实质政战略构想、行政管理改革和实质政策研究领域的政策咨询与顾问工作，策研究领域的政策咨询与顾问工作，8080年代他把政策科学的研究推进到年代他把政策科学的研究推进到深层领域。关注逆境中的政策制定深层领域。关注逆境中的政策制定和政策哲学研究。和政策哲学研究。19831983年获得首届年获得首届拉斯韦尔年度奖拉斯韦尔年度奖德洛尔的贡献|（1
27、）方法论上分析了行为科学和管理科学在学科）方法论上分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的误区建设上存在的误区|（2）指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向）指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向z1986年逆境中的政策制定提出政策科学应年逆境中的政策制定提出政策科学应在在14个方面取得突破个方面取得突破z宏观政策分析理论宏观政策分析理论|（3）提出并界定了）提出并界定了“总体政策总体政策”、“超政策超政策”和和“政策系统政策系统”的概念的概念z总体政策是学者为推动公共政策学发展必须维总体政策是学者为推动公共政策学发展必须维护的学术上的政策，即指导方针。护的学术上的政策，即指导方针。德洛尔提
28、出12项总体政策，其中7项真正具有总体政策的特点。即制定总体目标、界定政策范围、设定时间单位、设定风险承受力、选择总策略、选择普遍性还是特殊性、选择均衡还是重点、这7项政策存在相辅相成的关系z超政策是指超政策是指“应该如何确定政策应该如何确定政策”的政策的政策|（4）强调公共政策的跨学科性质和实践性。）强调公共政策的跨学科性质和实践性。70-80年代公共政策分析的成就|（1）方法论的多样化方法论的多样化z行为主义方法行为主义方法z公共选择方法论崭露头角公共选择方法论崭露头角z博弈论成为一种重要的方法论博弈论成为一种重要的方法论z访谈研究方法访谈研究方法z系统分析方法系统分析方法|（2）对政策过
29、程研究重点的变对政策过程研究重点的变化化z第一阶段重点是政策制定z第二阶段重点是政策执行、评估和终结|（3）对政策过程中的价值因素对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视和伦理因素的作用给予了重视|（4）公共政策比较研究开始起公共政策比较研究开始起步步90年代以来学科研究的近期发展|（1）公共政策研究的新取向公共政策研究的新取向：z政策价值与伦理：政策价值与伦理：从社会和政治从社会和政治哲学的立场来探讨政策伦理、伦哲学的立场来探讨政策伦理、伦理问题与社会道德、政策过程和理问题与社会道德、政策过程和公共管理中的伦理公共管理中的伦理.中国中国的户的户籍制籍制度之度之争争：价值安安乐乐死死|
30、安乐死安乐死：无痛苦致死术，是使：无痛苦致死术，是使受不治之症折磨的人无痛苦地受不治之症折磨的人无痛苦地死亡的医学技术。英国、法国、死亡的医学技术。英国、法国、瑞典、德国都颁布了安乐死法。瑞典、德国都颁布了安乐死法。沈阳市副市长马向东，开中国沈阳市副市长马向东，开中国罪犯死刑无痛苦死亡之先河。罪犯死刑无痛苦死亡之先河。器器官官移移植植|器官移植器官移植。人体换器官将如同。人体换器官将如同机器换零件一样容易。器官移机器换零件一样容易。器官移植是在不同人之间进行的，会植是在不同人之间进行的，会涉及到供需双方的利害关系。涉及到供需双方的利害关系。(2)研究领域的扩大|政策子系统（policysubs
31、ystem)z在政策规划阶段，政策子系统是指至少掌握一定程度相关知识的人，他们被允许参与政策可行性的讨论。z亚政府、铁三角z赫克罗认为子系统是个谱表，铁三角议题网络z保罗萨巴蒂尔的倡导联盟：指政策子系统中的子集合.|政策网络政策网络（policynetwork)：z罗茨教授将政策网络定义为：罗茨教授将政策网络定义为：“国家国家与社会行动者在政策过程互动中缘于与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同赖的结构不同z罗茨的政策网络模型罗茨的政策网络模型政策社群政策社群其
32、他属性的政策社群其他属性的政策社群议题网络议题网络PNAPN(B.CX/Y)PNZ(强连接、高度整合强连接、高度整合)（中间态的链接与整合（中间态的链接与整合（弱连接、低度整合）（弱连接、低度整合）|英国罗茨学派、美国乔丹和舒伯特学派、荷兰科林学派参见论文：政策结果的多面向：寻访新政策网络理论参见论文：政策结果的多面向：寻访新政策网络理论作者：石凯来源：社会科学研究2008.5|里德模型边陲网络（议题网络）核心网络边陲成员核心成员（政策社群）核心网络:其中包括边陲成员和核心成员，核心成员为第一利害相关人，边陲成员为第二利害相关人。边陲网络中的成员为第三利害相关人|政策网络的类型来源：公共政策研
33、究，迈克尔豪利特M拉米什著，生活读书新知三联书店2006，225页z政策转移（政策转移（policytransfer)：关于政策转移的概念界定以英国关于政策转移的概念界定以英国学者道洛维茨和马什最具代表性。学者道洛维茨和马什最具代表性。z政策转移实质是民族国家或国内政策转移实质是民族国家或国内的次级政府对国外政策、国内其的次级政府对国外政策、国内其它地方的政策进行政策学习导致它地方的政策进行政策学习导致的政策引进。的政策引进。政策转移案例：项目转移|中国在上世纪中国在上世纪9090年代初开始提出年代初开始提出建设建设CBDCBD，北京是中国最早推出，北京是中国最早推出建设建设CBDCBD设想的
34、城市，在设想的城市，在19931993年年经国务院批准的北京城市总体经国务院批准的北京城市总体规划提出了北京商务区的建设规划提出了北京商务区的建设规划，规划，20002000年年8 8月北京市决定成月北京市决定成立商务中心区建设联席会议和商立商务中心区建设联席会议和商务中心区管理委员会，推动以朝务中心区管理委员会，推动以朝阳区国贸为中心的阳区国贸为中心的3.993.99平方公里平方公里的中央商务区的建设步伐。引起的中央商务区的建设步伐。引起全国效仿全国效仿,政策转移遍地开花。政策转移遍地开花。北京国贸城建设CBD的条件要求|CBDCBD一般是在有比较好的经济、一般是在有比较好的经济、商业、贸易
35、、交通和服务的基商业、贸易、交通和服务的基础上形成的区域，它本身是城础上形成的区域，它本身是城市化、国际化以及商业现代化市化、国际化以及商业现代化进程的产物，而不是人们凭空进程的产物，而不是人们凭空臆造出来的东西。臆造出来的东西。|美国曼哈顿摩天楼美国曼哈顿摩天楼政策转移的遍地开花|建设部曾在建设部曾在2003年委托深圳、广州两家城市规划年委托深圳、广州两家城市规划设计单位，在全国范围内对设计单位，在全国范围内对CBD建设情况进行秘建设情况进行秘密摸底调查。调查结果显示，密摸底调查。调查结果显示，20万人口以上的城万人口以上的城市中有市中有36个提出和正在实施个提出和正在实施CBD发展计划。如
36、果发展计划。如果调查范围再放宽一点，拟施建调查范围再放宽一点，拟施建CBD的城市可能会的城市可能会超过超过40个。个。|调查结论：目前，中国内地尚无具备发展全球性调查结论：目前，中国内地尚无具备发展全球性CBD条件的城市；具备发展国际性条件的城市；具备发展国际性CBD条件的城条件的城市只有市只有3个，分别是上海、北京和广州；而具备发个，分别是上海、北京和广州；而具备发展地区级展地区级CBD条件的城市也只有条件的城市也只有10个。占中国个。占中国23面积的东北和中西部地区一些城市，由于人口密面积的东北和中西部地区一些城市，由于人口密度偏低、经济发展相对滞后、商务密度不够，目度偏低、经济发展相对滞
37、后、商务密度不够，目前尚不具备发展前尚不具备发展CBD的基本条件。的基本条件。z政策工具：政策工具：它是政策活动的一种集合，它它是政策活动的一种集合，它表明了一些类似的特征，关注表明了一些类似的特征，关注的是对社会过程的影响和治理的是对社会过程的影响和治理”。分类方法多。如管制工具、。分类方法多。如管制工具、经济学工具、交流工具经济学工具、交流工具|关于政策工具的界定，广泛认同的观点是把关于政策工具的界定，广泛认同的观点是把政策工具看成一种政策工具看成一种“客体客体”，如胡德就认为，如胡德就认为“工具工具”概念可通过将其区分为概念可通过将其区分为“客体客体”和和“活动活动”而到更明确的理解。而
38、到更明确的理解。z首先，首先，“工具工具”可以被当作客体，尤其在法律文献可以被当作客体，尤其在法律文献中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是中，人们把法律和行政法规说成是工具，它指的是形成法律和法规的一整套命令和规则。形成法律和法规的一整套命令和规则。z其次，工具也可以被当作一种其次，工具也可以被当作一种“活动活动”，如里格林，如里格林就把工具概念描述为：就把工具概念描述为：“致力于影响和支配社会进致力于影响和支配社会进步的具有共同特性的政策活动的集合步的具有共同特性的政策活动的集合”这一定义模这一定义模糊了政策与工具的界限。糊了政策与工具的界限。|休斯将政策工具定义为：休斯将政策工具定
39、义为：“政府的行为方式，以及通政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制过某种途径用以调节政府行为的机制”。|陈振明的定义是：人们为解决某一社会问题或达到一陈振明的定义是：人们为解决某一社会问题或达到一定的政策目标而采用的具体手段和方式。定的政策目标而采用的具体手段和方式。政策工具的界定政策工具的界定|政策工具的类型：政策工具的类型：|陈振明的分类陈振明的分类z1 1）市场化工具：民营化、合同外包、分权与权力下）市场化工具：民营化、合同外包、分权与权力下放、内部市场、产权交易放、内部市场、产权交易z2 2）工商管理技术：战略管理技术、绩效管理技术、）工商管理技术：战略管理技术、绩效
40、管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术、企业流程再造技术标杆管理技术、企业流程再造技术z3 3）社会化手段：社区治理、个人与家庭、志愿者服）社会化手段：社区治理、个人与家庭、志愿者服务、公私伙伴关系、公众参与及听证会。务、公私伙伴关系、公众参与及听证会。|史耐德和英格史耐德和英格(Schneider and ingram)(Schneider and ingram)的分类：权威、的分类：权威、诱因、能力建立、象征劝勉、学习；诱因、能力建立、象征劝勉、学习；|麦当劳与爱尔摩（麦当劳与爱尔摩（mcdonnell and e
41、lmoremcdonnell and elmore）的分类：命）的分类：命令、诱导、能力建立、系统改变；令、诱导、能力建立、系统改变；|林德与彼德斯（林德与彼德斯（linder and peterslinder and peters）的分类：命令条款、）的分类：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝勉、权威、契约财政补助、管制规定、征税、劝勉、权威、契约政政策策工工具具的的选选择择|林德与彼得斯：选择受下列因林德与彼得斯：选择受下列因素影响：素影响：z资源密集性：行政成本的高低与行政作业的复杂程度z标的性：政策工具能够达成政策目标的准确性z政治风险：支持与反对程度、失败的机会与曝光的程度z国家
42、活动的限制：国家强制权力的限制与范围*发发展展公公共共政政策策研研究究：与与人人们们对对发发展展问问题题特特别别是是发发展展中中国国家家走走向向现现代代化化的的模模式式问问题题的的探探讨讨紧紧密密相相关关，主主要要研研究究政政策策在在发发展展或或走走向向现现代代化化中中的的作作用用。与与比比较较公公共共政政策策研研究是相互伴生的研究领域。究是相互伴生的研究领域。|（3）方法论的非科学趋向方法论的非科学趋向z后现代的研究方法后现代的研究方法，主张直观的、主张直观的、感性的、综合的方法感性的、综合的方法z倡导倡导“混沌原则混沌原则”、“不确定性不确定性”和和“诠释学观点诠释学观点”z强调强调“权变
43、观点权变观点”和和“多元思考多元思考”的价值，重视创造性思维的价值，重视创造性思维|（4）公共政策学的建制化公共政策学的建制化z学会的成立和专业研究刊物的问学会的成立和专业研究刊物的问世：世：2020世纪世纪7070年代，美国政策研年代，美国政策研究学会、评估研究学会和政策分究学会、评估研究学会和政策分析与管理学会产生、政策科学析与管理学会产生、政策科学杂志、公共政策杂志、杂志、公共政策杂志、政策分析与管理杂志等问世政策分析与管理杂志等问世z专门研究机构的建立：思想库大专门研究机构的建立：思想库大量产生，美国现有量产生，美国现有50005000多家多家z大学教育中专业与课程的设置大学教育中专业
44、与课程的设置四、四、政政策策形形成成的的解解释释模模型：型：|1 1 系统模型：系统模型：z提出者：戴维提出者：戴维.伊斯顿伊斯顿z系统模型注重环境与政治系统的相互作用和社系统模型注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，环境由政治系统以外的各种状况和条会反映，环境由政治系统以外的各种状况和条件所构成。件所构成。z其关键概念为：输入、政治系统、输出、反馈其关键概念为：输入、政治系统、输出、反馈输入：需求和支持政治系统：决策者对社会价值进行分配的结构与过程输出：做出财富、价值再分配的公共政策方案与环境作用环境：政治、经济、文化环境：政治、经济、文化反馈有有限限理理性性|西蒙认为：西蒙认为：现实中决
45、策者的理性是界于完现实中决策者的理性是界于完全理性与非理性之间的有限理性，全理性与非理性之间的有限理性，|他们不是经济人，而是行政人他们不是经济人，而是行政人|行政人的价值取向往往是多元化的，受多方面因行政人的价值取向往往是多元化的，受多方面因素制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。素制约，经常处于变动状态且表现出冲突特征。|行政人的知识和能力水平是很有限的，他们的决行政人的知识和能力水平是很有限的，他们的决策行为往往受其心理因素的一定制约策行为往往受其心理因素的一定制约|他们不能也不奢望发现最优解，而只是找到满意他们不能也不奢望发现最优解，而只是找到满意解就行解就行|无论是个人或群体决策，
46、多数是发现和选择满意无论是个人或群体决策，多数是发现和选择满意方案的过程方案的过程|只有在非常例外情况下，才是发现和选择最优方只有在非常例外情况下，才是发现和选择最优方案过程案过程|原因：客观条件充满局限，根本无法求得最优解，原因：客观条件充满局限，根本无法求得最优解，不得不转而求其次不得不转而求其次|人的理性是有限理性人的理性是有限理性|有限理性在决策过程中的体现有限理性在决策过程中的体现z在情报活动阶段，人的决策行为受知在情报活动阶段，人的决策行为受知觉选择性支配、不同经验和背景的决觉选择性支配、不同经验和背景的决策者对决策环境的认识不同策者对决策环境的认识不同z在设计活动阶段，人们并不试
47、图找出在设计活动阶段，人们并不试图找出所有可行性方案，而是寻求满意方案所有可行性方案，而是寻求满意方案z在抉择活动阶段，决策者遇到满意方在抉择活动阶段，决策者遇到满意方案就终止其搜索行为案就终止其搜索行为|评价：评价：z有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较有限理性模型对人们的实际决策行为作了比较真实的解释真实的解释z为决策领域描述性理论的发展开辟了一个新的为决策领域描述性理论的发展开辟了一个新的方向方向案案例：例：|三峡坝址选择：|专家经过勘测，提出两个坝区：专家经过勘测，提出两个坝区：南津关坝区和美南津关坝区和美人沱坝区人沱坝区，共，共15个坝段。个坝段。|第一次初步分析：采用绝对理性方
48、法。依据地形、第一次初步分析：采用绝对理性方法。依据地形、地质、水文、施工现场等数据和事实，科学分析地质、水文、施工现场等数据和事实，科学分析15个坝段解决方案的优劣，从两个坝区各选出一个坝段解决方案的优劣，从两个坝区各选出一个坝段。选出了个坝段。选出了南津关和三斗坪南津关和三斗坪|第二次采用有限理性方法，对两个坝段系统、全第二次采用有限理性方法，对两个坝段系统、全面分析。经分析，三斗坪坝段最优。面分析。经分析，三斗坪坝段最优。|值得一提的是：坝址选择曾与战争相联系，以防值得一提的是：坝址选择曾与战争相联系，以防空作为价值标准，空作为价值标准，三斗坪三斗坪的优势变为劣势，曾转的优势变为劣势，曾
49、转而研究处于狭窄河谷地段的而研究处于狭窄河谷地段的石碑石碑坝址，坝顶高程坝址，坝顶高程250米，坝顶宽米，坝顶宽575米，可防核弹，但造价高，损米，可防核弹，但造价高，损失大，不符合理性决策原则，最终放弃失大，不符合理性决策原则，最终放弃三三斗斗坪坪美美景景|三峡正常蓄水位的选择三峡正常蓄水位的选择z方案最初有：方案最初有：260260、235235、220220、210210、200200、190190米等米等6 6个方案个方案z19581958年成都会议决定坝前水位不过年成都会议决定坝前水位不过200200米米z19841984年国务院原则批准年国务院原则批准150150米米z从从1986
50、1986年起，重新对年起，重新对150150、160160、170170、180180米方案进米方案进行分析论证，论证包括生态与环境、地质与地震、行分析论证，论证包括生态与环境、地质与地震、防洪、库区淹没与移民、泥沙、航运、电力系统规防洪、库区淹没与移民、泥沙、航运、电力系统规划、综合评价划、综合评价z最后选定最后选定175175米，坝顶高程米，坝顶高程185185米方案米方案|175米方案的效果：米方案的效果：z防洪库容增加到防洪库容增加到2215万亿立方米，可防几百年一遇的大万亿立方米，可防几百年一遇的大洪水；洪水；z发电单机容量提高到发电单机容量提高到68万千瓦；万千瓦；z川江航道进一步