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1、第1部分各章教学案例第1章行政管理学概说复杂的行政管理活动以广州市政府的机构组成及其承担的主要职责为例I一、案例背景生活在今天这样一个政府机构和行政职能等不断扩张的时代，我们每个人的 一生几乎都是与各种各样的行政管理活动密不可分的，诚如著名公共行政学家德 怀特沃尔多所言：“我们的福利、幸福以及个人生活在很大程度上都依赖于围 绕和支持我们的行政机制工作的好坏。在当代社会中，从食物和住房的重要问题 到我们的思想活动的氛围，行政的质量与我们的日常生活息息相关。” 2不过，我 们当中的大部分人往往对政府的机构组成以及各个机构所承担的主要职责并不 是很了解，因此，才会造成许多人对政府的错误印象，并且，这
2、些印象往往是以 负面为主的。在这一部分，我们将试着以广州市为例，对广州市政府的机构组成 及其主要职责进行展示，以帮助大家更好地理解政府及其行政管理活动对于我们 每个人的意义。二、案例内容1.广州市政府的部门组成2012年，广州市人民政府主要由以下41个部门组成：（1）广州市人民政府办公厅；（2）广州市经济贸易委员会（市食盐专卖局、 市酒类专卖管理局）；（3）广州市科技和信息化局；（4）广州市公安局；（5）广 州市民政局；（6）广州市财政局；（7）广州市国土资源和房屋管理局；（8）广州 市城乡建设委员会；（9）广州市水务局；（10）广州市对外贸易经济合作局；（11） 广州市卫生局；（12）广州市
3、审计局；（13）广州市人民政府国有资产监督管理委 员会；（14）广州市城市管理委员会；（15）广州市统计局；（16）广州市工商行 政管理局；（17）广州市质量技术监督局；（18）广州市安全生产监督管理局；（19） 广州市旅游局；（20）广州市人民政府研究室；（21）广州市人民政府金融工作办 公室；（22）广州市发展和改革委员会（市粮食局）；（23）广州市教育局;（24） 广州市民族宗教事务局；（25）广州市监察局;（26）广州市司法局；（27）广州 市人力资源和社会保障局；（28）广州市环境保护局；（29）广州市交通委员会（市1根据广州市政府门户网站公布的相关资料整理而成，网址：o2转引自美罗
4、伯特登哈特：公共组织理论（第2版），目录部分第4页，北京，中国人民大学出版社, 2002 o推动了一系列改革，从全面取缔农业税到建设社会主义新农村，改革的目标已经 由减轻农民负担转变为推动乡镇政府转型、建设社会主义新农村等。然而，从本 案例所反映的情况来看，我国的乡镇政府仍然受困于财政因素和“压力型体制” 的困扰，因此，要实现乡镇政府的职能转变乃至于推动其整体转型，依然是任重 而道远。此外，我们还应该看到，不仅仅是本案例中所展示的乡镇政府，我国各层次 的政府及其部门都或多或少地面临着行政体制带来的各种压力，因而存在职能不 清、目标替代”等现象，换句话来说，我们应当从整个行政体制的角度来思考转
5、变政府职能、改善行政管理的方式和出路。第3章行政组织攻坚食品监管：这里有中国的FDA以“渭南模式”为例技一、案例背景2008年的“三鹿奶粉事件”深深地刺痛了国人的心，也让食品安全成为大 家街头巷议的热点话题，在一片质疑、谴责甚至于谩骂之后，人们开始了认真的 反思。有人发现，从政府部门的设置来看，这些问题的出现，不是因为没有部门 管，而是管理部门之间存在着职能交叉、政出多门、多头管理等现象，最终在各 个部门的相互推诿之下，为一些不法商人和企业留下了 “监管的死角”，并最终 引发了许多令人触目惊心的问题。对此，民间曾有过诸多戏言，例如：“八个部 门管不好一头猪”、“九龙治水”，等等。时至今日，食品
6、安全问题既刺痛着每一 个人的神经，也在拷问政府部门的改革智慧：“究竟怎样才能管好我们的菜篮子 （食品安全）呢？ ”在过去的四年里，国家相继在佛山市顺德区、深圳市、天津市滨海新区和陕 西省渭南市等地开启了改革的步伐，这些地方在收获万众瞩目的同时，也饱尝了 改革的艰辛。下面，就让我们以陕西省渭南市为例，一起走进这座位于关中地区 的小城，去了解在那里发生的关于食品监管机构改革的故事。二、案例内容1.春节前的突然调研过去，渭南人总喜欢告诉外来者：“北京时间”的诞生地不在北京，而在渭 南一一这里是中国版图的几何中心。而现在，渭南人更乐于告诉来访者，本轮食11 “目标替代”是组织理论中的重要观点，我们在这
7、里将其理解为政府及各部门可能会在某些因素的激励 下以满足考核、应付检查等为目标，而不是努力实现其应有的行政职能。12根据南方周末的相关报道，改编而成。品安全机构改革的策源地不在发达的沿海城市，而在渭南一一一个更具有样本意 义的农业大市和财政穷市。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，当天全中国 关注这项改革的基层监管者接近100万人。一位网名为“maopark”的基层监管 者在工商系统聚集的“红盾社区”里惊呼：“原来国家要搞的是渭南模式，当初 怎么没人发现这一点？ ”该网友的惊呼是有道理的。此前，国内共有4个地区开展了食品安全监管改 革试点：广东省的深圳市和中山市顺德区搞的都
8、是大部制改革，建立市场局，被 称为“南派”；陕西省渭南市和天津市滨海新区则搞的是职能整合，建立食药监 局，被称为“北派”。根据南方周末记者所了解的情况，此次监管体系的改 革方案，在监管衔接和内部职能设置等方面充分吸取了渭南改革的经验和教训I。 其实，早在三个月之前，参照“渭南模式”的端倪就已经初现：2012年12月， 时任渭南市市长徐新荣被邀请到全国食品安全办公室主任会议上介绍渭南经验； 在此前后，全国共有12个省58个地级市的官员前往渭南考察；2013年1月， 陕西省政府工作报告中明确提出“推广渭南食品安全监管体制改革试点经验”； 最直接的信号还是来自于北京，2012年至今，国务院食安办等机
9、构频频来渭南 调研，用一位渭南市随同调研的官员的话来说：“（食安办的调研人员）明显是 带着问题来的，追问体制问题，边看边问。”能够引领全国的食品安全机构改革，这让渭南市的领导们倍感骄傲，在一次 座谈会上，该市的一位副市长总结到，渭南历史上有过两次最成功的改革，一次 是当年推动家庭联产承包责任制，另一次就是食品安全改革。毫无疑问，细数本 轮食品安全改革的源头及走向，渭南是不得不观察的“小岗村”。2 .不一样的基层FDA2013年3月8日上午8点，大荔县官池食品药品监管所所长高玉奇给18名 监管员部署当天的工作：有的负责巡查辖区内8家牛奶收购站；有的24小时驻 守在4家生猪定点屠宰场；有的加入县里
10、的“希望行动”，检查16家中、小学 免费午餐的质量；有的专盯农药经营户；还有人随机抽查村镇的小卖部，收缴过 期食品和三无食品中午12点，高玉奇又赶往20公里外的西寨村，当天有村 民盖了新房，请了流动餐车，摆了十三桌酒席。这便是这间基层所在无数个工作 日中的普普通通的一天，但却涵盖了从农产品收购到生产加工、消费流通、餐饮 服务等一系列环节，曾经涉及农业、畜牧、商务、工商、卫生、质检等多个部门 的食品监管职能，如今尽归这个被当地人称为FDA的新部门。之所以会发生这样的变化，还要归因于自2011年开始的改革。2011年年末, 渭南市在原食、药监局的基础上，进行职能和人员的划转整合，组建市食品药品 监
11、督管理委员会，同时新建了类似官池这样的基层所96个，把触角直接伸向了 过去处于监管空白的农村，由此揭开了渭南市食品监管历史上新的一页。根据渭 南市食品药品监管委员会主任王建军的总结：”所谓渭南模式，就是把多头管变 成一头管，把没人管变成有人管。”例如，流动餐车就很典型，农民搞家宴有需 求，但是餐车长期以来无人监管，”交通部门说，这种车本来就不能上路；卫生 部门说，餐车不符合餐饮许可标准，这可不赖我”，推来推去的结果是没有任何 部门来管，现在则不一样了，这些问题全部交给FDA来管理，再也不用担心没人 管了。过去的食品安全出了问题，消费者不知该打哪个热线好，农业是12316、 工商是12315、质
12、监是12365、食药是12331、商务是12312今后一律拨打 12331。”王建军挥了挥手说，“我们要让不法分子陷入人民战争的汪洋大海 中。”3 .“老大重视就不难”仅从职能设置上来看，渭南模式比国务院的机构改革方案走得还远，改革者 甚至把农药、兽药的监管和牲畜定点屠宰都纳入了职能范围。为什么这场自下而上的改革会发生在这个中部并不富裕的城市？当地一位参与改革筹备小组的官员有些尴尬地说：“在渭南，食品安全曾经 是个老大难问题。” 2010年年初，20吨三聚氧胺超标的奶粉经渭南市乐康乳业 有限公司回流市场，央视焦点访谈连续播了两期节目；2011年7月，又发 生了 “雨润问题肉事件”，一些代理商反
13、映，在陕西省雨润集团渭南生秦公司配 送给他们的猪肉中，发现问题猪肉，且动检部门严重失职、商务部门查了又放。 陕西当地的华商报每天整版追踪报道，最终15名行政人员被给予撤职、记 大过、停职检查等处分。“过去领导们并没有深刻认识到食品安全中的扯皮问 题。”前述官员称，雨润事件涉及工商、农业、商务等多个部门，后来纪检监察 部门问责，几位分管副市长都被找去谈话。当时一位副市长觉得很委屈：“干了 一辈子工作，第一次被组织谈话，竟然因为食品安全这事。”2011年8月29日，陕西省政府第16次常务会议决定，支持渭南在全省率 先开展食品安全监管体制改革试点。渭南市政府痛下决心，要把食品安全监管体 制理顺。可理
14、顺并不容易。筹备小组一查才知道，全市涉及食品安全监管的部门 有9个，相关法律法规185部，许可事项249项，执法事项260项。为了推动改 革，渭南市政府三次召开26个部门参加的改革专题会，每次都是一把手直接动 员。“都说老大难，老大难。老大重视就不难。” 一位参加了动员会的官员说。 2011年11月15日开了最后一场动员大会，不到两个月，最早一批基层所就已 经正式开展工作了。4 .改革逐渐步入“深水区”渭南向来拥护改革，当地的宣传材料中也提到，倡导改革的老一辈革命家习 仲勋即是渭南富平人。渭南此次参与改革的官员大多五十多岁，其中有不少是恢 复高考后的第一批大学生，回顾过去一年多的经历，他们不约
15、而同地想到当年的 高考作文题我在那战斗的一年里。“整合监管机构、整合许可管理、整合执法监督、整合技术资源。”王建军 把渭南的改革概括为四个整合，可整合并不容易，尤其是这种省内单兵突进的改 革，注定了上下衔接不畅，渭南把食品安全监管整合成一个部门，可是到省一级 却对应着7个部门，有些“婆婆”并不乐意，下发文件都不带上“渭南食品药品 监督管理委员会”的名字，可是开会还要求随叫随到，弄得新部门领导每天就忙 着去省里开会。此外，省里各相关部门下拨的经费也少了，据统计2012年实际 下达的经费555万元，比2011年减少了 843万元。往下走也不顺畅。“整合理论上可行，一实践就遇难题”，大荔县食药监局
16、局长赵学智说。基层执法者抱怨，每次执法时，光工商、质监、畜牧、商务、农 业、卫生等各类执法文书就厚厚一摞，后来市里顶着“婆婆们”的压力，改用通 用执法文书。随着改革步入深水区，赵学智碰到的困惑也越来越多，每逢有领导 来调研，他就掏出笔记本一条一条地念：农药、兽药、生猪屠宰都得管，可这个机构的人员根本不具备农业技术 指导和防疫的专业能力。机构整合了，可新部门内部仍然按照环节设置职能部门，导致内部责任 又不明晰。经费决定了基层执法的频次和半径，这笔钱完全由当地政府财政支出， 中西部地区较为落后，如果未来经费投入不能常态化，那么过去靠罚款维持机构 运转的问题可能会卷土重来。这些来自基层改革者的声音已
17、经体现在本轮机构改革的方案之中，原本由商 务部负责的生猪屠宰职责交给了农业部，食药总局的新机构设置，也将考虑按品 种管理划分。按照惯例，国务院机构改革之后，地方相应的机构整合将持续一到 两年，而渭南的改革者们已经提前走完了这个阶段。然而，“对于渭南来说，真 正的改革才刚刚开始”，为了进一步保障食品（药品）安全，无论是渭南还是其 他地方，都还有很长的路要走。三、案例分析1 . “渭南模式”的启示从行政组织设计的角度来看，渭南市在食品、药品监管方面的创新之处在于 解决了过去“没有部门管”或者“各部门之间相互推诿、扯皮”等问题。首先， 渭南市在原市食品药品监督管理局的基础上，组建了渭南市食品药品监督
18、管理委 员会，将原属农业、畜牧、工商、质监、商务、卫生等部门管属的农产品、食品 生产加工、流通、生猪、牛羊定点屠宰等职能全部划归食品药品监管部门统管， 也就是说，目前，渭南市已经初步明确了食品（药品）监管的责任主体，使得食 品（药品）安全问题不再没有人管；止匕外，渭南市此番改革的第二个亮点在于新 设立了 15个食品（药品）稽查大队和96个乡镇级食品药品监督管理所，使得日 常的监管活动有了更好的组织保障，避免了食品药品监督管理委员会成为“没有 脚走路的空架子”，也为日常监管提供了有力的保障；第三，渭南市在进行机构 整合的同时，也注意实现执法标准的统一，根据有关负责人所做的介绍，基层执 法者不再像
19、过去那样抱着厚厚的一摞执法文书（涉及到工商、质监、畜牧、商务 等各个部门），而是改用通用的执法文书，也就是说，在执法标准方面实现了进 一步的规范和统一。2 .我国行政组织改革所面临的困境然而，渭南市的改革也并非是一帆风顺的。在本案例中，我们可以看到，渭 南市的食品（药品）机构改革实际上承受着来自各方的巨大压力，不仅涉及到人 员、机构调整等具体的问题，而且也涉及到如何在上、下级部门之间实现更好的 衔接。在我国，各层级政府部门的设置存在着一种“职责同构”的现象，也就是 说，各层级政府之间的机构设置有着很大的同构性，往往是上级政府有哪些部门, 下级政府也会有相应的部门来实现对口和衔接。因此，任何一级
20、政府要想进行“组 织再造”都会面临着来自上、下级政府部门的压力，稍有不慎，改革后的机构就 会面临着财政、人员等方面的压力，很容易就倒回到原来的状态，这也是当前我 国地方政府在“大部制改革”过程中遇到的挑战之一。这里就本案例来说，渭南市之所以能够顶住各方面的压力，一方面得益于陕 西省政府的支持，一方面得益于市里主要领导的高度重视，值得我们反思的是， 如果中国的地方政府改革只能在这种情况下才能进行，那么，改革的效果究竟能 有多大？正是在这个意义上，我们才能更好地理解渭南市食品药品监管委员会主 任王建军所说的话：“对于渭南来说，真正的改革才刚刚开始。”四、案例总结任何行政目标的实现都有赖于行政组织，
21、可以这样说，良好的组织设计是完 成各种行政任务的前提，正是在这个意义上，我们才能理解为什么美国公共行政 学界近年来会对“政府再造”予以高度的关注，以本案例而言，长期困扰我国的食品（药品）安全问题，其根源不在于没有 政府部门来管，而在于各个管理部门之间互相推诿、扯皮，以至于给食品（药品） 监管留下了许多“死角”，有鉴于此，渭南市将原本分属农业、畜牧、工商、质 监、商务、卫生等多个部门负责的事项统一到食品药品监管部门，依靠新成立的 15个食品（药品）稽查大队和96个乡镇级食品药品监督管理所来进行管理。可 以说，通过一系列的改革措施，该市已经初步明确了食品（药品）监管的责任主 体，解决了 “没有部门
22、管”或者“各部门之间互相推诿、扯皮”等问题。然而， 要真正地实现食品（药品）监管部门的再造，我们还有很多的事情要做（例如： 如何实现上下级部门之间的对口衔接、谁来监管监管者等问题），从这个角度来 说，渭南的改革也仅仅是拉开了序幕而已。第4章 人事行政与公务员制度从“铁饭碗”到“瓷饭碗”以深圳市的聘任制改革为例”13关于“政府再造理论”，请参看郭小聪主编：行政管理学（第三版），北京，中国人民大学出版社，2012,61-65 页。14根据凤凰网的有关报道，整理、改变而成。一、案例背景随着我国就业压力的增大以及公职人员福利、待遇的提高，公务员开始成为 一种令人羡慕的职业，由此引发了连年的“公务员热”
23、现象。在很多人看来，进 入公务员队伍就意味着拿到了 “铁饭碗”，不过，也有学者指出，我国公职人员 为人所诟病的一些问题（例如：“不求有功、但求无过”的心态、竞争意识和服 务态度较差等），实际上也是与他们手中握着的“铁饭碗”分不开的。因此，如 何打破公务员们的“铁饭碗”，增强他们的服务意识和竞争意识，一直都是我国 公务员制度改革的重中之重。早在2007年，在经过人社部批准的情况下，深圳市即率先在全国范围内进 行了公务员聘任制的改革尝试；2010年1月1日，深圳市再度高调出台了深 圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案，根据该方案的规定，首先是推行 公务员分类管理改革，也就是将公务员按照综合管理类
24、、行政执法类和专业技术 类等进行区分，实现分类管理；其次是扩大公务员聘任制的范围，根据规定，凡 是新进入行政机关的公务员将一律实行聘任制，从而向公务员的“铁饭碗”发起 了更为严峻的挑战。在下文中，我们就将详细介绍2010年深圳市公务员制度改 革的状况。二、案例内容1 .聘任制：“铁饭碗”变成“瓷饭碗”2010年年初，深圳市政府即高调出台了深圳市行政机关公务员分类管理 改革实施方案（以下简称方案）及配套制度，试图在公务员管理上去除“官 本位”、打破“铁饭碗”。该方案规定，通过职位分类和聘任制的实施，将 公务员管理分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三大类，不仅“今后新进 的行政执法类和专业技术
25、类职位的公务员将全部实行聘任制”，而且“行政执法 类公务员明确为非领导职务，设7个职级，只在这些职级中晋升，并且今后一律 实行聘任制”。此方案出台之后，引起了社会的广泛关注。从方案的规定来看，聘 任制公务员的一大特点就是打破了过去的“铁饭碗”，实现了 “能进能出”，满 足一定条件后，聘任制公务员和用人机关均可解除聘任合同。如聘期内年度考核 不称职或有两年为基本称职的，用人机关可以解除聘任合同；聘期内年度考核连 续两年被确定为不称职的，用人机关应当解除聘任合同。方案还规定，聘任 制公务员不可以转为委任制公务员，但委任制公务员可以自愿选择转为聘任制公 务员，也就是说，聘任制公务员不像委任制公务员那
26、样实行终身制，随时有被辞 退的可能。2 .“瓷饭碗”也受追捧“铁饭碗”变成了 “瓷饭碗”，是不是会让近年来的“公务员热”现象有所 缓解呢？答案显然是否定的，根据记者们的了解，虽然该市的公职已经由“铁饭 碗”变成了 “瓷饭碗”，但深圳市今年首次招考的行政执法类聘任制公务员却并 没有因此而遭受冷落，从招考的实际情况来看，此次招考的报名人数超过了4 万人，参考率达到了 85%,据介绍，本次公务员考试仍然创下了多项新的记录， 即这是深圳市有史以来公务员招考报名人数、实际参考人数最多、竞争比例也最 大的一次考试匕总而言之，“瓷饭碗”依然受到人们的追捧。在记者的随机采访中，我们可以进一步了解考生们的想法：
27、其中，某位林姓考生的想法就很具有代表性，在他看来，“稳定、社会地位 高，比较受重视，中国人传统观念都认为是学而优则仕，说明公务员还是一 个很好的职业。”此次该考生报考的是西乡街道七级执法员，在此之前，他曾经 在一家企业工作，每天干的是打杂的活，月收入也仅有2000多元。在大四的时 候他也考过一次公务员，但因为当时的心态不对，还是想到社会上去闯一闯，因 此，准备得并不充分，而在社会上闯荡一年之后，他感觉到还是公务员比较好。来自浙江的许姓考生学的是计算机互动系统设计专业，他从宁波大学本科毕 业后，到英国诺丁汉大学攻读硕士学位，毕业后又在英国工作了两年，因为想回 国发展，两个月之前，他辞掉了英国的工
28、作。许先生坦言，虽然以他的资历可以 在企业找到一份薪水比公务员还要高的工作，但是企业的管理和待遇都没有公务 员完善，而且工作不够稳定，相对而言，公务员对他来说更有吸引力。钟同学是来自深圳大学的一名应届毕业生，他认为，“虽然聘任制打破了 铁饭碗，但公务员怎么说也算得上是个瓷饭碗，他还告诉记者，班里 近40个同学，目前有一半人还没找到工作，就业形势非常严峻。他说，公务员 是个很稳定的职业，他想先找份稳定的工作，再考虑将来的发展问题。除了 “海归”、应届毕业生之外，今年的考试还吸引了一些港澳地区的考生 前来咨询。北京户籍报考者也有340人。同时还有深圳本地的一些本身已经是公 务员的考生，甚至包括很多
29、考试经验丰富的“考碗族”。据了解，有些“考碗族” 甚至转战全国各地，一年参加了十多次公务员考试。毕业于深圳大学的胡姓考生 在深圳已经工作了 4年，每年都会参加公务员考试，今年是她第4次参加考试， 除此之外，她还参加过两次雇员考试，考试经验算得上十分丰富。她觉得“虽然 公务员不再是铁饭碗，但相对其他工作来说还是比较稳定的。而且打破铁 饭碗之后，公务员的工作比较有挑战性，虽然压力也会随之增大，但压力也是 动力。”同样报考了竞争激烈职位的黄姓考生也表示，“铁饭碗”变“瓷饭碗” 是一种趋势，是跟国际接轨，“深圳率先试点聘任制公务员改革，我相信将来在 内地的城市，也会打破公务员的铁饭碗。”该考生目前在一
30、家光纤通信企业 工作，收入属于中上水平，但他觉得并不在乎目前的收入是否能得到提升，更看 重的是发展前景，进入公务员队伍，他觉得是个比较适合自己的选择。3 .“瓷饭碗”火爆的背后深圳市此次招考的行政执法类公务员统称为执法员，主要指在各级行政机关 所属执法单位中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位工作的非领导职务 公务员，目前，行政执法类公务员约占深圳行政机关公务员总数的7成。15这些记录仅针对2010年的情况。根据深圳市人力资源和社会保障局有关负责人分析，以往的公务员考试没有 一次报名人数超过4万人，此次报名人数和应考人数都创历史新高，主要有两方 面的原因：一是此次考试对考生专业要求较宽，报
31、考条件限制较少；二是去年深 圳没有进行大规模的公务员招考，不少想当公务员的考生都集中在今年报考。最 根本的原因还是近年来的“公务员热”，受总体就业形势影响，去年全国应届毕 业生610万人，今年将超过630万人，而公职部门的职位相对在缩减，再加上金 融危机之后，不少人感觉就业难，这个时候“求稳”成为不少人就业的第一位考 虑因素。除了这些原因以外，“瓷饭碗”的工资水平也颇具吸引力。记者在现场采访 到深圳市人力资源和社会保障局副局长陆韬，他确认了行政执法类公务员的起薪 标准是每月7000元，上限超过1.5万元。根据日前颁布的深圳市行政机关行 政执法类公务员管理办法（试行），行政执法类公务员统称为执法
32、员，从高至低 划分一至七个职级，每个职级对应若干薪级，文件显示，执法员共分53个薪级, 其中职级最低的见习执法员的入职薪级为1级，起薪为7000元，最高级别的一 级执法员对应最高薪级为53级，对应标准为15720元，薪级之间的差异不大， 在150元到200元之间。不仅如此，对个别临时性职位或者需要高层次人才的职 位，可以另行协议工资，由用人机关报深圳市政府公务员主管部门核准后实施。 有关负责人表示：“这为机关聘任高层次人才提供了政策保障，有利于吸收各领 域高端人才参与政府管理，提高政府的规划、研究和决策水平。”另外，聘任制公务员的养老、失业等保障制度是跟企业和社会其他群体完全 衔接的，随时可以
33、转移，这也使得他们中途离职有保障，有机会二次择业，而委 任制公务员如果中途离职就连基本的保障都没有。深圳大学管理学院副教授吴海 燕表示，每年150元-200元的增加标准不能只从金额上看，公务员分类改革后, 行政执法类公务员将有更大的发展空间。“原来基层的执法工作人员最多只能升 3个梯级，如今已经有了 7级。”不难发现，这些背后的因或许素是“瓷饭碗”依旧受到人们追捧的重要原因。三、案例分析2007年，由深圳市率先试点的公务员聘任制改革即取得了一定的成效，引 起了大家的关注；2010年，深圳市则在此基础上继续推进、深化公务员制度改 革，本次改革力求再创佳绩，尤其是要在公务员分类管理、打破公务员的“
34、铁饭 碗”等方面取得更加显著的成效。1 .实行公务员分级分类管理制度2010年，深圳市的改革首先试图在公务员管理方面能够有所突破，而不仅 仅只是在公务员招聘方面有所变化。根据深圳市出台的改革方案，该市将全市公 务员的管理主要划分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三大类，在其后公 布的三个配套文件深圳市行政机关执法类公务员管理办法（试行）、深圳 市行政机关专业技术类公务员管理办法（试行）和深圳市行政机关聘任制公 务员管理办法（试行）中，进一步明确了行政执法和专业技术两类公务员在招 聘、培训、交流、晋升和薪酬待遇等方面的管理细则，从而使深圳市对公务员的 管理变得更加规范。根据深圳市行政机关行政执
35、法类公务员管理办法（试行）的规定，行政 执法类公务员包括委任制公务员和聘任制公务员，其职务统称为执法员，并具体 划分为7个职级。行政执法类公务员将采用公开招聘的方式，其职级实现逐级晋 升，该类公务员如果在年度考核中被确定为不称职，将降低一个职级任职，并实 行薪资等级与职级挂钩的制度。根据深圳市行政机关专业技术类公务员管理办法（试行）的规定，专业 技术类公务员包括委任制公务员和聘任制公务员。该类公务员一般应采取公开考 试、严格考察、平等竞争、择优聘任的办法进行公开招聘。专业技术类公务员年 度考核被确定为不称职的，将降低一个职级任职。该类公务员也实行与职级挂钩 的薪级工资制度。2 .实行聘任制，打
36、破公务员的“铁饭碗”深圳市的公务员聘任制改革始于2007年，这一次则进一步扩大了聘任制的 实施范围，根据规定，“今后新进的行政执法类和专业技术类职位的公务员将全 部实行聘任制”，并在此基础上出台了相应的规章、制度，试图进一步完善对聘 任制公务员的管理。根据深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）的规定，其所称的 聘任制公务员是指行政机关在机构编制部门核定的行政编制限额内以合同形式 聘任、依法履行公职、由国家财政负担工资福利的工作人员。这一办法规定，有 四类人员不得应聘聘任制公务员，即曾因犯罪受过刑事处罚的、曾被开除公职的、 5年内有舞弊等严重违反公务员录用（招聘）纪律行为的、有法律规定不得录
37、用 （招聘）为公务员的其他情形的。根据规定，聘期内年度考核连续2年被确定为 不称职的将被解除聘任合同。用人机关应当解除聘任合同的情况还包括不胜任现 职工作、又不接受其他安排的等多种情况。聘任制公务员工资的结构、标准及调 整按其所在职位类别的有关规定执行。聘任制公务员实行职业年金制度，具体办 法另行制定。实行聘任制的重要意义在于打破了公务员的“铁饭碗”，这不仅有利于公务 员在人才市场上的正常流通，引入市场机制来决定公务员们的工资待遇，而且也 让公务员们有了更多的危机感，有利于增强他们的竞争意识和服务观念。四、案例小结公务员管理制度改革关系到公务员队伍的自身建设、行政效率的提高以及服 务意识的增强
38、等重要的问题，近几年来，各地相继出台了一些改革措施，从这些 改革措施可以发现，实行公务员的分级分类管理制度和聘任制，最终打破公务员 们的“铁饭碗”成为了一个显著的趋势。尽管我国的公务员管理制度还存在着许 多漏洞，例如：相关的法律法规仍然不够完善、公务员们的积极性难以被调动等, 但我们也应该看到，随着改革的不断深入，一个更加完善的公务员管理制度是值 得我们期待的。第5章行政领导者关于“新官上任三把火”现象的思考16一、案例背景俗语说：“新官上任三把火”，不少官员尤其是“一把手”在履新之后，都要 试着去“烧”这三把火，姑且不论这些官员们的动机如何，但“新官上任三把火” 的确是一种普遍存在于中国官场
39、的现象。然而，“三把火”人人都在“烧”，“烧” 的效果却大不相同：有的人一“烧”成名，从此为自己的仕途打下了良好的基础, 也为地方的发展带来了巨大的转机；有的人则一“烧”成千古恨，不仅没有带来 好的结果，反而让自己陷入了众叛亲离的境地新官上任该不该“烧三把火”？如何“烧好这三把火”？对于每一位行政领 导者来说，这都是值得思考的话题。下面，我们将通过案例来分析这个问题。二、案例内容1 .城管局长新官上任，街头捡垃圾被疑是“作秀”2011年10月20日上午，记者在“德安论坛”上看到，一位网友发帖声称, 一天早晨，他看见一辆黑色的北京现代轿车靠边停了，从车的副驾驶座上下来一 位男士，接着又从后座下来
40、一位女士，他们捡起绿化带边上的垃圾。再看那位男 土，觉得很面熟，细想之下，原来捡垃圾的男子就是德安县城市管理局局长闵清 亮。该网友对此表示非常钦佩。而许多网友们也说，作为一位局长，当看到路边 的垃圾时，他完全可以不用下车捡，或者视而不见，或者直接给负责街道卫生的 主管打个电话；但也有网友认为是该局长在作秀，想出风头；还有市民认为发帖 者是“枪手”，是在拍马屁。局长早晨捡垃圾是否真有其事，是作秀还是另有说法，记者采访了一些市民 和闵清亮本人。一些市民证实，的确从当年的8月份开始，每天早晨都能看到一 名中年男子在街头捡垃圾。也有市民表示，实际上，不止一个人在捡，有时从车 上会下来3个人，一起捡。经
41、证实，在街头捡垃圾者的确是闵清亮，闵清亮自己 也向记者证实，确有此事。他说：“不是我一个人捡，从周一到周五，随我一起 早巡的中层干部也会捡。不过，周六、周日别的干部休息，就我一个人捡。”实际上，闵清亮并非专门上街捡垃圾。捡垃圾只是顺带的。他告诉记者，刚 上任时，因种种原因，德安街道上有些卫生死角，存在着“脏、舌L、差”等现象。 为此，他很着急。7月份上任的时候，他还发现，早上一些市民将包早餐的纸或 塑料袋随手乱扔在街上，因为路面刚清扫干净，所以显得格外扎眼，起初，他并 没有下来捡，后来越看越觉得不顺眼，才开始下车去捡。在他看来，城管局长就16根据中国新闻网、东方早报等多家媒体的相关报道，整理、
42、改编而成。公路管理局）；（30）广州市农业局（市委农村工作办公室、市海洋与渔业局、市 畜牧兽医局）；（31）广州市文化广电新闻出版局（市版权局）；（32）广州市人口 和计划生育局；（33）广州市人民政府外事办公局（市政府港澳事务办公室）；（34） 广州市规划局；（35）广州市体育局；（36）广州市物价局；（37）广州市林业和 园林局；（38）广州市食品药品监督管理局；（39）广州市知识产权局；（40）广 州市人民政府法制办公室；（41）广州市人民政府侨务办公室。2 .各部门承担的主要职责从广州市人民政府的机构组成当中不难发现，广州市人民政府所管辖的范围 包罗万象、极其广泛：从经济发展到科、教、
43、文、卫事业；从维护社会稳定到保 护环境和资源；从食品、药品安全到社会保障等等，从而影响到我们日常生活的 各个方面。除了其涉及面十分广泛以外，各个部门承担的职责也是非常复杂的，我们以 近年来备受关注的食品药品安全监管为例，根据相关规定，广州市食品药品安全 监督管理局所承担的主要职责为：（1）贯彻执行国家、省、市有关餐饮服务食品 安全和保健食品、化妆品、药品、医疗器械监督管理的方针政策和法律、法规， 参与起草有关地方性法规、规章草案；（2）承担食品安全综合协调的职责，组织 协调全市重大食品安全事故的调查处理工作，负责实施餐饮服务许可和餐饮服务 监督管理，监督实施餐饮服务安全管理规范，协助有关部门开
44、展食品安全风险评 估，发布餐饮服务环节食品安全日常监督管理信息；（3）负责对保健食品、化妆 品、药品、医疗器械的行政监督和技术监督，组织实施相关质量管理规范；（4） 监督保健食品、化妆品、药品、医疗器械相关标准的执行，负责药品不良反应监 测管理工作，承担医疗器械不良事件和药品滥用的资料收集、上报工作。配合相 关部门实施国家基本药物制度；（5）组织核发第一类医疗器械产品注册证，负责 科研和教学所需医疗毒性药物购用和第二类精神药品零售审批，承担广州口岸药 品进口备案工作；（6）监督管理放射性药品、麻醉药品、精神药品、医疗毒性药 品、药品类易制毒化学品和中药材专业市场的中药材质量，监督直接接触药品的
45、 包装材料和容器的使用；（7）组织查处餐饮服务食品安全和保健食品、化妆品、 药品、医疗器械研制、生产、流通、使用等方面的违法行为，组织开展相关产品 抽样检验工作，承担对保健食品、药品、医疗器械广告发布情况的监测工作；（8） 组织指导餐饮服务食品和保健食品、化妆品、药品、医疗器械检验和审评认证机 构的业务工作；（9）负责医药专业技术职称评定工作，参与执业药师注册工作; （10）指导、监督各区、县级市食品药品监督管理业务工作；（11）承办市委、 市政府和上级主管部门交办的其他事项。再以广州市人力资源和社会保障局为例。根据规定，广州市人力资源和社会 保障局主要负责与本市人力资源和社会保障事业有关的各
46、项工作，主要包括：人 力资源市场发展规划和人力资源流动政策、促进就业和职业培训工作、统筹建立 覆盖城乡的社会保障体系、牵头拟定机关、事业单位人员工作收入分配政策、负 责专业技术人才队伍建设等方面的内容。是做面子工作的，好的卫生也是招商引资环境。从8月份起，这位新上任的局长推出了早巡制度，即每天早上6时20分左 右，由闵清亮带领两名干部对街头卫生进行巡查，同时检查环卫工的在岗情况。 因多次看到有人将垃圾随手乱扔，他买来垃圾钳和垃圾桶，看到垃圾就下车捡起 来，再放到车上。闵清亮说，每逢此时，路人都会用异样的目光看着他们。闵清 亮说，他开始也不知道有人将自己捡垃圾的事发到了网上，当记者表示有人认为
47、他在作秀时，闵清亮表示，这只是自己职责范围内的事，不管别人怎么说，自己 做自己的。他说：“我也是想通过自己的行动影响更多的市民，让他们改掉恶习， 养成自觉捡拾垃圾的习惯。让城市更美！”3 .鞍钢新官上任，豪言要“占领华南市场”“新官上任三把火”，2012年9月，空降鞍钢的原广州市市委书记张广宁 在其履新不到十天的时间里就已经把火烧了起来，而且豪言壮语要“占领华南市 场”。(1)“用最短的时间占领华南市场”9月21日，在鞍钢钢铁集团上任董事长9天之后，张广宁在鞍钢会展中心 召集了一场闭门会见，客人是来自其工作了 40年的广州，这一天，由广州市国 资委主任、党委书记黄伟林带队，广州钢铁企业集团有限
48、公司董事长、党委书记 张若生，广州汽车集团股份有限公司副董事长、总经理曾庆洪，广州港集团有限 公司副董事长、总经理周小溪来到2800公里之外的鞍山。据鞍钢集团在其官网 公布的消息称，三大企业与鞍钢达成了一个共识：与鞍钢合作，提升鞍钢集团在 广州的市场份额，助其全面挺进华南市场。“用最短的时间、最快的速度、最低的成本、最少的投资占领广州市场份额, 占领珠江三角洲I”，张广宁对鞍钢及其子公司攀钢提出了如此要求，而具体方式 则包括“利用鞍钢、攀钢的销售渠道，尤其是广州企业的销售渠道。”根据网 易财经掌握的信息，三大企业在会见当场都给出了一致的回应：全力协助。资料显示，张广宁早年从政之前就出身于广钢，这无形之中为鞍钢的南下创 造了有利条件。在业内人士看来，鞍钢此举明显是想借助于张广宁在广州工作多 年积累的经济和政治人脉，在广东这片国内销售状况最好的市场上拓展生存空 间。(2)宝钢湛江项目停滞可谓有利时机在张广宁看来，华南市场的大好机会已经摆在了眼前，“鞍钢集团公司的发 展要有前瞻思想和长远规划，要未雨绸缪做好未来占领华南市场的准备。时间就 意味着抢占市场的先机，因此要快出手，快打牌，否则就会失去商机。”尽管鞍钢并没有明言其在华南市场的商机是什么，但很显然，它看准的是宝 钢在广东省发展的停滞状态，面对鞍钢的咄咄逼人，原本欲借湛江项目独霸广东 市场的宝钢却依然纠结于停工