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1、2023年人口城市化与土地城市化之我见 人口城市化与土地城市化之我见 -取之于民 用之于城 中文摘要： 随着相关政策的出台，我国正在进行一场算的上是很大的“运动“旧城改造。人口城市化、土地城市化、农民被上楼等随之火热的词语也频频亮相。国内学者们对土地城市化和 人口城市化的讨论也随之进入近乎白热的阶段。对于我国现阶段城市化的现状，我认为是-取之于民 用之于城。 关键词： 土地城市化城乡挂钩 城市发展 农民 城市化具体的体现就是人口城市化和土地城市化，而从其最一般的意义上理解，也就是指随着经济发展，城市人口占总人口的比重不断上升的过程。从某种意义上说人类城市化过程就是人类文明进程的缩影。正是因为城
2、市的诞生，才使人类开始迈进文明阶段，也正因为城市的发展，才使人类社会不断迈向现代文明。中国是世界上最早的城市发源地之一。但是城市的产生并不意味着城市化的开始，只有在近代资本主义生产方式出现，尤其是工业革命以后，城市经济关系开始渗透到乡村，并占社会主导地位时，才开始了城市化的进程。而第三产业的蓬勃兴起，尤其是当代社会信息化的快速发展，又进一步加快了城市化的发展。我国城市规划基本术语标准中把城市化定义为人类生产和生活方式。由乡村型向城市型转化的历史过程表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。 但是由于建国后经济社会发展的独特性，和人口组成的独特性，使我国城市化发展具有一些显著特征
3、： 波动性、低水平性和滞后性。 我国城市化进程的几个特点加上我国的人口和经济现状就决定了在此过程中对农村的影响也是巨大的，随着城乡一体化的提出这种联系所带来的影响更是明显起来。 城市化对农村的影响主要表现在农地和农民的过速非农化以及这种现象带来的种种后果。 在世界上我国就是一个严格保护耕地的国家，“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”应该是农地转让的一个边界条件，就是说，农地转让无论多么自由，也不能自由到破坏最严格的耕地保护制度，以至于到威胁国家粮食安全的程度。现行法律为了约束政府的土地征用和 经营权，一再重申“严格保护耕地”的立法意图，不断改进行政等级土地审批权的权限和程序，也始终坚
4、持“为了公共利益才可征用农地”的宪法准则。但其结果却往往是突破耕地保护的警戒线。 改革开放以来，中国耕地面积共减少了1.7亿多亩，平均每年减少600多万亩。据第一次土地利用详查结果，19962023年的7年间，全国耕地净减少1亿亩，占全国耕地总量的5%。全国在册基本农田面积15.89亿亩，27个省份的基本农田减少，16个省份在册基本农田面积低于全国土地利用总体规划纲要确定的指标。全国现有耕地中高产田仅占28%，而人均耕地面积更是由2023年的1.47亩减少到2023年的1.43亩和2023年的1.41亩；15.89亿亩的现有基本农田，已经低于上一轮规划确定的16.28亿亩的底线。按照规划，20
5、23年，中国耕地保有量应控制在19.2亿亩，但据国土资源部对全国2023年度土地利用状况调查和逐级状况总最新结果，截至2023年10月31日，中国的耕地面积目前仅有18.27亿亩，人均耕地仅有1.39亩。 中国的土地管理政策可以明显地分为两极。一极，中央政府关注国家粮食安全，并不断地颁布新的管理规则来控制土地开发和耕地保护；而另一极，这些管理规则随着时间和地域的变化，却一再被各级地方政府在讨价还价，甚至抵制中发生扭曲。各级的国家代理人和国有企事业单位通常既是土地的使用者又是土地的管理者，他们可以非常轻松和有效地操纵中央政府的政策。在土地管理中，不断增长的权力关系的多样性表明，复杂的、冲突的和有
6、不同利益的制度集合体，在逐渐形成并削弱着统一的、连贯的土地管理制度，各种权力关系不断地进行着上下左右的制度调适，充分印证了以地方政府为主的计划体制。 在对“增减挂钩”这一政策的理解上这种上下不一致的现象体现得尤为明显。“增减挂钩”第一次出现在国务院文件当中是在2023年的28号文，其背景是2023年全国各地规划的开发区面积达到了当年全部城镇建设用地指标的5倍，逼得中央痛下决心，以复垦的耕地面积作为硬性指标制约开发区的无序扩张。“增减挂钩”简言之就是农村通过复垦增加的耕地面积，可以用于城市建设用地指标。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。 而且“增减挂钩”这一政策还
7、要求新置换的建设用地指标必须纳入年度计划，通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为这不是征地，而是农民的建设用地；而且置换只能在县域范围之内，不能往中心城市发展。 然而，大多数人则简单地认为，“增减挂钩指标置换”就是“拆了村庄，然后拿过来搞城市建设”。不仅各地一窝蜂地都在加快搞“增减挂钩指标置换”，而且违规操作也非常多，比如地还没复垦、农民的新聚区还没建好，城市建设土地指标就可以交易，或者进行抵押贷款，不仅损害了农民的利益，也让国家宏观调控失效。 虽然存在诸多问题，但各地的现实却是地方政府正以罕见的热情拥抱“拆村并居” 行动，他们的目标很明确：让农民上楼，把腾出的农
8、民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，更可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成各地GDP的发展目标。“以承包地换社保”“以宅基地换”以达到腾出更多城市建设用地指标的“旧村改造”“村改居”行动正在从沿海到内陆，一路高歌猛进。 中央农村领导小组副组长陈锡文说“过去还仅仅是占农村的耕地，现在是变成拆人家的房，全世界都没有见过。和平时期大规模的村庄撤并运动真是古今中外，史无前例”。他担心，如果这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入、“盲目的”城市化运动得不到有效遏制的话，是要出大事的。 我们认为，城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力
9、的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 城乡一体化，是一项重大而深刻
10、的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。 十七届三中全会于10月12日在北京闭幕，会议集中讨论了在下一个阶段里农村改革的方向和发展的道路。我国的改革以农村发端但高潮在城市，先富带动后富模式并不适应城乡发展的现实。原本寄希望于城市发展带动农村同时进步，而现实却是城乡分化和落后农村渐渐成为城市进一步发展的障碍，发达地区对落后地区的涓滴效应却异化为发达城市对原本落后的农村各种资源 的吞
11、噬。 过去，我国农村问题研究常常陷于将常识公理化，以至于习惯性的错误渐成真理，建立于此类公理之上的研究成为空中楼阁。所谓“城乡二元结构”就是一例，目前普遍的观点认为二元结构即是农村发展停滞之源，而我们长期的改革不仅没有化解二元结构问题反而使之恶化。这种认识成为了一系列错误观点的依据，其中最为典型的就是认为市场化改革对农村发展的实质性恶化。 农村的大幅度落后的影响不仅限于农村，城市的经济升级和产业爬升也受到了落后农村的拖累，农村问题已经成为困扰我国经济进一步发展的最大障碍，统筹城乡发展刻不容缓。在此次全会中，二元结构成为解决农村问题的突破口，城乡一体化则成为了农村改革的最终目标。在此共识之下的路
12、径选择非常重要，改革的历史实践证明，单方面通过发展城市寄希望于城市发展的涓滴效应反馈农村并非发展的良方，高速发展的城市反而成了吸收农村资源的黑洞，我们首先应该确定政府主导，政策倾斜的发展模式。 其次，政府主导并积极干预农村改革并非新鲜事物，地方政府从未停止过干预经济的行为，我们何以要老生常谈？我们常常看到的种种政府“越位”干预行为正是我们对农村发展战略的误读，它的基本思路是城市发展受限农村改革腾出资源、空间农民被迫转型，它基本还是改革以来工业核心论的延续，并非真正意义上的农村深化改革。 下一阶段的农村改革必须在思路上确定农村为中心，变被动的强迫为农民主动的选择。此次全会召开过程中热议的涉农话题
13、大量围绕着农民利益保护的角度，这就是改革思路长期畸形所造成。如果这一思路不能改变，所谓土地、资金和户籍的改革只会带来预料之外的后果：落实土地产权导致兼并和土地流失，投入资金流向非农产业，改革后的户籍成为精装的手铐。 土地被抢占，与土地捆绑在一起的农民也就不得不“被”上楼。也就是说现在我国大部分农村的城市化，是在一种近似强盗的形式下完成的。实际上在很多地方，政府成了一个卖地的一个大公司。那么卖地卖了这么多钱，这个钱干什么用了？一直试图把这个问题搞清楚。你到很多地方调研，卖地卖了多少钱是一清二楚的。但是说你要问你这个卖地的钱干什么了，你卖地的钱干什么去了，很多地方不愿意告诉你。我看到一个最新的研究
14、成果，就是卖地的这些钱，真正用于农业和农村的只有5%左右。 那么剩下的钱呢？剩下的钱就用在搞城市的基础设施建设，搞开发区的建设，用于城市的发展。我们现在是取之于民，但是用之于城。所以说在这个问题上，我们还是不是工业反哺农业，不是城市支持农村，还是农业、农村来贴补城市。 事实上国家对土地出让金的使用有着明确的规定，但近年来国家审计署每次对一些城市土地出让金使用情况进行审计时，都会发现管理不规范，没有按规定用于保障房建设和耕地开发的问题。韩俊认为这种做法的后果就是农业越来越薄弱，作为农民，也并没有享受到土地增值的收益。按照国务院发展研究中心课题组的数据，这是征地之后土地增值部分的收益分配。投资者拿
15、走大头，占40%到50%，城市政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而最多，农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%到10%。 这种以大肆占用耕地、消灭村庄为基础的城市化，让人不禁想追问“城市化到底是谁的 城市化”。迄今为止，几乎所有的城乡统筹、城乡一体化的改革全部是资源向城市集中，包括资金、人才、项目等。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说过去十多年来，在谈城市化的问题时，地方政府和中央政府在这个问题上看法并不一致，地方政府总是认为，城市化就是城市发展问题、城市建设问题，而中央政府会考虑如何解决农民进城问题。本来为进城农民工提供均等的公共服务，是城市的责任，但现在，
16、农民要想获得这样的服务，必须要靠出卖自己的承包地和宅基地来赎买。这说明中国的城市化问题，是一个超出了我们现有的经济学范畴，是一个广泛、严重的社会利益调整问题。只有真正解决了城市化问题，中国所谓的和谐，才可能有一个开始。 我觉得发展研究中心副主任韩俊说的很好“首先这个开发应该是符合用途管制，符合国家土地利用的规划，第二，我就提出两个，我们提出两个最大限度，就是说节省出来的土地应该最大限度地用于农村的发展，那么这个土地开发的收益也应该最大限度地用于农业和农村的发展，用于改善农民的生活。” 我国的城市化水平进程加快，质量提高，既是我国几十年来不断推进工业化的结果，也是我国经济社会不断进步的表现。但是
17、我国的城市化到底达到了什么样的水平，不论是各级政府，还是国家职能部门，也或是一些权威的研究机构，都不能准确概定我国的城市化水平。慈溪市公布的数据是按照城镇建成区面积占市域总面积的比例确定，秭归县按照非农人口占总人口的比例公布，这在我国是一个十分普遍的现象，显然都不能准确概定城市化水平，因此造成人口城市化假象。这种与实际情况严重背离的问题，势必造成由此作出的经济社会的发展规划与实际需要严重脱节，掩盖住很多问题，给经济社会发展造成后患。 城市化假象还有一个表现，即外来人口的归属问题，很多人一直在寻求一个答案，外来人口是城市化背景下的城市人口吗？答案非常模糊，有时候是，例如2000年的五普；大多数时
18、候不是，根据更多。目前我国农民工总量有多少，国务院研究室课题组的意见认为，我国外出务工的农民工总数为1.2亿人，加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数大约在2亿人左右。而且1.2亿外出农民工基本上都在东部沿海地区的大中城市里，并且主要集中在北京、天津、上海、浙江、江苏、福建、广东等7个省市，占外出农民工总数的82%。但是我们也应该看到，这一庞大的人口群体，他们长期生活工作在这些城市，他们为这些城市创造着财富，他们为这些城市消费，他们年复一年在这些城市生活，他们自己会问，我们是这个城市的人吗？没有住房，只能蜗居在低矮潮湿而且狭窄的廉租房内，忍受着与亲人长期分离的痛苦，过着单调重复的机械一
19、般的生活，子女不能就近上学，大多数人没有劳动保障、医疗保障、失业保障、工伤保障等，月收入水平不足当地城镇人均收入的一半。国务院 研究室专题组的报告显示，广东珠三角地区到2023年近12年来，月平均工资仅增加了68元，月工资收入不到1000元。他们是城里人吗？显然不全是，但他们也不是农民了，他们在城市从事非农产业。他们从骨子里还没有也不准备最终加入这个城市。这种现象是好是坏，现在还难以定论，但是城市化这种极不稳定的状态无疑是必须关注的一个重大问题。我们不奢求外出打工的农民都会成为城市居民，但把以亿计的潜在城市居民拒之门外的价值取向势必会带来无法弥补的严重后果随着城市化进程的进一步加快，各种社会矛
20、盾将不断显现并纷至沓来，教育问题、住房问题、劳资问题、保障问题、医疗问题等等社会问题都可能诱发突发事件，直至导致社会骚乱，严重破坏社会稳定。当你走进农民工低矮的出租屋时，从一双双很不欢迎甚至略带敌意的眼神中绝对会让人能读出点什么，一定会感到稳定问题绝不是危言耸听。 参考资料： 【1】 【2】谢玲丽：长三角人口发展战略研究2023年复旦大学出版社 【3】国务院研究室：中国农民工调研报告2023年中国言实出版社 【4】中国新闻社：中华文摘2023年12期 【5】叶裕民：中国城市化之路 2023年商务印书馆 【6】楼培敏：中国城市化:农民、土地与城市发展2023年中国经济出版社 人口城市化与土地城市化之我见 城市化与过度城市化 土地城市化 城市化 城市化 城市化 城市化 城市化 城市化 城市化