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1、第六章怀特的系统化行政学理论n教学内容和要求n本章主要介绍怀特的行政学研究思想、行政环境思想、行政组织思想、行政协调思想、人事行政思想、行政立法思想、行政伦理思想和行政监督思想；通过学习理解和掌握怀特系统化的行政思想及其重要意义；n一、怀特生平与著述简介n纳伦德怀特（18911958）美国行政学家，历史学家，行政学奠基人之一。1921年在芝加哥大学获哲学博士学位，后任该校政治学和历史学教授，他于1926年出版了被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书行政学导论，19401948年任政治系主任，还曾任美国文官委员会主席。n怀特在行政学上贡献在于他第一次运用理论的研究方法对行政学问题进行了系统的
2、研究，首次将行政学思想系系统统化化、理理论论化化，使之成为一门比较完整的学科体系。他的行政学导论和美国学者魏劳毕1927年发表了行政学原理一起标志着行政学这门学科基本形成。n怀特一生著述出很多，除行政学导论外，还有近代公共行政的趋势、联邦主义者外国公务员制度和四卷本的美国行政管理史（北部联邦同盟时期、杰斐逊时期、杰克逊时期和共和党时期，该书于1959年获普利策历史奖）等重要理论著作。n二、怀特行政学理论的主要内容n在行政学导论这本书中，怀持对诸如行政学的研究对象与范围、行政环境、行政组织、行政协调、人事行政、行政伦理、行政法规以及行政监督等行政学研究的基本理论问题都进行了系统的研究。n（一）行
3、政学研究的对象和范围 n1、研究对象n即对“国家政府中的市政、联邦或联邦行政的研究”。n2、研究范围n“行政中的各种基本问题，包括公务员才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律及各级政府的行政程序等”n3、研究的目标(目的)n（1）运用物质材料完成国家建议的任务；n（2）使行政人员在权限范围内最有效的利用一切资源；n（3）以最敏捷、经济的方式圆满完成政务计划；n（4）政务的有效推行和管理；n（5）防止行政权的滥用。n（二）行政环境思想n“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。”因此他对行政管理与外界行政环境的关系进行了讨论。在行政学导论中，
4、怀特论述的行政环境包括经济环境、政治环境、社会环境和科技环境。n1、经济、政治环境与行政（影响行政组织制度和行政职能）n（1）经济政治环境影响着国家的行政制度及组织n例如在美国，17世纪英国统治时期造成的地方分权、自治、乡绅等占支配地位的经济与社会条件，深刻地影响着美国独立后建立的国家行政制度及其行政组织（如美国各州中没有欧洲大陆国家式的总督或省长）。n（2）国家经济、政治的发展变化直接地影响着国家行政职能范围的变化发展。n经济环境的变化：工业的发展、经济活动的增加、交通的拓展、贸易的扩大、都市化和经济垄断的出现n政府职能的变化：要求政府行政管理必须从“守夜人”的角色拓展到承担起干预经济、加强
5、宏观管理的新职能。n政治环境的变化对政府职能提出的新要求：经济危机加剧了业已存在的社会问题，要求政府加强协调劳资关系，强化社会管制，制定各种规章制度，通过有效的管理来维护社会稳定；政党政治的发展，导致政府也必须加以干涉、规范，以防止“政党分脏制”的重演。n“现代国家的工作，是在向各方面发展之中，同时因国家新政纲的各个方面均反映为行政工作的增加，于是行政范围亦是向各个方面发展。”n在这里，怀特提出行政管理必须适应环境才能发展、行政职能范围必须随着客观环境的变化而变化、保持行政的整体性和适应性等思想。n2、客观社会环境与行政（对行政管理提出新要求）n随经济社会的发展，社会各方面对国家行政管理提出了
6、更高的要求，包括：n(1)随着美国政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税；n(2)随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主；n(3)经济贸易活动的拓展要求政府行政管理要高效，政府的支出要节约，政府行政的“效能与节约是国家繁荣和商贸成功之第一要素”；n(4)随着政府公务员队伍的扩大，“公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政”。n(5)随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务；n(6)科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行利学管理，改进行政方法。n3、科技环境与行政（影响行政方法、行政技术、行政研
7、究）n科学技术的发展为国家行政管理作出了重要贡献，其具体表现在以下三个方面：n(1)科学技术及其产业化的空前发展，“不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确定提供了有益的启示”，而且科学也改变了行政方法。n(2)现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用，现代行政管理过程中诸如决策、规划、设计、技术措施和监督等许多重要的工作都需要科学技术的支持，这是科学技术对政府行政管理的贡献。n(3)科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。n（三）行政组织思想n1、关于行政组织体制n他结合英美当时行政组织体制的状况将行政组织体
8、制的类型及特征对其作了如下归纳：n（1）自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制n自治型行政组织体制的特征：多数的行政官员均系民选，有任期限制，体现民治，行政官员向民众负责；n官僚型行政组织体制：行政官员出其上级领导委任，行政官员对其上级领导负责，他们只要遵守其行为规范便可以保任自己的地位并且可以长期任职。n在怀特看来，“美国的行政制度素有民治的倾向”，多采用自治型的行政组织体制，而“欧洲大陆诸国则为官僚阶级统治”，多采用官僚型的行政组织体制。n（2）中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制n基于中央政府与地方政府的行政权力配置关系而形成。n中央集权型行政组织体制的特征：凡国家和地
9、方的重大政务均由中央决定，中央政府及各部门严密监督各地方行政机关的活动，地方政府唯中央政府之命是从；n地方分权型行政组织体制的特征：地方政府对地方的行政事务有决定权，地方政府权责明确，在正常运行的情况下，中央政府不干涉地方行政事务。n（3）独立制型的行政组织体制与权力汇一制型的行政组织体制n独立制型行政组织体制的特征是“将每种服务机关视为一种独立单位；而与其他服务机关之间保持极少或毫无直接关系。在这种制度下，权力之统系自各种实施服务机关，直接上附于执行总部或立法机关，受其指导及监督。”n权力汇一制型行政组织体制的特征则是将各种服务，分集于各部门之中，部门的工作统属于同一范围，相互之间必须保持密
10、切的工作关系，在各个部门之上均有其行政首长领导并负责监督其工作是否协调，以便为实现组织目标而共同努力，各部门直接属于上级部门管理，上级部门汇至行政总枢或立法机关。n2、行政权力与责任的思想n（1）行政权力与责任的分配的意义及问题n“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的。这是我们必须注意的一条重要原则。”n在他看来，责任与权力分配的确切意义即“每一个行政官员必须特别赋与一种固定任务（即责任）”，“为此，必须配之以行政权力，每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力，以便有效地执行其公务。”n但是责权一致原则的实施决非容易之事，因为：n民选官员均不受上级行政首长的
11、监督，他们可以在法律范围内任意地处理行政公务，缺乏固定的负责系统；n行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清；n行政职权分配不当。例如，立法机关规定同一种行政事务由三四种性质不同的行政官员来处理等等；n同一种行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由，n在许多情况下，各个行政机关之间仍然会有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系将会陷入难以克服的混乱状态；n行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨，致使某些行政机关的领导者有机会摄取其他机关与本部门有关联的工作，结果必然造成部门之间的对抗和冲突；n有些参谋咨询机构超
12、出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。n（2）关于行政责权分配的原则和方法n关于分配的原则n怀特提出：“适当的权力必须与确定的责任同时存在。第一，适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；第二，必须有充分的财源，以适应法定的状况。”n关于权责分配的措施和方法n他认为政府部门的设置及其权责的分配可以采用以下措施和方法：n将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门；n权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致；n权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。n怀特认为按照上述
13、方法进行分部化并分配权责，在组织管理上可发挥极其重要的作用，因为这样做“能使政府之各种服务机关互相凭藉，造成坚强的权力汇一及联合一致的行政机关；树立行政领导管辖的有效制度；确定行政权力及责任，免除组织上、规划上、设备上、人员上及活动上重复的弊端；使同一范围内活动的各服务机关之间保持合作的可能；提供一种防止或修正权限上叠置与抵触的方法；使行政在方法上、手续上容易制定标准；顺应普通事务实施方面的集权；为组织及管理的预算提供重要基础”。n（3）权力监督及其幅度问题n为了保证行政权力的有效行使，怀特认为，行政权力的行使必须受到监督控制，以防止滥用权力而造成混乱；而行政领导者的精力、时间总是有限的，于是
14、他提出“监督之经济原则”。在怀特看来，“任何行政首长，其有效监督不能超出七部或七个行政单位”，“对此项原则的破坏将会导致行政工作效率的削减”。因此，为了保证监督的有效性，保证权力运行机制的正常运转，上级部门及其行政领导必须有一定的监控幅度。n3、优良行政组织的标准n要获得行政的高效率，必须具有良好的行政组织，而优良行政组织则应该达到下列标准：行政组织能够获得最优秀的人才；组织成员应有一致的责任及适当的权力；将行政官员区分为政务官和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；设置协调机构专门从事综合协调工作；对组织的管理效率进行程确、合理的测量。n怀特着重强调了对行政效率进行测量、
15、品评的重要性，他提出要设计有效的测量标准，例如，卫生行政可以分为五个方面，每一个方面以四分计算，进行效率测评，以断定其行政效率的高低，判定这一行政组织的优劣。n（四）行政协调思想n首先，他提出应该精简（通过归并和削减）机构，减少协调工作的数量和难度；n其次，怀特认为应该设置行政协调机关（政府委员会）；n第三，通过精密的协调来获得较好的协调结果；n第四，在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定（决定不合理时可申诉）；n最后，怀特提出了实行协调的原则制定完整的政策（由有各部门参加的专门的协调委员会来规划）n（五）人事行政思想n怀特的人事行政管理思想涉及到人员的考试录用、职位分类、分级与工资、职务
16、的晋升、惩戒与罢免以及退休等各个环节。n主要有以下三个方面：n1、关于人才的选拔问题n怀特认为：“当代人事管理有两大支柱：一是选拔人才，一是职位分类，二者缺一不可。”n（1）人才选拔考试机构的设置n为了保证选拔人才的科学性和公正性，必须设置独独立立的的考考试试机机构构，例如，独立于行政系统之外的文官委员会，它由三人组成，其中不得有二人以上同属于一个政党。文官委员会下设若干机构，分别管理各项考务，它奉行考绩原则，根据委员会制定的人事行政考试政策法规进行统一管理。这里他特别强调考试机构必须有人事行政方面的专家、学者参加。n（2）关于选拔人才的考试方法n他提出，政府选拔管理人才的考试方法应该科学化、
17、多样化，既可以采用笔试和口试的方法，也可以采用操作试验、工作试验和心理试验的方法；并对每种方法作了具体说明。n此外，他还强调考试应根据行政工作的需要而定，各种考试应当标准化，而考试方法是否达到科学化、标准化的标志是看能否“挑选出胜任者，更由胜任者中，析出最胜任者”，其目的是通过筛选，为政府的行政管理工作选拔出真正优秀的人才。n2、关于职位分类分级与工资的制定问题n在怀特看来，职位分类对于实行工资管理具有重要意义，这种重要性具体表现为；(1)工资的多少应该根据所完成的工作加以确定；(2)实行同工同酬，同一等级的行政人员享受同一等级的报酬；(3)必须按照现代标准改进工资政策，实行公平的报酬；(4)
18、确定生活消费的公平报酬。n3、关于职务的晋升问题n（1）晋升制度应建立在考核和功绩基础上。n怀特明确指出了晋升职务与优厚报酬是吸引优秀人才的重要途径；而职务晋升制度应该（象芝加哥市那样）把职务晋升奠定在公务人员的考绩和功绩基础之上，为优秀人才的晋升开辟了一条新的道路。n（2）应确保能干的人才得到提拔和重用。n行政职务越往上层，职务额越少，为了确保提拔能干的人，应缜密地制定晋升计划，“确保提升最有效率、最有价值者”，要做到这一点，就应该在考绩加功绩面前公开衡量并选择，贯彻“公平处理的原则”，这样才能使晋升制度发挥其应有的导向作用。n（3）应该扩大晋升选才的范围。n以往的人员晋升多为内部晋升制，这
19、样会产生选才不广的弊病，“为均衡晋升之机会，应尽力混合各局之职务。”在他看来，“选择的范围愈大，则竞争愈激烈，而最后选祥的人员，必愈为优良”。而且封闭型的晋升制度则必然会产生一系列弊端，因此必须代之以开放型的晋升制度，广开才路，以期选得优秀人才。怀特提出的开放型晋升制度，其最主要的特征是在公务员晋升制度中引进竞争机制，主张“全国或全邦同类职位的混合竞争，实给怀能擅才者以晋升的机会”。n（4）职务晋升的几个根据应综合地加以运用。n怀特指出，公务员的职务晋升有几个根据：一是具有先进的工作资格，二是具有工作成绩或政绩；三是具有职务晋升考试成绩；四是领导综合判定后自由选择。这几个根据各有其优点和缺点，
20、因此，必须结合上述两种或两种以上的根据综合地加以运用，以期得到满意的结果。n（六）行政伦理思想n怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪即他所谓“官纪”问题的研究上。n怀特十分重视对官纪的研究，他认为，古典管理学派忽视了对此问题的研究，而随着现代人事行政观念的更新，对风纪的注意，官纪问题的重要性日益突出，行政官员的风纪关系着行政管理的成败，它是现代行政管理的目标。n怀特着重从以下四个方面对“官纪”及其相关的行政伦理问题进行了分析：n1、官纪的本质及其重要性n本质含义：“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”n官纪可分为高尚的官纪或衰微的官纪。高尚官纪能激
21、励行政人员的积极性，保持官界纯净，能培养行政人员的良好素质，能免除各种私利情事，从而使组织及其成员能够克服通常难以克制的障碍。在怀特看来，“此种精神，对国家、企业均有明显之莫大价值”。由于官纪对于促成良好的行政至关重要，行政领导要有发展官纪的计划。n2、败坏官纪的因素n怀特指出，从行政内部而言，败坏官纪，就不能激发行政人员的积极性、忠诚与协作。他认为，败坏官纪的因素主要包括：(1)“缺乏奖励”；(2)“惩罚无度”（处罚不平等）；(3)“损失创制权”（待遇不公平）；(4)“疏略社交生活”（没有正常的社交场所）；(5)“调资不及时”，（工资水平相对下降）。(6)“取消权利”（抑制升迁机会），等等。
22、对此，怀特认为文官委员会应制定改善官纪的正确计划，以明确良好官纪的标准，以此标准指导各行政部门提高官纪的质量。n3、官纪的基础（改善官纪的途径）n端正官纪应从直直接接和和间间接接两个方面进行。善于利用外界的环境影响、提供适当的工作条件以及鼓励有益的外交活动等“均可以间接地促进官纪的改善；而对于工作成绩十分突出的行政领导或行政人员给予必要的物质奖励和精神奖励、倡导合作精神、激发想象力及忠诚感等均可以作为达到高尚官纪的直接途径。”n激发官纪的间接途径和直接途径要相互补充，灵活运用。在各种行政情况中，官纪发挥其成效的关键在于领导者的才能。n4、良好官纪的标志n行政官纪归根结底体现在行政组织中的人际关
23、系中。怀特认为，良好官纪的主要标志即是良好的人际关系，领导关心下属和重视让下级民主参与有关的决策。在这里，怀特提出了让下属参与决策的民主参与型领导方式。n（七）行政法规思想n怀特的行政法规思想主要体现在以下两个方面：n1、要注意研究政策与法规和法律之间的关系n他认为，政策制定以后形成法制，对行政经验进行归纳形成行政条例而后上升为行政法制，最后制定成宪法条文。n政策(通则化)法制(经行政经验通则化)行政条例(通则化)宪法条文n他指出“无论如何，行政与立法二者，于形成政策上之交互影响二者在共同利益限度内互补。”n2、行政条例制定权的范围、限度、保障以及行政条例制定权对于行政管理的重要性等n（1）关
24、于行政条例制定权的范围和限度n怀特认为，政府行政机关享有委任立法权，但行使这一权力有一定的范围和限度。首先，政府制定条例与规章的行政权必须根据法制、根据宪法与法律来行使，超出这一范围则违法无效；其次，有授予委任立法权的行政机关才有权制定规定范围内的行政条例和规章，超出这一范围则越权无效。n（2）关于行政机关制定条例权的情形n怀特具体指出了五种情况：n第一，当某项立法将被应用的环境情况极端复杂且琐屑而且立法人员又不易明了时，可授权委托行政机关制定相应的条例、规章；n第二，因情况改变需要制定新条例，或经行政执行发现不妥，经研究须调整或新制定条例时、可由行政机关制定；n第三、应处理的事务中情况极端复
25、杂并且具有较强的专业性以至于非专家不能处理时，可由行政领导邀请相关专家共同制定行政条例、规章；n第四，在发生紧急事件或必须采取直接行动的情况下，可授权委托行政机关制定相应的条例和规章；n第五，行政机关内部的管理条例。n在怀特看来，在上述情形下行政机关有权“制定、变更、增修或取消各种条例与规章”，有“发布命令、条例与规章之权，其受制于立法，不得超出该条例所本之法制含义，并受制于法庭之严密解释。公布之时须确遵法制中所规定之法定程序和法庭认为合理。必须手续完备和设定程序上的保障。”n（3）关于行政条例制定权的保障问题n对实施制定条例权的保障问题，怀特提出了七项主张：n第一，立法权力的委托，经委托于可
26、恃且博得全国信任的行政领导；n第二，应确切划定委托权行使的范围；n第三，假如特种利益将因委托立法而受影响的话，负责立法者则应当在制定法律之前考虑这种利益；n第四，必须采用适当的方法，以取得共见共闻；n第五，必须设有在必要时增修及取消委托立法的机构；n第六，已经公之于众的行政条例必须有相当程度的确定性；n第七，行政规章，尤其是涉及到公众个人利益的内容必须叙述精确，必要时应当对有关内容加以说明。n在怀特看来，这七项主张便是政府行政机关实施制定条例权的保障。为此，各级政府中赋有制定条例权的领导人数应有所限制，而且这些领导人本身应该具备制定条例的才能，怀持在此持别强调，制定行政规章，尤其是涉及公众利益
27、的行政规章，需要一定程度的民主性。n（4）关于行政条例制定权对行政管理的重要性问题n怀特认为，行政机关具有制定条例规章权，既可以使行政管理纳入法制轨道并具有权威性，也能够激励行政官员的负责精神及创造才能，使其胜任行政管理工作、忠实、公正地履行自己的职责，还可以减轻立法机关的工作负担。因此，怀特说，行政机关享有委托立法权“是立法机关所寻求的真正目标”。n（八）行政监督思想n行政监督是现代行政管理的一个重要环节。怀特在其著作中不仅对行政监督的必要性、作用及分类等一般性问题进行探讨，而且还对立法监督和司法监督等具体问题作了较详细的阐述。n1、关于行政监督的必要性、作用和种类n关于行政监督的必要性：由
28、于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，因此有必要发展完善的行政监督机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作并保护国家和公民的利益；n关于监督的作用，他认为有三个：一是政府效率；二是为公民利益之维护，以防官吏侵犯个人自由；三是社会福利。与这三种利益相对应，有三种监督方式，即行政、司法及立法。n2、立法监督的主要职责及有效方法n关于立法监督的主要职责，他认为在于：n第一，确保立法与行政政策的协调；n第二，确保政府支出适当；n第二，确保行政监督的实施目的真正在于提高行政效率；n第四，使立法机关完全了解行政情形，以便制定补救的立法。n可见，在怀
29、特看来，立法机关主要是从大的方面实施对行政机关的监督，而不是实际管理或干预行政机关的具体行政事务。n关于立法监督的有效方法：n第一，会计及支出上的监督，委托审计总监署负责；n第二，款额分配的监督，包括对政府预算的审核以及对行政执行、行政节约与行政效率各方面的监督；n第三，行政政策的监督，“立法机关可令行政机关完成某种职务，或规定相当方法，且可驳斥其规章，或禁令不得为某种行动，放弃某种方法，也可规定行政机关决定政策之方法”；n第四，人员方面的监督，特别是公务员工资方面，确定工资标被，保障公务员的权利；n第五，调查监督，立法机关有调查行政状况的权力，可以随时调查各部门行政执行的状况，必要时可提出改
30、进措施；n第六，诘问监督，立法机关有权对政府及其部门就重要行政事务提出诘问或质问，政府领导或部委首长必须到立法机关就有关问题作出解答或解释。n3、关于司法监督的目的、方法和内容n他认为对政府行政进行司法监督的目的在于对行政的过失进行补救，保障公民或公务员的权利。一方面，行政工作要迅速完成，就要迅速行动；另一方面，宪法中各种规定又要求行政机关必须知道其权利范围。这是有效行政的基本条件。在他看来，法院方面对行政范围的划定，同时也划出了公务员裁量权的界限，而这种权力的大小对行政效力有着重要的意义。因此，他认为，司法监督主要包括以下三个方面：n第一，对公务员的司法监督。n怀特指出，法院所具有的几种司法
31、职权足以直接监督行政人员的任期和工作。法院对行政机关有查职权，发布“查职令”是司法机关通过对行政人员居职权利有效监督，对行政人员中居职权利不合法者提出异议并进行补救的一种监督措施。法院既可以通过“查职令”查办行政机关个缺乏正当任职资格的人员，处理委任及罢免手续不当的事件等；法院也可以通过受理及判决公民控告公务员的民事案件对公务员行使重要的监督；法院还可以对公务员执法过程中行使职权的情况进行监督，对违法侵权的行政行为以及贪污受贿的行为进行审判处理。n第二，对普通行政行为及特别行政行为的监督。普通行政行为是指政府机关制定并发布行政条例、规章、命令等行为，这种行为是否合法、合理，是否符合法定程序，必须由司法机关监督审核。而特别行政行为则是指行政执法的各个方面，司法机关监督行政行为是否合法、合理、有效，对行政机关或人员与公民之间因公务执行而产生的纠纷进行审理裁定。n第三，对行政自由裁量权行使的监督。行政机关在处理大量日常事务的过程中，有一定范围的自由裁量权。司法机关必须监督行政机关自由裁量权的行使，防止裁量权的滥用。n三、简评n1、率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系框架，使行政学正式成为一门科学。n2、提出了一些科学的思想观点和方法，对今天行政管理及其研究都具有指导和启迪意义。