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1、2023年对工商银行和中国石化调研报告：加强对国有企业内部审计业务指导和监督的路径初探2023年2月25日 编者按： 2023 年初，审计署关于内部审计工作的规定（审计署令第11号）（以下简称规定）和审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的看法（审法发20232号）（以下简称看法）出台实施，要求审计机关进一步加强对内部审计的指导和监督。2023年5月，中心审计委员会第一次会议提出要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力气，增加审计监督合力。2023年9月，胡泽君审计长在全国内部审计工作座谈会上提出审计科研工作者要立足国情、加强探讨，努力构建内部审计理论体系，力求把当前最鲜
2、活的实践上升为具有指导性的理论的要求，为实行上述制度规定和讲话精神，审计科研所近期组织科研人员围绕加强对国有企业内部审计指导和监督路径、国家审计和内部审计形成审计监督合力、国有企业总审计师制度等内容进行了深化探讨，拟形成系列探讨报告。敬请指责指正。 加强对国有企业内部审计业务指导 和监督的路径初探银行内部审计丛书 编写和金审工程建设工作，中国石化审计局有个别人员参加过国家审计项目。 从表 2统计状况看，两家企业内部审计协作国家审计的人数较少，仅担当联络其他部门和获得资料等协作检查工作。从中国石化看，内部审计和国家审计在薪酬福利发放不规范，境外投资损失、向改制企业让利、会计核算不规范、招标投标等
3、方面查出同样问题。可见，国家审计可以从深度和广度上指导和监督企业内部审计，加强挖潜，形成审计监督合力。 表2 ：2023-2023年10月两家国有企业内部审计与国家审计工作状况表 类型 企业名称 2023 年 2023 年 2023 年 2023 年10月 协作国家 审计人数 工商银行 6 6 11 7 中国石化 8 4 8 8 内部审计已查出，国家审计也反映的问题数量和类型 工商银行 无统计 无统计 无统计 无统计 中国石化 薪酬福利发放不规范1 个，境外投资损失或损失风险1个，违规办理保理业务1个，向改制企业让利1个 过单贸易1 个、境外投资损失或损失风险2个 对国家审计屡查屡犯的问题整改
4、数量、类型 工商银行 无统计 无统计 无统计 无统计 中国石化 招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题 招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题 招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题 招投标、与改制企业交易、会计信息质量等方面的问题 对内部审计屡查屡犯的问题整改数量、类型 工商银行 无统计 无统计 无统计 无统计 中国石化 会计核算不规范、工程建设或物资选购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等 会计核算不规范、工程建设或物资选购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等 会计核算不规范、工程建设或物资选购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等 会计核算不
5、规范、工程建设或物资选购应招未招、合同签订不规范、向改制企业让利等 （二 ）两家企业实行规定和看法状况。 在规定和看法出台实施后，两家企业主动实行措施，有效对接落实，内部审计工作目前均在董事会或党组（委）领导下，向其负责并报告工作。一是修订内审章程或工作方法，进一步聚焦内部审计职能定位、工作流程，规范审计外包和基础管理工作。二是组织各种形式培训，提升履职实力，关注意点领域。三是加强审计发觉问题实质性整改的审核督办，促进标本兼治，杜绝屡查屡犯。但两家企业均未设立总审计师，工商银行尚未制定审计质量评价方法。 （三）国家审计需改进和加强对国有企业内部审计指导和监督工作。 2023 年10月，根据审计
6、署新三定方案，内部审计指导监督司正式成立，专司对内部审计的业务指导和监督职责，须要尽快建立健全指导监督内部审计工作的体制机制。从调研状况看，需从以下方面改进和加强企业内部审计指导监督工作。 1 需进一步健全完善指导监督内部审计工作机制。除审计署规定和看法外，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会五部委联合发布的企业内部限制基本规范、国资委中心企业内部审计管理暂行方法（国资委令第8号）和关于进一步加强中心企业内部审计工作的通知（国资发评价202348号），以及中国银保监会关于印发商业银行内部审计指引的通知（银监发202312号）和保险机构内部审计工作规范（保监发2023113号）、证监会发布的上
7、市公司章程指引（证监会公告202323号）等规定，也对国有企业内部审计工作进行了详细规定，审计署应从业务指导监督方面，参考其他部委有关规定，尽快出台一系列分类指导监督内部审计的制度措施，同时开展对内部审计工作状况的监督检查工作。 2 需推动建立总审计师制度。工商银行根据关于印发商业银行内部审计指引的通知（银监发202312号）第十五条可以设立总审计师规定，因职位有限至今未设立总审计师制度。中国石化所属个别油田企业设立了总审计师，有权参与一些重要会议，但集团总部因副总师级职位所限，未建立总审计师制度。 3 需建立健全内部审计资料备案机制。工商银行依据行业监管要求，定期将年度内部审计工作安排、审计
8、工作报告和各项审计专报等资料向银保监会报送备案。中国石化以前年度向原国有企业监事会工作办公室（以下简称原国监办）报送企业年度工作报告。根据规定和看法要求，企业要将内部审计工作安排、工作总结、审计报告、整改状况以及审计中发觉的重大违纪违法问题线索等资料报送同级审计机关备案，因此，审计机关须要制定一套资料备案管理方法，建立健全内部审计资料备案机制。 4 尚未统筹指导内部审计年度安排和审计重点。企业内部审计一般围绕企业中心任务和重点工作，把企业认为的关键领域和环节作为审计安排立项重点。但根据规定看法规定，国家审计须要通过指导企业内部审计年度安排和审计重点，推动中心重大政策措施真正在本地区、本部门、本
9、单位得到忠实执行和有效落实，实现对国有资本、国有企业和企业领导人员履行经济责任状况审计全覆盖。因此，亟须对企业内部审计年度安排和审计重点进行指导监督。 5 尚未出台对内部审计人员业务指导的措施和方法。截至2023年10月底，两家企业审计系统共有专职审计人员2146人。据中国内部审计协会统计，截至2023年底，全国共有内部审计人员逾26万人。根据规定和看法规定，国家审计要分层分类加强对内部审计人员的业务指导和培训，推动提高内部审计人员运用信息化技术实力，促进提高内部审计工作效率和质量。 6 尚未规范内部审计质量评价制度。目前，工商银行尚无有关审计质量评价（估）方法，中国石化虽有审计项目质量考核评
10、分方法，但已不能很好适应新时期内部审计转型的要求。为进一步与规定和看法相连接，须要国家审计机关尽快出台对企业内部审计质量的评价方法，明确内部审计质量限制评价的方法和标准，同时指导中国内部审计协会修订内部审计质量评估方法（中内协发202334号）等有关规定。 7 尚未建立对内部审计结果运用机制。据企业反映，由于现有制度对内部审计发觉的某些问题无相关规定，或认定标准不一样，导致国家审计无法认定内部审计发觉的问题、提出的整改建议是否精确合法。因此，国家审计须要推动被审计单位完善内部审计结果运用和责任追究等制度，出台有关规定指导审计机关如何运用内部审计结果，明确界定内部审计发觉问题整改到位和责任追究的
11、认定标准等。 8 需加强对内部审计自律组织政策和业务指导。虽然中国内部审计协会已完成与审计署的脱钩改制，但根据规定和看法要求，审计机关要加强对内部审计协会的政策和业务指导，进一步修改完善内部审计基本准则和详细准则、职业道德规范等有关制度规范，推动内部审计业务规范、执业培训、学术研讨、阅历沟通等工作。 三、加强对国有企业内部审计业务指导和监督的实现路径思索 为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用， 通过分析两家企业内部审计接受国家审计指导监督的现状和需改进加强的方面，结合美国、澳大利亚和阿根廷等国家以及国内地方审计机关的阅历做法，为加强国家
12、审计对国有企业内部审计的业务指导和监督，提出以下八条实现路径建议： （一）创新指导监督工作。 一是制度创新。依据国有企业的行业属性、业务特点、资金规模等因素，分行业分类别地制定企业内部审计指导监督工作制度，真正形成制度先行规范化，因企施策行业化，详细实操长期化的工作长效机制。二是方式创新。对行业共性问题，建立大数据分析模型，指导企业内部审计工作；通过派出审计局对企业的内部审计工作进行日常监督，督促企业内部审计履职尽责；通过信息化手段对企业内部审计实施现场和非现场监督检查。 （二）实施分类指导监督。 一是分类统筹内部审计安排和重点。在明确内部审计首要职责是对本单位及所属单位实行国家重大政策措施状
13、况进行审计的基础上，根据中心金融企业（如工商银行）内部审计以做好对国家重大发展战略、重大改革举措、重大工程建设的金融服务为重点，中心生产经营性企业（如中国石化）内部审计以推动贯彻执行党中心决策部署、贯彻新发展理念和全面深化改革为重点，分类指导企业内部审计编制年度安排和中长期审计项目规划，统筹支配部署，实现国家审计和企业内部审计工作重点的统一。二是探究分频次对企业内部审计的指导监督。以重要性为原则，以问题和风险为导向，将国有企业划分为A、B、C三类，以此确定在肯定时期内的指导监督频次，A类企业适当削减、C类企业重点加大指导监督频次。 （三）通过信息化手段推动落实内部审计资料备案工作。 一是尽快出
14、台内部审计资料备案管理方法，明确资料备案的程序和方法。二是借助信息化手段，建立内部审计信息集成管理系统，实行闭环在线管理，录入内部审计备案资料中发觉的重大问题和整改状况，确保问题整改到位。三是对于内部审计发觉的重大违纪违法问题线索已移交纪检巡察部门或司法机关，案件正在审理过程中不宜公开等特别状况，应不作硬性备案要求，审计机关可以在审计现场时依据工作须要了解有关状况。 （四）推动落实国有企业总审计师制度。 一是尽快推动国务院出台有关国有企业建立总审计师制度的规定，解决规定第六条国有企业应当根据有关规定建立总审计师制度与关于印发商业银行内部审计指引的通知（银监发202312号）第十五条可以设立总审
15、计师规定不一样的问题。二是在国有企业总部和重要二级子企业设立总审计师，且职级至少要高于部门负责人，为内部审计更好发挥监督作用创建条件。三是加强与国资委、银保监会等部门的协调沟通，刚好驾驭和探讨解决总审计师制度推行中的症结和问题。 （五）促进内部审计人员实力素养提升。 一是总结浙江、黑龙江、贵州等省级审计机关出台内部审计高级专业人才（领军人才或骨干人才）遴选、培育及管理方法的做法，尽快制定有关内部审计人员业务指导和培训方法。二是指导企业制定内审人员年度考核评价方法，明确考核内审工作业绩的依据、方法和标准，考核结果奖惩分明，并对未履行职业操守、失职渎职的内审人员进行责任追究。三是推动高校加大设置审
16、计专业学位探讨生教化课程，做好内审人员的人才储备；实行现场和网络视频等授课方式，加大对内审人员业务和技能的接着教化，努力打造一支既懂审计业务又懂信息技术的高素养专业化人才队伍。 （六）建立健全内部审计质量考核评价机制。 借鉴澳大利亚审计署要求内部审计部门分别建立周期性的内、外部评估的质量保证程序做法，一是尽快出台内部审计质量评价（估）方法，规范评价内审质量的指标和方法。二是推动企业制定审计项目质量考核评分方法，从组织实施、审计成效、审计创新等方面进行考核评分，其结果干脆与审计人员年度绩效奖金挂钩，同时组织评比优秀内审项目并通报嘉奖。三是每年成立督导组，选择部分国有企业，现场检查企业的内部审计业
17、务及质量管理等状况。 （七）推动问题整改到位，保证内部审计成果充分利用。 一 是推动内部审计发觉问题在企业内部整改到位。企业党组（委）、董事会要高度重视内部审计发觉问题的整改落实，要求所属被审计单位主要负责人作为整改第一责任人，督促有关部门仔细落实整改，与被审计单位考核、任免、奖惩相挂钩，同时加强后续审计力度， 对于整改不力、履审屡犯的，要进行责任追究，确保内部审计发觉的问题整改到位。二是借鉴澳大利亚审计署出台国家审计人员制定内审结果利用和责任追究制度的做法，制定内部审计结果运用方法，规范和细化对内部审计成果利用的认定标准和接受流程，明确不能利用内部审计工作和责任追究等状况。三是经评价（估）内
18、部审计工作质量后，加大国家审计对内部审计成果的利用，对于内部审计发觉的企业二级以下单位问题已整改到位的，不再在国家审计报告中反映；对于企业整改不刚好到位的问题，应依法提出处理看法并督促整改。 （八）加强对内部审计自律组织的政策和业务指导。 一是借鉴澳大利亚审计署做法，托付内审协会组织一些调研活动，定期发布内审实务阅历的权威性指南文件，同时指导内审协会做好业务询问、评优表彰等工作。二是借鉴阿根廷政府内部审计部做法，通过内审协会，引入高端师资力气，推行线上与线下培训相结合，不断提升内审人员的培训层次和质量。三是通过内审协会加强与国内社会审计机构、国际内部审计组织沟通，学习和借鉴国内国际先进审计技术
19、与方法，使内审协会真正成为帮助审计机关指导和监督内部审计的重要力气。 调研组组长：姜江华 调研组成员：杜光宇、孙小鸿、 高雅丽、王蕙娜 执笔人：高雅丽 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市和安排单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局）， 署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，驻审 计署纪检监察组，南京审计高校。 发：本所所领导、各处室，存档。 共印40份 编辑： 胡婉晶 审核：杜光宇 签发：姜江华 * 本探讨报告在调研和撰写过程中，得到了中国工商银行股份有限公司内部审计局、中国石油化工集团公司审计局的大力支持和帮助，在此表示感谢。 该数据统计不完整，因主要审计项目集中在下半年实施，从审计确定下发、整改追责到整个流程结束，一般到其次年2月底才有上一年的完整统计。