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1、中央和地方财政关系的问题研究摘要：现代财政制度是权责清晰、财力协调、区域均衡的关系，也是完善中央与地方财政关系的新要求。本文通过探讨中央与地方财政的关系，了解地方财政收支现状，从2015年和2018年国务院办公厅下发的关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见和关于印发公共服务领域中央与地方共同财政事项和支出责任划分方案的通知中，提取关于转移支付制度改革的内容，深入探讨其对中央和地方财政关系的影响。一、定义中央财政收入在我国财政收入中具有重要地位，它担负着保障国家具有全局意义的经济建设、文化建设、科学、国防、行政、外交等各项经费的供给，对支援少数民族地区、调节各级地方预算和救济地方重大自然灾害
2、的等，也起着不可替代的重大作用。地方财政收入是指地方财政年度收入，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付。根据国务院办公厅2018年1月27日下发的关于印发公共服务领域中央与地方共同财政事项和支出责任划分方案的通知（国办发20186号，以下简称通知），明确了中央财政和地方财政是权责清晰、财力协调、区域均衡的关系，由中央统一领导，地方组织落实。其原因在于中央政府具有了解总体情况，平衡各方需求，掌控全局运行的优势，而地方政府则体现出熟悉具体实际，服务基层民众，落实上级政策的特点，两方缺一不可，二者相得益彰。在1978年-1994年，全部财政收入中，中央占三成，地方占七成，中央的财力相对较弱，下级
3、政府需要向上级政府上交收入，一定程度上也影响了财政再分配的公平性。自1994年财政改革之后，中央财政收入与地方财政收入基本持平，开始向地方转移支付。时至今日，中央财政本级支出占财政总支出的比重在20%左右，而地方财政本级支出占到了80%。在通知中，规范了基本公共服务领域中央与地方共同财政事项支出责任分担方式，主要包括中等职业教育国家助学金等7个事项、义务教育公用经费保证等6个事项、基本公共就业服务等5个事项，这些共同财政事项由地方承担部分，中央依据地方财力状况、保障对象数量等因素转移支付统筹安排，这有利于在维持公平性的同时，促进地区间财力均衡。这表明，中央与地方财政关系调整，从“分钱”升级到共
4、同财政事项和支出责任划分。二、中央与地方财政关系的问题地方财政收入根据收入来源可以分为税收收入、中央转移支付收入，非税收收入、地方债务收入等。其中主要来源是税收收入。2017年，地方财政使用结转结余及从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金8505.5亿元，中央对地方税收返还和转移支付收入65218.1亿元，收入总量为165171.14亿元，地方一般公共预算支出173471.14亿元，收支总量相抵，地方赤字8300亿元。从数据中可以看出，随着经济下行压力的加大，地方政府的财政紧张问题依然没有得到彻底解决。随着地方政府偿债高峰期的到来，以及土地市场低迷对地方税源的系统性影
5、响，地方财政紧张将会是一个持续性的现象。几乎所有宏观经济的最终面的问题，尤其是宏观经济的严重问题，最终都和财政问题有关，而我国财政问题最关键的是中央和地方的财政关系的问题，由此产生的一系列讨论，包括土地市场、税收政策等，归根结底都是中央和地方的财政关系的问题。自1994年开始，中央和地方财权事权的划分、税制、税收征管制度开始进行改革，政府间形成了以分税制为基础的财政关系，这有利于充分发挥中央和地方发展经济和社会的积极性，促进国民经济的高速发展和城乡人民生活水平的提高，为建立有中国特色的现代财政制度奠定了稳定的基础。但是由于在分税的同时没有及时地调整事权的配置，也出现了中央和地方事权与支出责任划
6、分不清晰、不合理的问题，在一定程度上导致了地方政府财力困难的局面。财力和事权不匹配，不利于各级政府全面发挥自身职能，影响了基本公共服务均等化的顺利实现。三、对策建议1、要积极调整中央和地方的财政事权划分，中央政府应当承担更多的事权，以便解决财权和事权不匹配的问题。受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。由上可见，转移支付制度改革的关键在于专项转移
7、支付制度改革。长期以来，由于专项转移支付的分配与地方利益和官员政绩密切相关，需要动用行政审批权和专项资金安排权，很多地方在争取专项资金的工作上不计代价，甚至由此衍生了违法乱纪和腐败问题。在2015年出台的意见中也明确指出了“专项转移支付设计领域过宽，分配使用不够科学”的问题。从改革的方向来看，整体思路是发挥地方和市场的活力，减少中央政府的政策偏好与地方财政决策之间的冲突。而为了完整地反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事项的支出责任，在2018年下发的通知中也继续完善了转移支付制度，设立了公共财政事项分类分档转移支付，将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的公共服务领域共同财政事
8、权事项，统一纳入共同财政事项分类分档转移支付。2、改革转移支付制度，是化解地方财政紧张的一个重要方向，可以解决地方财政的可持续问题。目前中央对地方转移支付制度分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的办法给予的补助，更侧重于实现地区之间的均衡。而专项转移支付是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用。2013年和2014年中央对地方一般性转移支付决算数为24525.61亿元和27217.87亿元，分别占转移支付总额的57.1%和58.2%，两项转移支付数额基本是持平的。自
9、1994年实行分税制财政管理体制以来，中央对地方转移支付的规模不断扩大，财政集中的财力主要用于地方特别是中西部地区的转移支付，对中西部地区的财政支出起到较好的均衡效果。2015年2月2日，在国务院公布的关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见中，按照深化财税体制改革总体方案的要求，新一轮的财税体制改革将从预算管理制度、税收制度体系、中央与政府间事权与支出责任关系三大方面推进，其中，调整中央与地方的财税关系是最重的环节。财政转移支付制度的改革，重点解决的就是中央和地方财政之间的纵向不平衡，以及各地区财政之间的横向不平衡，即要理清“分钱”与“干事”的内在逻辑。参考文献1财政部.关于2017年中央与地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告R.人民日报.2018（3）2中国地方政府财政收入来源及规模A.地方财政研究.2010(4)3张墨宁.地方财政紧张，如何解决？J.南风窗.2015（3）4国务院办公厅.关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见R.人民日报.2015（2）5预算部.国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见政策解读R.中华人民共和国财政部.2015（2）6国务院办公厅.关于印发公共服务领域中央与地方共同财政事项和支出责任划分方案的通知R.人民日报.2018（1）