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1、行政规范性文件法律责任研究摘要：在行政规范性文件合法性审核机构确实定中，国务院发布文件的审核机构、党委和政府共同印发文件的审核机构、司法行政机关内部合法性审核机构确实定等问题值得关注。合法性审核机构承当法律责任的根据，呈现出以国家层面政策性文件为指导，地方各自为政的局面。追责可以通过备案审查、监督检查、外部附带审查、法治督察、异议审查等路径得以实现。提升审核机构的法治能力、辅之以审核管理信息平台建设，因文件类型的不同而区分审核机构的法律责任，这必将对审核机构依法承当责任提供有力保障。关键词：行政规范性文件；合法性；审核机构；法律责任作为制定行政规范性文件的必经程序，合法性审核对于保障行政规范性
2、文件的合法有效具有重要意义，合法性审核不同于备案审查、行政复议附带审查、行政诉讼附带审查。这一程序较早的根据见于规章制定程序条例的附则部分，该条例规定：“县级以上地方人民政府制定行政规范性文件的程序参照本条例规定的程序执行。党的十八届三中全会确立了深化改革的总目标，在本次全会的确定中，明确要求完善行政规范性文件合法性审核机制。作为法治政府建设版本的新纲要，法治政府建设实施纲要年要求加强规范性文件的监督管理，合法性审查被作为行政规范性文件制定程序的重要制度得到强调。年，国务院先后通过两个文件国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知国办发号，以下简称“通知、国务院办公厅关于全面推
3、行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见国办发号，以下简称“指导意见，对行政规范性文件的制定、监督、管理、合法性审核作出了具体的要求。在党中央、国务院对行政规范性文件合法性审核相继提出要求的同时，地方人民政府也都以地方政府规章的形式作出了回应，如甘肃省行政规范性文件管理方法上海市行政规范性文件管理规定等。综览中央和地方的规定，行政规范性文件合法性审核作为一项程序制度的共识已经形成。但是，合法性审核机构法律责任的担负是审核效果的重要保障，现有规定对审核机构责任的规定总体粗疏简洁，多以“对其主要负责人和直接责任人员依法给予行政处分等方式表述。基于这一背景，本文拟从行政规范性文件合法性审核机构确实定
4、、合法性审核法律责任的负担、责任能力的保障等方面展开讨论，盼望能够助力行政规范性文件合法性审核机制的完善。一、合法性审核机构的明确依据指导意见的规定，合法性审核机构，是指在各级人民政府及其部门中，具体承当规范性文件合法性审核工作的部门或者机构。行政规范性文件合法性审核机构主要包括两类，即政府审核机构与政府部门的法制机构。确定标准主要取决于行政规范性文件的印发主体，具体可以分为四种情形。一是同级政府审核机构。适用的对象包括以县级以上政府或办公机构名义印发的文件；县级以上政府部门起草，报请本级政府批准，以部门名义印发的文件。二是本部门审核机构。适用的对象包括：起草部门已明确特地审核机构的、国务院部
5、门制定的规范性文件。三是本部门审核机构或同级政府审核机构。审核对象限于省、自治区、直辖市、设区市政府部门制定的规范性文件。四是特地审核机构或县级市、区政府确定的审核机构。审核的行政规范性文件包括：县市、区政府部门、乡镇政府、街道办事处制定的行政规范性文件。在国务院关于行政规范性文件合法性审核作出宏观要求的背景下，对比我国相关立法的规定，结合党和国家机构改革实践，对行政规范性文件合法性审核机构确实定需要尽快明晰以下问题。一国务院确定、指令的合法性审核机构。国务院年印发的通知中，对于行政规范性文件的界定，排除了国务院的行政法规、确定、指令以及部门规章和地方政府规章。行政法规和规章的审核可以通过立法
6、法行政法规制定程序条例规章制定程序条例得以规范，如立法法第条、行政法规制定程序条例第条、条等。但是，通知所指的确定、指令的范围如何界定，国务院发布的具有普遍约束力的确定、指令的合法性审核应否排除等问题值得探讨。发布确定、指令是我国行政机关的一项重要职权，基本根据主要表如今宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以下简称“地方组织法中。宪法和地方组织法中规定的“行政措施“确定“指令等都是行政规范性文件的范围。但是，依据行政诉讼法第条的规定，“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的确定、指令排除在行政诉讼的受案范围之外。另外，最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释以下简称“行诉解释第条对于何
7、谓具有普遍约束力的确定和指令，作出了具体的解释和说明。据此可见，行政机关发布的确定、指令还有一类是不具有普遍约束力的。例如，指导意见排除合法性审核的文件范围也说明了确定、指令的类型划分。在德国行政法中，也有行政规则与法规指令的区分，前者的权力来源为业务领导权、发布指令权，法律效果仅限于内部领域，不设定公民的权利义务，后者需要法律的特殊授权。从行政规范性文件管理的地方立法来看，规范的对象一般涉及行政相对人权利义务的具有普遍约束力的确定、指令。综上可见，国务院发布的确定、指令可以分为两大类，其合法性审核机构确实定也应当分类认识：一是面向各省、自治区、直辖市、国务院各部门的通知、意见等。这类文件是对
8、地方政府和国务院部门的宏观要求，并非指向行政相对人的行为规范，行政机关不能根据国务院的文件作出影响行政相对人权利义务的确定，例如指导意见。因此，行政复议法第条、行政诉讼法第条规定的附带审查范围都排除了国务院的行政规范性文件。虽然这类行政规范性文件不能附带提起复议审查、司法审查，但是，国务院制定行政规范性文件的根据是宪法、法律、行政法规，合法性审核程序是文件制定的法定程序。国务院发布的行政规范性文件包括“国发“国办发等。二是针对特定事项作出的确定、指令。这类文件不具有反复适用的效力，主要聚焦特定问题的解决，如年月日，国务院常务会议作出的“改革完善乡村医生和兽医资格制度，为高校相关专业毕业生就业提
9、供便利的确定。文件的起草一般由各部门组织、部门的审核机构进行初审，然后依据文件的类型报司法部相关局进行审核。依据国务院工作规则第项的规定，对各地区、各部门报送国务院审批的公文，国务院办公厅要切实履行审核把关责任，提出明确办理意见。二人民政府与同级党委联合印发文件的合法性审核机构。年月日通过的宪法修正案在宪法第条第款增加了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，这一规定是继宪法序言对党的领导加以规定之后，党的领导进入宪法正文，党的领导在宪法典中所处位置的不同，具有不同的内涵。正如有的学者所言，“宪法序言与宪法正文的效力有所不同，宪法序言中党的领导的实现主要依靠党的思想路线的号召力以及党组
10、织、党员的先锋模范带头作用。党的领导明确规定在宪法正文中，这标志着党的行为从今进入宪法法律关系之中。依据深化党和国家机构改革方案的规定，组建中央全面依法治国委员会，表达了党中央对法治中国建设的集中统一领导。具体到法治政府建设领域，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发文件日益普遍，如法治政府建设实施纲要年。地方各级人民政府与同级党委联合印发文件也随之增多，如甘肃省委办公厅、省政府办公厅年月日印发的关于推动乡镇街道管理体制改革整合基层审批服务执法力量的实施方案。以甘肃省为例，甘肃省司法厅立法三处的首要职能就是负责省政府、省委办公厅发布的规范性文件合法性审查工作。逐级类推，兰州市司法局设有立法三科，
11、也应承当这一类文件的合法性审查。但是，在甘肃省的其他设区的市一级，行政规范性文件的合法性审核一般由市司法局的备案审查科负责。三重组后司法行政机关合法性审核职能机构的明确重新组建司法部是年党和国家机构改革的一项重要内容，重组后的司法行政机关整合了政府法制机构的职责，回应了法治进展进程背景下行政机构职能优化的现实需求。重组后的司法行政机关，它不仅作为政府的职能部门，履行相关职责，也肩负着肯定的政治使命，具体表现为其设立了依法治国委员会办公室。年月底，司法部举行了以“全面深化司法行政改革为主题的新闻发布会，发布了全面深化司法行政改革纲要年以下简称“纲要。纲要立足于重新组建后的司法部的职责和使命，表达
12、了重新组建后的司法部的新职能、新定位，贯穿了司法部“一个统筹、四大职能的工作布局，即中央依法治国办统筹协调法治工作，在全面履职的基础之上，充分发挥好行政立法、行政执法、刑事执行、公共法律服务的四大职能。重组后的司法行政机关已经进入正常运转，但是，立法的连接、内部机构职能的优化，履职能力的提升等问题尚待解决。就行政规范性文件的合法性审核而言，明确审核机构是当务之急。首先，尽快启动相关立法的修改，确保机构改革与立法之间保持统一。长期以来，政府法制机构肩负着行政复议、行政立法和行政规范性文件合法性审查、执法监督、立法协调等职能，随着政府法制机构并入司法行政机关，相关职能也一并转入，涉及这些领域的立法
13、较多，修法任务繁重。为此，有学者建议，为避开修法范围过大，考虑由全国人大授权国务院制定司法行政机关组织管理条例等配套性立法，形成行政组织基本法与部门组织法相连接的格局，以推动新司法行政机关法律根据的规范化。在司法行政机关组织管理条例等配套性立法中明确规定：“新司法行政机关已替代政府法制机构履行职能。其次，加强政府办公厅室对司法行政机关行政规范性文件的审核。依据国务院工作规则第、项等规定，国务院办公厅主要负责国务院会议文件的审核把关，提出明确的办理意见。据此，政府办公厅室对同级司法行政机关初审后的行政规范性文件再次审核，有利于扭转司法行政机关自己审核自己的中立难题。正如有学者所言，这种做法表达了
14、行政机关之间职权的横向托付关系。最终，司法行政机关负责合法性审核的内设机构及其分工的明晰和统一。对比纲要“一个统筹、四大职能的机构设置总要求，查阅各省、自治区、直辖市的司法行政机关官网，对于审核机构的设置存在较大差异。司法部的机关厅局部分，设有四个立法局，分管不同领域的行政法规起草，地方性法规、规章备案审查等职能，其中立法一局的职能中有负责司法部规范性文件审查的规定。对于国务院其他部门报送的行政规范性文件的审核，并没有明确的规定。甘肃省司法厅机构设置部分，分别有立法一处、立法二处、立法三处，立法三处的职能中规定了对省政府、省委办公厅发布的规范性文件的合法性审查。山东省司法厅机构设置下的机关处室
15、部分，与行政规范性文件审核有关的处室列出了立法一处、立法二处、立法三处、备案审查处，但是，每个处室的职能难以查阅。江苏省司法厅的机构职能部分，设有立法一处、立法二处、备案审查处等内设机构，备案审查处办理有关省政府规范性文件和拟由省政府批准的省级部门规范性文件的合法性审查工作。通过上述三省司法厅官网中机构设置的比较，可以看得出在机构设置方面有肯定的差异，特殊是在承当行政规范性文件合法性审核职能方面，有待更加明晰，进而为更好履职提供机构保障。二、合法性审核机构承当法律责任的根据及实现路径年国务院通过发布通知指导意见开启了行政规范性文件法治化的新时代。从“合法性审查到“合法性审核的表述改变，不仅仅是
16、语词的转变，更表达了国家加强行政规范性文件的事前监督，完善合法性审核机制的源头治理、依法治理、系统治理思维。为了保障行政规范性文件合法性审核机构依法履职，明确的法律责任根据和畅通的追责路径是基本保障。一合法性审核机构承当法律责任的根据。行政规范性文件合法性审核机构法律责任的根据变迁，经受了从地方到中央的规定演化过程，时间节点以年月指导意见的发布为界。在指导意见发布之前，省级地方政府大多以规章的形式对行政规范性文件的管理作出规范，在法律责任的部分，有的地方规章没有规定合法性审查机构的法律责任，如江苏省规范性文件制定和备案规定只对文件的制定和备案程序作出了规范，没有涉及法律责任的承当问题。有的地方
17、政府规章对审查责任的规定较为简洁，如四川省行政规范性文件管理方法第条的规定。多数地方政府规章对合法性审查机构的责任有所规定，而且规定的内容也相像，如甘肃省行政规范性文件管理方法第条规定：“政府法制机构未根据本方法规定对规范性文件进行制定审核、备案及审查，有失职行为的，由本级人民政府责令限期改正，给予通报批判。情节严重，造成不良后果的，对其主要负责人和直接责任人员依法给予行政处分。在指导意见发布之后，行政规范性文件合法性审核机构的法律责任有了较为统一的规定。上述地方政府规章、国务院文件中关于审核机构责任的规定，并不能单独作为追究责任的根据，必需依托相关法律的规定，主要涉及到的法律有：公务员法第条
18、、公职人员政务处分法第条、刑法第条等。二合法性审核机构承当法律责任的实现路径。依据现行的规定，行政规范性文件合法性审核机构负担法律责任的形式主要分为两个方面，一是机构的责任，如甘肃省行政规范性文件管理方法第条规定的“责令限期改正、通报批判；二是人员的责任，如陕西省行政规范性文件制定和监督管理方法第条规定的“造成重大不良后果的，对其主要负责人和直接责任人依法给予处分。就人员承当的责任形式来看，主要有行政处分、政务事责任等。结合我国现行对于行政规范性文件监督的规定，上述责任的实现，可以通过以下路径得以实现。一是备案审查。行政规范性文件的备案机关取决于文件的制定主体，相关根据主要有：监督法通知、地方
19、性法规、地方政府规章等。依据上述规定，地方人民政府的行政规范性文件报上一级人民政府和同级权力机关备案，地方人民政府部门的行政规范性文件需报本级人民政府备案。垂直管理部门的行政规范性文件报上一级主管部门备案，抄送同级人民政府。备案审查机关的处理方式一般有以下几种情形：准予备案，准予备案并附提请留意的书面审查意见，限期修改、废止的书面审查意见，撤销等。依据备案机关的意见，追溯行政规范性文件制定程序中合法性审核机构的法律责任。二是行政复议或行政诉讼附带审查。依据行政复议法第条、条，行政诉讼法第条的规定，除国务院的行政规范性文件外，其他行政规范性文件都可以在行政复议、行政诉讼中请求附带审查，行政复议机
20、关在复议审查中可以对被申请复议的具体行政行为的根据进行审查，对于不合法的根据，复议机关依据权限自行处理或转送有权机关处理。就行政诉讼实践来看，行政规范性文件审查启动的类型主要包括三类。第一，原告起诉时提出。如邹平祥、张翠英上诉兰州市安静区规划国土资源局土地行政征收一案，上诉人对该行政行为根据的批复、公告不服，要求中止审理，法院认为被告安静国土局实施的上述行为符合土地管理法和土地管理法实施条例规定的“两公告、一登记要求，程序合法。第二，被告举证时提交。如李小靖诉兰州经济技术开发区房地产管理局案，被告提交其根据该兰州房地产交易中心关于房屋登记和房地产市场管理工作指南作出行政行为的规范性文件，而本案
21、中，原告只是提出被告适用法律、法规错误，而未要求法院附带审查，但在判决书中法院表述被告根据该规定作出的行政行为是符合法律及规范性文件规定的。第三，法院主动审查。如马延圣诉兰州市公安局城关分局案，原告未提出对规范性文件认定的事实不服，但法院在判决书中，通过对甘肃省公安机关治安管理部门实施治安惩罚自由裁量权指导意见的审查，认为被告以此认定的证据缺乏。依据行诉解释第条的规定，审判机关的后续处理途径一般有以下三个方面：一是对于不合法的行政规范性文件不作为审理的根据；二是向制定行政规范性文件的主体提出司法建议；三是向制定主体的本级人民政府、上一级机关、监察机关、备案机关抄送司法建议。复议机关和审判机关对
22、行政规范性文件的直接或间接处理意见，都将会影响到合法性审核机构的责任承当。三是监督检查。监督检查属于行政监督的范围，包括内部监督和外部监督。这里的监督检查是指内部监督，依据我国行政机关的监督体制，政府的部门受双重领导，政府部门的文件在接受部门内部监督的同时，还要接受同级政府的监督，上级人民政府对下级人民政府的行政规范性文件进行监督。依据通知的规定，监督机关检查的内容主要包括：行政规范性文件是否存在减损个人和组织合法权益，违背上位法的规定增加义务等情形；行政规范性文件是否存在降低政府公信力和影响政府社会评价的情形。经检查后，处理的方式表现为：按照党纪和国法追究负有责任的领导干部和直接责任人员的责
23、任，以约谈和特地督导等方式，对问题频发、造成严重后果的地方和部门催促整改，依据问题严重程度确定是否向社会曝光。四是法治督察。依据法治政府建设实施纲要年的规定，法治政府基本建成是年全面建成小康社会的重要目标之一。为了催促和推动法治政府建设责任落实状况，年月，中办、国办联合印发了法治政府建设与责任落实督察工作规定，中央全面依法治国委员会办公室、地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构作为“督察单位，督察对象包括地方各级党委履行推动本地区法治建设领导职责、地方各级政府和县级以上政府部门履行推动本地区、本部门法治政府建设主体职责。对于地方政府及其部门的督察内容中就包括了全面推行行政规范性文件合法性审
24、核机制的状况。就责任追究而言，督察单位发觉督察对象的行政立法、行政规范性文件存在违背上位法的情形，督察单位应当移送有关单位依纪依法进行责任追究。依据指导意见的要求，采纳激励与惩戒相结合的方式，行政规范性文件合法性审核作为法治政府建设考评指标，适时进行审核状况通报，激励和表扬先进，对于审核工作问题突出的单位，督察整改，合法性审核造成不良后果的，追究党纪责任和法律责任。五是异议审查。参照立法法第条给予个人和组织对行政法规、地方性法规提出审查建议的权利这一立法精神，关于行政规范性文件管理的地方政府规章中也都有类似规定，如甘肃省行政规范性文件管理方法第条、湖南省行政程序规定第条、上海市行政规范性文件管
25、理规定第条等。综合上述规定，公民、法人和其他组织提出审查申请或建议，既可以向行政规范性文件的制定机关提出，也可以向备案审查机构提出，受理机构应当准时处理并向申请人反馈处理结果。依据处理结果，合法性审核机构负有责任的，依法依纪追究相关人员的法律责任。甘肃人大网特地设有地方性法规公民建议受理平台，可以考虑将这种平台运用于行政规范性文件的异议审查方面。三、合法性审核机构责任承当的保障行政规范性文件的合法性审核机构可以分为两大类，一类是制定主体内部的法制机构，另一类是司法行政机关内设特地负责审核的机构。在国家层面全面推动依法治国的任务体系中，法治政府建设任务最重也最为艰难，为此，审核机构的责任要求也更
26、加严格，如重大行政执法确定法制审核制度的推行、行政规范性文件合法性审核的全面推行和加强等。为了上述制度的顺利运行，也为了规范追责体系，表达监督约束与激励保障并重的组织法理念，提升审核机构的法治能力、辅之以审核管理信息平台建设，以文件类型区分审核机构的责任，必将对于审核机构依法承当责任提供有力保障。一提升审核机构的法治能力。在推动国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年奋斗目标的宏大进程中，党和国家机关及其广大公职人员法治能力的提升至关重要。行政规范性文件合法性审核机构肩负着大量行政规范性文件合法与否的前端审核职责，审核人员的法治能力确定着文件的审核质量。在提升审核机构及其人员法治能力方面
27、，应重点关注以下方面。一是招录环节的资质保障。依据中办、国办联合印发的关于完善国家统一法律职业资格制度的意见的要求，法律职业资格日益受到政府部门的重视，特殊是对于政府部门中肩负执法确定审核、行政复议审理的人员，具备法律职业资格是招录的基本条件。另外，随着国家对行政机关化解争议工作的加强，从事行政调解、行政裁决等职能的人员也应当具备法律职业资格。因此，不管是政府部门的法制机构，还是司法行政机关内部负责行政规范性文件合法性审核的机构，招录审核人员应当以具备法律职业资格为基本条件。二是审核人员能力提升。重点包括政治素养和专业能力，政治素养的提高主要通过政治学习、警示教育、诚信教育等方面进行，可以借助
28、线上平台辅之以集中学习的方式。专业能力的提升可以通过定期学习培训和同行沟通等途径进行，特殊应重视走出去的方式，拓宽审核人员视野，汲取发达地区审核阅历，打造正规化、专业化、职业化的审核人员队伍。三是充分发挥法律顾问的专业优势。依据中共中央关于全面推动依法治国若干重大问题的确定，推动政府法律顾问制度是法治政府建设的重要内容，政府法律顾问的组成人员主要包括：原政府法制机构人员，法学、经济学等领域专家学者、律师等。政府法律顾问发挥作用的领域表现为：行政规范性文件合法性审核、重大行政决策专家论证、疑难冗杂案件行政复议等。依据这一要求，近年来地方各级人民政府及其部门已相继完善了法律顾问制度，但是，在法律顾
29、问的作用发挥方面，各地的做法参差不齐，对于法律顾问的权责明晰方面还不够完善。二加快审核管理信息平台建设。随着政府法制机构并入司法行政机关，行政规范性文件合法性审核工作相对集中，审核任务更为繁重。年国务院发布了促进大数据进展行动纲要，其中对于发挥大数据在社会治理中的重要作用，提出了具体要求。党的十九届四中全会确定特殊强调，充分发挥科技支撑在社会治理中的主动作用。指导意见对于各地审核管理信息平台的完善也提出了总体要求。但是，查阅各省司法厅官网，合法性审核平台寥寥无几。以备案审查信息化工作起步较早的江苏为例，江苏人大网上能够查看到“规范性文件报备平台，进入平台后，最新的记录是年第一季度报送江苏省人大
30、备案的规范性文件名目，总计项。在法治督察过程中，应当加强行政规范性文件合法性审核平台建设的检查，尽快落实指导意见的要求。三因文件类型的不同而区分审核机构的法律责任。对于行政规范性文件合法性审核机构在何种情形下承当法律责任，指导意见规定：“审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。地方政府规章的规定都比较粗疏，多以“违法情节严重，造成不良后果等表述呈现。目前来看，行政规范性文件合法性审核机构审核问责的信息公开得较少，难以对上述的问责条件具体化。这里以年月最高人民法院公布的起规范性文件附带审查案例为分析对象，以司法审查的视角来观看行政规范性文件“
31、违法情节严重，造成不良后果的具体表现形式。因为，依据前文的论述，行政诉讼附带审查也是倒查审核机构法律责任的一个途径。在公布的起案例中，除了、号案例分别因为行政规范性文件与确定无关联、程序性行为不行诉、附带审查的文件不是具体行政行为的根据而对文件没有进行附带审查之外，其余个案例都进行了附带审查。从审查结果来看，、号案例中法院最终判决行政规范性文件不合法不作为认定具体行政行为合法的根据。从这例案件来看，行政规范性文件分别存在限缩上位法的规定、扩大污水处理费的征收范围、违反妇女权益保障法的立法精神等情形。、号案例的处理结果都对行政规范性文件的合法性进行了确定，分别表现为：认可了行政规范性文件的规定，
32、并未对治安管理惩罚法第条的规定作扩大解释；文件的规定与食品安全法保障公众食品安全和身体健康的立法目的相一致；文件对于物业服务专职人员的解释和细化与行政答应法的规定不冲突。分析前述案例的判决结果，不难看出，司法机关对行政规范性文件能否作为具体行政行为的根据，因文件是否关涉公共利益而对其要求有所差异。如前所述，、号案例中，作为具体行政行为根据的文件对行政相对人的利益有减损，并不直接关涉公共利益，对这类文件的法律掌握较为严格。、号案例中，作为具体行政行为根据的文件在对行政相对人作出不利确定的同时，对公共安全具有保障作用，如消防安全、食品安全、优质的物业服务等，对这类文件的合法性要求不限于上位法的字面
33、规定，从有利于公共安全的角度敬重行政机关的规定。综上，本文认为，行政规范性文件合法性审核责任条件与行政规范性文件的类型有关联。关于行政规范性文件的分类，有学者从制定主体、制定目的、调整对象、法律效果等角度进行划分，以制定目的为标准分为执行性规范、补充性规范、自主性规范；有学者从功能主义的视角，以立法对行政规范性文件的要求程度不同，将行政规范性文件分为执行指令、授权指令、职权指令三种形态。上述的自主性规范和职权指令在概念表述中都说明其权限根据来自于宪法和组织法的规定，不需要有其他法律根据，但是，作为行政规范性文件，仍旧要求不得与有关的法律、法规、规章相抵触。例如，国务院办公厅于年月日发布的关于进
34、一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见国办发号，其中明确要求：“各地要落实属地管理责任，在保障安全卫生、不损害公共利益等条件下，坚持放管结合，合理设定流淌摊贩经营场所。这一文件的出台，具有特定的经济社会背景，受新冠肺炎疫情的影响，全球经济遭受前所未有的挑战，年月，李克强总理在山东烟台考察时，特殊强调了地摊经济的重要性。基于上述文件的规定，地方各级人民政府纷纷发布文件，对于地摊经济放宽规制。但是，不管是国务院的文件还是地方各级人民政府的文件，都要求外摆地摊的运营前提需满足下述条件，即不占用盲道和消防通道、不影响城市交通和环境卫生、不侵害公众和他人利益、不影响污染防治、不毁损绿化和市政设施等。
35、这也就说明放宽地摊经济的相关文件不得与道路交通安全法消防法环境爱护法城市管理执法方法、地方人民政府制定的城市市容和环境卫生管理规章等立法相抵触。执行性规范性文件的法律掌握是最为严格的，不能在上位法规定的范围以外任意增加或削减内容，否则就被认定为不合法。补充性规范性文件在认定时主要审查补充规定有无立法的规定，内容方面应允许行政机关肯定的裁量权。随着社会进展中各类冗杂特别情形的增多，特殊是风险社会带来的不确定问题频发，行政机关凭借其解决问题的专业优势日益凸显，因此，确定和支持行政机关在宪法和组织法规定的范围内，自主制定行政规范性文件，具有较强的现实意义，例如应急管理、房价调控、车辆限行、裁量权掌握
36、等领域。这类行政规范性文件的审核责任应考虑行政机关的自主裁量权限，表达对行政的尊让原则。横向比较，国外也有类似情形，如日本行政规则的外部化现象，传统行政规则的效力仅限于行政机关内部，但是，随着社会的进展，行政规则的影响范围也发生了改变，如司法审查中对于校规、营造物规则的审查，行政裁量基准、给付规则、指导纲要等行政机关的行政基准也引起了社会的关注。在美国行政法中，法规内容必需合理，合理的前提条件是制定权限在法律范围内、内容不违背宪法和法律的规定。但对于合理的要求，只有当不合理的程度特别严重，表现出专横、武断的性质时，才能成为撤销的理由。合法性审核是具有普遍约束力的行政规范性文件制定的必经程序，这
37、一程序制度的保障在于明确相关主体的法律责任。指导意见及地方政府规章中“造成严重后果、不良后果等模糊表述，难以精确界定审核责任的承当。当前以国家层面政策性文件为指导、地方规章各自为政的规范局面，不利于倒逼审核机构尽职履责。借鉴重大行政决策程序规范的立法路径，总结地方立法的阅历，尽快出台统一的行政规范性文件管理法规，结束分散立法局面，有利于行政规范性文件合法性审核制度的法治化。参考文献：哈特穆特&8226;毛雷尔行政法学总论高家伟，译北京：法律出版社，：胡晓军行政性“指令规范法律分析与探讨法治讨论，：秦前红，陈家勋党政机构合署合并改革的若干问题讨论华东政法大学学报，：黄学贤，李凌云政府法制机构与原司法行政机关整合：动因、问题及对策苏州大学学报法学版，：作者:杨红 单位:甘肃政法大学法学院本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第24页 共24页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页第 24 页 共 24 页