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1、试析刑事司法与行政执法衔接机制的现实困境与派驻检察官制度的融合摘要：刑事司法和行政执法是打击违法犯罪行为的两大基本手段。 实践中，刑事司法与行政执法的衔接机制虽然已经形成，但运行还不 够顺畅。本文从“两法衔接”机制的现实困境分析其成因，并试图通 过建立派驻检察官制度为“两法衔接”机制的进一步完善提供帮助。关键词：两法衔接；现实困境；驻检刑事司法与行政执法的衔接（简称“两法衔接”）是指在行政执 法过程中寻求建立检察院与行政执法机关之间防止以罚代罚的机制。 执法，留案,及时联系行政执法机关。查处涉嫌刑事案件的工作机制， 移送检察院办理。刑事司法和行政执法是两个独立的概念，属于两个不同的法律体 系，
2、但在实践中，两者往往紧密相连。当行政违法行为到达一定程度 的危害时，就有可能触犯刑法。这时，行政违法行为转化为刑事违法 行为，行政执法必须过渡到刑事司法。如何将两者有机结合，形成合 力打击破坏市场经济的违法行为，正是“两法衔接”机制的意义所在。一、“两法合一”的历史渊源我国市场经济还处于开展阶段，各方面的机制还不健全和完善， 市场运作领域的违法犯罪行为比拟多。它规定：“行政执法部门在查 处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时报告，并依法移送公安部门 和其他有关部门。” 2001年7月，国务院公布了行政执法机关移 送涉嫌刑事案件的规定，其中还提到“行政机关移送涉嫌刑事案件， 应当接受人民检察院和监
3、察机关的监督。随后，国务院、最高人民 检察院、公安部等相继出台了一系列关于行政执法机关移送涉嫌刑事 案件的规范性文件。这些文件的公布，成为刑事司法与行政执法的衔 接点。“该机制运行的法律依据也为检察机关监督行政机关执法行 为提供了法律依据。二、“两法衔接”机制的现实困境及产生原因“两法衔接”机制的出现是源于整顿和规范市场经济秩序工 作实践的经验总结，全国各地都对该项工作机制的建设做了大量的探 索工作，目前在一定程度上取得了有效进展，但很多问题也不断凸显。（一）有关“两法衔接”机制的立法尚不完善，具有相当大的局 限性一是规范性文件的位阶较低，法律强制力不够。国务院公布的文 件一般属于法规这一层级
4、，高检院的“两法衔接”相关规定属于内部 工作规定，算不上严格意义上的司法解释。在实践中，这些规定往往 不被重视，因为它们对行政执法机关没有强制效力，行政机关是否严 格依照这些规定执行全凭其自身对案件移送的主观认识，甚至有的行 政机关都不知道这些规定的存在。二是规定的内容过于原那么，操作性 不强。相关文件数量确实不少，但大多数都只是在形式上笼统地用“构 成犯罪的，依法追究刑事责任”这一类原那么性规定来确立行为人的刑 事责任。有一些文件在移送案件的条件、程序、时间等方面也都作了 规定，但实践中随意性很大，且对于责任承当的规定仍不够明确。（二）行政执法部门违规不予移送案件，导致检察机关得不到应有的配
5、合一是出于保护部门利益考虑。行政执法机关掌握较大的行政处分 权，很多地区的行政执法机关罚款的多少都与其自身的经济利益紧密 相关，有的甚至每年上级都有罚款的任务指标下达，因此有的行政执 法机关认为，本应由自己给予行政处分的案件一旦移交给检察机关， 就等于丧失了对违法行为的控制权，会影响到本单位的实际利益，对 于大局部案件都不愿移送。二是出于保护违法单位考虑。行政执法中 发现的涉罪案件，基本是发生在本地区内的企事业单位，有些还是对 本地区贡献很大的单位，对他们的查处势必影响到本地区的经济利益。 因此，对此类案件的查处过程中，大多会出现地方保护主义，行政执 法机关不予移送该类案件。三是执法人员缺乏法
6、律常识。局部行政执 法人员认为已经经过行政执法机关处理的问题，没有必要再移送检察 机关给予刑事处理，或者根本就意识不到案件涉及到刑事犯罪，完全 不会想到要移送检察机关。（三）对行政执法机关的执法行为缺乏有力的监督一是信息渠道不够通畅。目前，大局部地区都尚未建立网上信息 共享平台，各地检察机关仅仅是依靠与行政机关之间的联席会议、走 访调查或查阅相关资料等传统方式来实施法律监督，无法有效拓宽行 政执法领域涉嫌犯罪案件的监督信息来源渠道。二是宣传不够到位。 有些行政执法机关工作人员对“两法衔接”工作机制不了解、行政执 法机关部门内局部工不够明确，整体对该机制缺乏足够的认识，衔接 工作不可防止地处于被
7、动状态，最终导致行政机关移送案件线索随意 性大，移送案件的质量较差。三是检察机关的现状导致监督不力。检 察机关虽然拥有“一府两院”的较高地位，但实际情况并非如此，由 于对行政机关在机构、人员编制和经费需求等方面存在依赖性，检察 机关对行政权力的影响力和约束力极为有限，这直接影响了监督职能 作用的发挥。再者，目前检察机关干警较少、办案任务繁重，难免顾 此失彼，无法对行政执法监督工作深入开展，多数都流于外表。三、通过推行派驻检察官制度完善“两法衔接”机制公安、法院、工商等机关都有设置“所”、“庭” 一类的基 层派出机构，向行政执法机关派驻检察官是检察机关积极参与加强和 创新社会管理的一种创新机制，
8、同样也是检力下达基层的表现形式。 派驻检察官制度主要是检察机关基于法律监督职能，为加强对行政执 法行为实施法律监督的及时性和有效性，安排专门检察官常驻行政执 法机关，深入了解其执法工作中的程序、方式、对象等，进而更好地 履行法律监督职责的工作制度。派驻检察官在参与行政执法机关的工作中主要针对其相关执法 行为实施法律监督，尤其是对涉嫌犯罪的违法行为案件应当移送司法 机关处理的情形进行监督，因此，向行政执法机关派驻检察官可以从 多个方面为完善“两法衔接”机制作出贡献。（一）深入了解行政执法一线工作，积极开展调研为完善立法提 供参考一是要从程序角度入手。对“两法衔接”机制涉及的问题，法律 应明确规定
9、检察机关和行政执法机关各自的职责，完善相应的程序, 使之明确有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法 定期限、受移送的机关、不移送或迟移送应承当的法律责任。规定的 内容应当具有可操作性，同时由于行政执法机关在其法定职权范围内 依法对社会事务、公共事务行使行政管理权，并提供相应的社会服务, 对自身权限范围内所实施的行为具有法律效力。对此，应赋予行政执 法机关依法获取的证据相应的法律证明力，这样对于将来可能启动的 诉讼程序也是一种合理资源利用。派驻检察官在日常工作中应着重注 意对行政执法机关执法办案中的程序进行深入了解，结合检察工作实 际分析和挖掘两者之间的连接点，扬长避短，加速磨合、
10、完善，形成 有效衔接。二是要从实体角度入手。细化对行政违法行为与刑事犯罪 行为的界定标准的区分，尽可能作到明确、具体、可操作，改变有法 难依的现状，尤其是在违法情节、违法数额、危害社会程度及后果等 方面的衔接，应尽量作到协调一致，防止出现逻辑上的混乱甚至相互 冲突。派驻检察官在参与监督行政执法办案过程中，着眼于发现违法 行为的情节、社会危害性等方面，结合法理，细致分析行为的入刑条 件及处理方式，为界定行为性质提出实质性、可行性建议。三是要赋 予检察机关一些“实权”。如对行政机关案件处理结果的调查权、对 不移送理由的质询权、对违法不移送的检察建议权，这些权力是法律 监督权的组成局部，是与法律监督
11、权同时存在的，唯有通过国家强制 力去保障实施，才能保证检察机关法律监督职能的全面履行。派驻检 察官在派驻工作中应重视实践，及时发现法律监督的盲点和难点，从 取得实效的角度出发，确保检察机关对行政执法机关的法律监督落到 实处。（二）加强沟通和交流，寻求建立和谐统一的合作机制一是积极搭建信息共享平台。各地“两法对接”工作最突出的问 题之一是信息渠道不畅通，在很大程度上制约了 “两法对接”工作的 深入开展。在与行政执法机关的日常沟通中，驻地检察官要在充分发 挥各自职能和作用的基础上，积极探索建立情况信息通报制度，在保 密的前提下，逐步实现信息公开。行政执法机关和检察机关的管理制 度。在互联网上，行政
12、执法机关侦查移送的涉嫌刑事案件信息，以及 检察机关的监督、审查批准逮捕、审查起诉、判决结果等信息都放在 信息平台上。以实现信息共享和资源共享。二是建立健全联席会议制 度。派驻检察人员参与行政执法机关日常工作的法律监督，定期向派 驻检察机关报告，同时协调安排两机关之间不同范围、不同层次的各 种联席会议，重点关注统一认识和讨论执法中遇到的问题。新情况新 问题，协调解决重大疑难案件，必要时制定会议决议，建立长效联动 机制。三是加强信息通报，加强案件协调沟通。驻地检察官负责加强 行政执法机关对有关案件的查处情况通报，落实行政执法机关查处行 政执法案件的定期通报，移送涉嫌犯罪案件，促进及时移送。涉嫌刑
13、事行政案件进入司法审查程序。对个别大案要案，要逐案报告，通报 要及时准确，确保派驻检察院及时了解案件情况。（三）掌握案件全过程，实现全方位检察监督一是落实早期干预制度。发现行政执法机关查处的行政违法案件 可能涉嫌犯罪，特别是重大疑难案件，派驻检察官应当立即启动法律 监督程序，介入调查。提前对案件进行审查，共同商讨案件是否符合 刑事起诉标准。同时，通过提前干预，培养行政执法机关的刑事诉讼 证据意识,指导证据收集、固定证据、分析证据情况和定罪证据标准。 二是完善移送案件跟踪制度。派驻检察官不仅对行政执法机关的案件 移送进行监督，而且对派驻检察院办理移送案件给予应有的监督。对 行政执法机关移送的涉嫌
14、刑事案件，检察机关要高度重视，集中优势 力量，迅速办理，及时通过派出的检察官向行政执法机关报告案件进 展情况。对于案件的处理结果，应当向行政机关详细说明其法律依据。 对于典型案件，可以就今后处理此类案件以及如何收集证据提出司法 建议。三是要善于总结，形成长效工作机制。检察机关作为“两法衔 接”机制的牵头者，刑事案件侦查监督机关和公诉机关有责任协助行 政执法机关完善执法程序，规范执法工作。执法行为。在派驻检察人 员的日常工作中，能够及时发现行政执法机关执法行动中的问题。对 此，驻地检察机关可以组织行政执法机关人员深入了解刑事案件的庭 审过程，参与他们移交的案件。讨论过程。通过上述方式，可以促进检
15、 察机关与行政机关的沟通，进一步统一案件的办案标准，增强行政执 法机关的刑事证据意识，使“两法挂钩”机制运转起来。持续有效 地。四、结论建立和完善刑事司法与行政执法衔接机制，是地方检察和行政执 法部门面临的全新挑战。检察机关要结合当前实际，充分利用现有 资源，积极稳妥确保“两法衔接”机制持续开展，进一步推进从行政 执法向刑事执法过渡的检察监督工作。参考文献1文U熙.刑事司法与行政执法衔接机制的现实困境与派驻检 察官制度的融合J.法制与社会,2012 (22) : 154-155.致谢感谢我室友的包容和陪伴。快乐大多与她们有关,难过时多是她 们相伴。感谢我的同学们对我的照顾。感谢班级的同志们，让我体会 到了属于我们这个小集体的温馨。