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1、简论中国财政系统改革财政体制的变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的财政关系问题。中国经济体制改革以来，中央和地方政府的财政安排关系经受了多次重大改革，特殊是1994年的财政分税体制改革，在致力于政府间财力安排格局调整的同时，着眼于政府间财政安排关系的规范化、科学化与公正化，力图建立适应社会主义市场经济要求的财政运行机制。本报告拟从政府间财政关系的角度，对1978年以来中国的财政体制改革进行概括的回顾，对其现状进行粗线条的描述，并简要涉及可能进行的进一步的改革。本报告的第一部分回顾中国财政体制的沿革，着重中央与地方政府的财政安排制度的演化；第二部分描述中国财政体制的现状，分析当前中央与地方政府
2、在纵向财力安排，以及地区间横向财力分布方面存在的问题；第三部分是对中国财政体制进一步改革的建议。改革以来中国财政体制改革回顾1978年中国进行经济体制改革以来，中央和地方政府的财政安排关系经受了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次体制改革具有肯定的共性，就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制；后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革，尽管其中还存在许多缺陷。一、财政包干体制的沿革11980年中国全面的经济体制改革以财政体制改革作为突破口抢先进行。为了改革过去中央政府统收统支的集中财政管理体制，在中央和各省之间的财政安排关系方面，对大多数省份实行了划分收支
3、，分级包干的预算管理体制，建立了财政包干体制的基础。从1982年开始逐步改为总额分成，比例包干的包干方法。21985年实行划分税种，核定收支，分级包干的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。31988年为了协作国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解和定额补助.2.对财政包干体制评价1财政包干体制的历史作用首先，实行财政包干体制转变了打算经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，中央各职能部门不再下达指标，地方政府由原来被动支配财政收支转变为主动参加经济管理，表达了统一领导、分级管理的原则
4、。其次，历次的财政体制改革都是对原有体制某种程度的完善，在经济持续稳定进展方面显示出肯定作用。地方政府财力的不断增添使其有能力增加对本地区的重点建设项目，以及教育、科学、卫生等各项事业的投入，促进了地方经济建设和社会事业的进展。再次，财政体制改革支持和协作了其他领域的体制改革。财政体制改革激发出地方政府的经济活力，带动财政收入增长，为其他改革提供了财力支持。二、财政包干体制的制度缺陷包干体制注重政府间收入在全部制关系下的划分，缺乏合理根据，是政府间财政安排关系不稳定的重要缘由之一。第一，一对一讨价还价的财政包干体制缺乏必要的公开性。19801993年间，中央与省政府的财政安排关系同时并存多种体
5、制形式。不同体制形式对地方财政收入的增长弹性不一致，体制形式的选择也存在机会不均等，以及信息不对称和决策不透亮等因素，都导致财力安排不合理。更重要的是财政体制的决策程序采纳一对一谈判方式，中央政府对地方的财政收支行为也缺乏监督和掌握手段。第二，基数核定方法不科学。基数核定指每一次体制调整都用地方政府以往的既得财力为基数。由于不同的财政体制形式对既得利益的形成作用程度存在差异，因此既得利益并非公正。同时，在税法相对统一，税收征管权力相对集中的背景下，经济进展水平差异确定着各地方政府的税基规模，因此，既得利益中含有非主观努力的成分。保既得利益的做法将这些因素固定化、合法化了。第三，注重既得利益导致
6、财政包干体制缺乏横向公平性。保证既得利益始终是贯穿财政体制改革的主线，使政府间财政安排关系始终围绕财力的切割、财权的集散而展开，较少考虑横向财政安排关系，没有完好的横向财政调整机制，调整地区间不平等和实现公共服务均等化的功能没有成为体制设计的政策目标。第四，财力分散，中央政府缺乏必要的宏观调整能力。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。同时财政包干体制还对产业政策产生逆向调整，地方政府受利益驱动支持高税率产业进展，导致长线更长、短线瓶颈制约更明显、地区间产业结构趋同。三、分税制财政体制改革1分税体制的改革目标?略提高中央财政收入占全国财政收
7、入的比重成为分税财政体制改革的首要目标。实现政府间财政安排关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。通过调整地区间安排格局，促进地区经济和社会均衡进展，实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平是政府的重要施政目标，也是分税体制的料想目标之一，但这一目标未能实现。21994年分税体制改革的主要内容首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革，中央与地方的收入划分作了较大调整：将同经济进展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。其次，在政府支出方面，由于政府间事权划分没有新的实质性改变，因此，1994年的分税制财政体制改革，维持原有的中央
8、和地方的支出划分格局。第三，建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局，中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还；在此之后，税收返还在1993年的基数上逐年递增。假如1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还。第四，保存原体制的上解与补助方法，并在1995年建立了过渡期转移支付制度。3分税体制改革的成效评价与以往历次财政体制改革不同，1994年的财政分税体制改革，是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。首先，分税体制改革使政府间财政安排关系相对规范化。分税体制转变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政
9、安排关系相对规范化。其次，中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快，特殊是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力安排机制。再次，形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付方法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。中国财政体制的现状和问题1.政府角色的转变政府的财政收支反映了政府职能的履行，公开的政府需要透亮的财政。经济快速进展中，在政府行为和管理观念转变的同时，必需建立透亮的，高效率的税收体制，预算制度和财政政策体系。四、现行财政体制中的支出结构中国目前预算内支出总量占gDp的比重，仍
10、旧低于发达国家在经济快速增长的60和70年月的总体水平。更为重要的是，1980年以来的历次财政改革，都是针对政府收入的划分，而政府支出结构没有实质性的转变。改革后各项政府支出的比重虽然产生了肯定的改变，如经济建设费和国防费比重有所下降，行政事业费和社会文教费比重上升见表1，但仍只是数量的改变，而没有发生质的转变。这种非市场经济型的政府支出框架，是改革以来追求经济增长速度，忽视社会公平和环境爱护的总体经济思维方式在财政部门的具体表达。有限的政府应当做什么，更重要的是不应当做什么，仍旧是模糊的。整个90年月政府预算内支出的总量规模按当年价格增长了4倍以上，但各项支出仍旧处于短缺状态。缘由是政府支出
11、中包括了一些应当由市场做，并且市场也可以做好的事项。在资金有限的状况下，那些应当完全由政府承当，或主要由政府承当的责任，反而资金投入缺乏，被称为政府支出中的越位和缺位。特殊是在政府重点公共支出上，存在总量缺乏、结构不合理和管理级次偏下的问题。见专栏1.3.政府间财政关系中的问题财政分税体制已经实行了9年，除了当时设计时即已存在的缺陷外，在运行中也不断产生一些问题，此外还有一些外部环境尚待完善，需要配套改革才能加以解决。1分税体制改革没有涉及政府间支出划分，现行的政府间支出划分格局与市场经济体制的要求还存在差距。既有中央事务要求地方政府负担或部分负担支出的现象，又有地方事务中央支配支出的状况。中
12、央政府在为托付性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的方法，拨款确实定存在随便性，对其使用效果没有监督机制，资金使用效益低下。2收入划分仍不尽合理。地区间受益状况苦乐不均，因此，在财政纵向不公平和横向不公平两方面都存在问题。见专栏2.4.政府间转移支付制度尚需完善一方面是转移支付的构成不合理，另一方面转移支付数额确实定也存在问题，因此，地区均衡效果财政横向不公平不理想。见专栏3.中国财政体制的进一步改革分税制财政体制改革只是财本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第8页 共8页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页第 8 页 共 8 页