《第五讲公共管理职能优秀课件.ppt》由会员分享，可在线阅读，更多相关《第五讲公共管理职能优秀课件.ppt（23页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、第五讲公共管理职能第1页，本讲稿共23页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其存在原因一、公共管理职能的内涵及其存在原因（一）公共管理职能的内涵（一）公共管理职能的内涵（一）公共管理职能的内涵（一）公共管理职能的内涵 所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。作用的统称，它是职责与功能的统一。公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过
2、程中所承担的基在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。本职责与所具有的功能作用的统一体。第2页，本讲稿共23页具体理解：具体理解：1.1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2.2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过其中，对于各种
3、类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。代政府而言主要是行政权力。一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构发地形成的权威来运行的。例如
4、，各种社会慈善机构发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。信任。信任。信任。第3页，本讲稿共23页 3.3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对公共管理职能的内容涉及公共管理
5、系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。育、医疗卫生和福利保障等。4.4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。一种反映。5.5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能是一个独立、完整的体系。第4页，本讲稿共23页（二）公共管理部门及其职能的存在原因（二）公共管理部门及其职能的存在原因 1.公共管理部门及其职能体系的存在是与人类社会共始终的客观需求。2.公共管理部门及其职能体
6、系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。3.公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。第5页，本讲稿共23页二、公共管理职能的构成二、公共管理职能的构成（一）公共管理的程序性职能（一）公共管理的程序性职能（一）公共管理的程序性职能（一）公共管理的程序性职能 1.1.决策决策 2.2.组织组织 3.3.领导领导 4.4.控制控制第6页，本讲稿共23页（二）公共部门的任务性职能（二）公共部门的任务性职能 1.经济职能 （1）宏观调控职能 主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的
7、国民经济政策、保持社会总民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。系的形成和发展，等等。（2 2）微观管理职能）微观管理职能）微观管理职能）微观管理职能 主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企主
8、要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。产和经营有关的管理活动。产和经营有关的管理活动。产和经营有关的管理活动。第7页，本讲稿共23页 2.2.政治职能政治职能 （1 1）民主建设）民主建设 （2 2）社会治安）社会治安 （3 3）国家安全）国家安全 3.3.社会管理职能社会管理
9、职能 （1 1）提供社会保障）提供社会保障 （2 2）促进公正的收入分配）促进公正的收入分配 （3 3）环境保护）环境保护 4.4.文化职能文化职能第8页，本讲稿共23页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变一、传统社会的公共管理职能一、传统社会的公共管理职能 所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。前资本主义国家时期的公共职能体系存在前资本主义国家时期的公共职能体系存在前资本主义国家时期的公共职能体系存在前资本主义国家时期的公共职能体
10、系存在3 3个基本特征：个基本特征：个基本特征：个基本特征：第9页，本讲稿共23页 （1 1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。与经济统治地位。（2 2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其
11、落后的社会经济基础，即自然十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。经济基础所决定的。（3 3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。第10页，本讲稿共23页二、西方国家公共管理职能及其变迁二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为划分为3 3个不同阶段。个不同阶段。
12、（一）自由放任主义阶段（一）自由放任主义阶段（一）自由放任主义阶段（一）自由放任主义阶段 这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：（1 1 1 1）政治职能仍然占据中心地位。）政治职能仍然占据中心地位。）政治职能仍然占据中心地位。）政治职能仍然占据中心地位。（2 2 2 2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的门基本上起着维护社会与市场秩序的门基本上起着维
13、护社会与市场秩序的门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人守夜人守夜人守夜人”角色。角色。角色。角色。（3 3 3 3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的型的型的型的“公共商品公共商品公共商品公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经。早期资本主义公共管理职能体系中已经。早期资本主义公共管理职能体系中已经。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。包含了一些积极的社会管理职能。包含了一些积极的社
14、会管理职能。包含了一些积极的社会管理职能。第11页，本讲稿共23页（二）国家干预主义阶段（二）国家干预主义阶段（二）国家干预主义阶段（二）国家干预主义阶段 在这一阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进在这一阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：（1 1）政府权能体系迅猛扩张，）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家行政国家”取代取代“守守夜警察夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。成为各国政府职能体系发展的主流趋势。（2 2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。
15、强。（3 3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。极干预的职能模式。第12页，本讲稿共23页（三）新古典主义阶段（三）新古典主义阶段（三）新古典主义阶段（三）新古典主义阶段 干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣繁荣”的一个重要因素。的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：然而，它也存在系列问题：首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体
16、置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。就很难获得广泛的政治支持。其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。的内在发展要求。第13页，本讲
17、稿共23页 最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从2020世纪世纪7070年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低三高一低”为特征的社会与经济发展为特征的社会与经济发展“滞胀滞胀”现象。现象。第14页，本讲稿共23页 所谓新古典主义
18、，又称为新自由主义，其基本理论要所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下职能体系呈现出以下3 3个特点：个特点：第15页，本讲稿共23页 （1 1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加能相对有所弱化，而民主建
19、设职能则得到进出一步加强。强。（2 2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。（3 3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。强化趋势相并存。第16页，本讲稿共23页三、新中国成后我国公共管理职能的嬗变三、新中国成后我国公共管理职能的嬗变 （一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系（一）传统计划经济体制时期的公共
20、管理职能体系 我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下有以下4 4方面特征：方面特征：第17页，本讲稿共23页 （1 1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能
21、则受到政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。忽视。（2 2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。义的企业，或者说微观经济主体。（3 3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组
22、织之外，其他类型的社会组织当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。实际上几乎被禁止存在。（4 4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。段来推行各项公共管理职能。第18页，本讲稿共23页（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向（二）我国公共管理职能体系的转变及
23、其基本方向 1.1.职能重心的转移职能重心的转移 2.2.公共管理职能体系的转变公共管理职能体系的转变 3.3.职能方式的转变职能方式的转变 4.4.职能关系的转变职能关系的转变 第19页，本讲稿共23页第三节第三节 市场经济中的公共管理职能市场经济中的公共管理职能一、市场机制的缺陷一、市场机制的缺陷 市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。合理和优化的目标。然而，市场决是万能的，市场机制这只然而，市场决是万能的，市场机制这只“看不见的看不见的手手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失
24、灵市场失灵”问题。问题。第20页，本讲稿共23页（一）市场不能消除垄断和非公平竞争（一）市场不能消除垄断和非公平竞争（二）市场不能解决外部性问题（二）市场不能解决外部性问题（三）市场无法满足社会对公共产品的需求（三）市场无法满足社会对公共产品的需求（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡第21页，本讲稿共23页二、市场经济中公共管理职能的内容二、市场经济中公共管理职能的内容（一）限制垄断和促进竞争（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性（二）
25、界定和维护财产权，克服外部性（三）提供公共产品（三）提供公共产品（四）保障收入分配的公正化（四）保障收入分配的公正化（五）调控宏观经济（五）调控宏观经济第22页，本讲稿共23页三、公共管理职能的限度三、公共管理职能的限度 公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败政策失败”的现象。的现象。（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差 （二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲（二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲 （三）寻租活动导致社会资源的极大浪费（三）寻租活动导致社会资源的极大浪费 （四）公共部门系统存在低效率常态（四）公共部门系统存在低效率常态第23页，本讲稿共23页