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1、金融监管模式的国际比较与经验借鉴 摘要随着金融业混业经营和金融全球化的深化发展，分业监管模式已不适应我国金融业的发展。通过比较英、美、德、日四国金融监管模式，结合我国目前金融监管中存在的问题，认为我国目前应建立统一的金融监管体制，并给出了建立统一监管模式的途径建议。我国加入WTO后，金融对外开放的步伐明显加快，国际金融环境的改变，使我国金融机构对混业经营需求日益增加，政府对分业经营的限制起先松动，起先尝试逐步向混业经营模式转变或为混业经营预留空间。混业经营已呈不行阻挡的趋势。这就为我国的金融监管提出了新的课题——金融监管何去何从?1我国金融监管模式的发呈现状与问题1.1
2、我国金融监管的发展历程与现状我国现行的金融监管模式是分业监管模式。1983年，工商银行作为国有商业银行从中国人民银行中分别出来，实现了中心银行与商业银行的分别，标记着现代金融监管模式初步成形。当时，人民银行作为超级中心银行既负责货币政策制定又负责对银行业、证券业和保险业进行监督。这时的专业银行虽然对银行经营业务有较严格的分工，但并不反对银行分支机构办理附属信托公司，并在事实上成为一种混业经营模式。19841993年，混业经营、混业监管的特征非常突出。20世纪90年头，随着金融衍生产品的不断增加，以及资本市场和保险业的快速发展，1992年10月26日中国证监会成立;1998年11月18日，中国保
3、监会成立，进一步把对证券、保险市场的监管职能从人民银行剥离出来;2023年初银监会的成立，使中国金融业分业经营、分业监管的框架最终完成，由此形成了我国一行三会的金融监管体制。其中，银监会主要负责银行业的监管，包括四大国有商业银行、三家政策性银行和十大股份制银行，以及规模不一的各地近百家地方金融机构;保监会负责保险业的监管;证监会负责证券业的监管;人民银行则负责货币政策制定。2023年6月，银监会、证监会和保监会公布了金融监管分工合作备忘录，明确指出三家监管机构建立监管联席会议机制和常常联系机制。备忘录还提出，可以邀请中国人民银行、财政部以及其它相关部委参与联席会议和常常联系会议。备忘录的公布标
4、记着监管联席会议机制的正式建立，并确立了金融控股公司的主监管制度。备忘录中提出，对金融控股公司的监管仍应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股集团的母公司按其主要业务的性质，归属相应的监管机构，对子公司和各职能部门，按业务性质实行分业监管。1.2我国当前金融监管模式的缺陷(1)缺乏信息共享和行动的一样性。由于三会彼此地位同等，没有从属关系，各监管者可能对本部门的市场状况考虑的较多，而对相关市场则不太关切。尽管建立了监管联席会议机制，但监管联席会议机制更多地表现为部门之间利益的均衡和协调，信息沟通和协同监管仍比较有限。(2)可能产生跨市场的金融风险。当金融机构的业务范围越来越广、涉及多个金融市
5、场时，分业监管的模式使得同一金融机构虽在不同的金融市场上经营，但却面对不同的监管者，缺少统一金融监管的约束，故在决策时缺乏全局利益考虑，简单滋生局部市场投机行为。因此，综合经营趋势与分业监管的不匹配可能产生一些跨市场的金融风险。(3)致使金融创新乏力。在分业监管模式下，由于各个监管者都选择干脆管制的监管方式，对所监管范围内的市场风险过于谨慎，对全部创新产品进行合规性审查，强制金融机构执行其规定的资本要求，从而增加了金融监管的成本;而金融机构创新产品研发成本居高不下，同时又须要背负沉重的创新产品审查成本，则抑制了金融创新的动力。2金融监管模式的国际比较分析2.1美国模式在混业经营前提下，美国仍旧
6、采纳分业监管模式，既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局，也没有设立特地针对混业经营的监管部门。在金融控股公司框架下，美国仍旧实行机构监管的方式，集团下属的银行子公司仍旧由原有的(联邦或州)主要银行监管机构进行监督和检查。为了从总体上对金融控股公司进行监督，金融服务现代化法案规定，美联储是金融控股公司的伞型监管者，从整体上评估和监管金融控股公司，必要时对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权。同时，该法案规定当各详细业务的监管机构认为美联储的监管措施不当时，可优先执行各监管机构自身的制度，以起到相互制约的作用。在协调性和兼容性方面，要求美联储、证券管理机构与保险管理部门加强协调与合作，相互供应
7、关于金融控股公司和各附属子公司的财务、风险管理和经营信息。美联储在履行监管职责时，一般不得干脆监管金融控股公司的附属机构，而应尽可能采纳其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管。2.2德国模式德国金融系统的稳定性是大家公认的，这自然也与它的金融监管制度有关。德国实行的是全能银行制度，即商业银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的全部金融业务，而且可以向产业、商业大量投资，成为企业的大股东，具有业务多样化和一站式服务的特点。德国的全能银行能够渗透到金融、产业、商业等各个领域，在国民经济中起着主导作用。为了削减和限制风险，德国政府对全能银行的经营行为进行了严格的监管和肯定的限制。例如，
8、规定银行的投资总额不得超过其对债务负责的资本总额;代客户出售证券可以卖给银行自己，但价格不得低于官价;代客户买入证券可以收购银行自有的证券，但价格不得高于官价等。德国虽然实行全能银行制度，但仍实行分业监管。德国的联邦金融监管司下有银行、证券、保险三个监管局，独立运作，分业监管。德国银行监管的法律基础是联邦银行法和信用制度法(KWG)。联邦银行法目的在于保障银行业的稳定性和债权人的利益，它规定了联邦银行在金融监管方面的权力。信用制度法规定了从事信用活动的金融机构，要在哪些方面接受监管。依据规定，德国的金融监管主要来自两个方面，即联邦金融监管局和德国联邦银行。联邦金融监管局是德国联邦金融业监督的主
9、要机构。德国联邦银行是德国的中心银行。由于联邦金融监管局没有次级机构，详细的金融监管工作由联邦银行的分支机构代为执行，执行效果反馈给联邦金融监管局。联邦金融监管局和联邦银行的职能界定为：主管权属于联邦金融监管局;在制定重大的规定和决策时，联邦金融监管当局必需和联邦银行协商并取得一样;联邦银行和金融监管局相互共享信息。2.3英国模式英国的混业经营采纳了金融控股集团模式。英国金融控股集团的母公司多为经营性的控股公司，且一般经营商业银行业务，而证券、保险等业务则通过子公司来经营。同时，英国的金融控股集团内部有较严格的防火墙制度，以防止各业务的风险在集团内部扩散。英国的监管体系已由分业监管过渡到统一监
10、管。1998年，英国整合了全部的金融监管机构，建立了金融服务监管局，由其统一实施对金融机构的监管。2000年又颁布了金融服务和市场法，从而实现了由分业监管向统一监管的转变。2023年12月1日，FSA依照2000年金融服务和市场法规定，正式行使其对金融业的监管权力和职责，干脆负责对银行业、保险业和证券业的监管。FSA也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力，例如关于消退市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和削减金融犯罪等。2.4日本模式日本战后5O多年的金融监管体制始终是一种行政指导型的管制。大藏省负责全国的财政与金融事务，把持对包括日本银行在内的全部金融机构的监督权，大藏省下设银行
11、局、证券局和国际金融局。银行局对日本银行、其他政府金融机构以及各类民间金融机构实施行政管理和监督。证券局对证券企业财务进行审查和监督。国际金融局负责有关国际资本交易事务以及利用外资的政策制定与实施。这种监管体制的行政色调非常深厚，大藏省在监管中常常运用行政手段，对金融机构进行干预。1997年，日本政府进行了金融改革，取消了原来对银行、证券、信托子公司的业务限制，允许设立金融控股公司进行混业经营。同年6月，日本颁布了金融监督厅设置法，成立了金融监督厅，专司金融监管职能，证券委也从大藏省划归金融监督厅管辖。1998年末，又成立了金融再生委员会，与大藏省平级，金融监督厅直属于金融再生委，大藏省的监管
12、权力大大减弱。2000年，金融监督厅更名为金融厅，拥有原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。2023年，大藏省改名为财务省，金融行政管理和金融监管的职能也分别归属给财务省和金融厅。金融厅成为单一的金融监管机构，从而形成了日本单一化的混业金融监管体制。比较以上四种模式，美国模式可以称为双元多头金融监管体制，即中心和地方都对银行有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。联邦制国家因地方权力较大往往采纳这种监管模式。德国、英国模式基本可以划为单元多头金融监管体制，其优点是，有利于金融体系的集中统一和监管效率的提高，但须要各金融管理部门之间的相互协作和协作。从德国、英国的实践来看，人们习惯和
13、赞成各权力机构相互制约和平衡，金融管理部门之间协作是默契的，富有成效的。然而，在一个不擅长合作与法制不健全的国家里，这种体制难以有效运行。而且，这种体制也面临同双元多头管理体制类似的问题，如机构重叠、重复监管等。虽然德国和英国同划为单元多头金融监管体制，但是德国模式和英国模式相比，更加强调其银行监管局、证券监管局和保险监管局之间既要相互协作而且还要保持各自的独立。而日本的金融监管事务完全由金融厅负责，因此日本模式可以划为集中单一金融监管模式，其优点：金融管理集中，金融法规统一，金融机构不简单钻监管的空子;有助于提高货币政策和金融监管的效率，克服其他模式的相互扯皮、推卸责任弊端，为金融机构供应良
14、好的社会服务。但是，这种体制易于使金融管理部门养成官僚化作风，滋生腐败现象。3对我国金融监管模式选择的建议3.1我国的混业监管的模式选择通过国外模式的分析比较，笔者认为德国模式值得我国借鉴，即建立一个统一的监管当局，下设银行、证券和保险三个监管部门，实行一种混业监管和分业监管的混合模式。这种模式的优势体现在以下几个方面。首先，银行、证券和保险三个监管部门相互独立，各部门对自己的职能范围较为明确，有利于各部门进行专业化管理。同时各部门之间可以形成肯定的竞争，从而有效地提高监管效率。其次，由于三个监管部门统一在一个监管当局下，因此有利于各部门之间的信息沟通和合作，能够同时对分业经营和混业经营的金融
15、机构进行监管，从而避开出现监管的真空和重叠，同时也有利于依据金融市场的改变在各部门之间合理安排监管资源。再次，我国金融混业的主要形式，即金融控股集团，具有集团混业、个人分业的特点，而德国模式下的监管机构设置与这种金融机构设置相对应，因此其监管效果会更好。最终，这种混业监管模式的建立是将我国现有的三个监管委员会进行整合，不须要重新设立或撤销机构，既能削减现行体制下机构和功能重复设置导致的资源奢侈，又使得改革的社会成本最低。详细对我国来说，首先可以在中国人民银行成立一个分部，特地负责处理全国金融监管事务，并从银监会、证监会和保监会抽调人员和资源设立一个协调委员会。该委员会受人民银行管辖。其主要职能
16、是：三个监管委员会收集的各种信息和数据汇合到协调委员会，由该委员会负责整理和分析，建立相应的金融信息数据库，结果由三个监管委员会共享，并且与中国人民银行、财政部等部委的数据库进行实时的沟通和互换;协调委员会没有监管权力，仅负责三个监管委员会之间的协调与合作，负责召集联席会议和常常联系会议，并由协调委员会与中国人民银行、财政部等相关部委进行沟通和联系。为了节约成本，可以成立协调委员会常务委员会，进行日常协调。3.2建立适合我国混业监管模式的途径(1)对现行的中心银行法、商业银行法、证券法和保险法等进行修改，确立混业经营的合法地位，为金融机构进行混业经营预留空间，并激励金融机构进行金融创新。针对现
17、行的混业经营的机构和方式，制定相关的法律法规，使得监管机构有法可依。(2)构建适应新巴塞尔协议的银行业风险监管框架。尽管巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，也并不强求成员国在监管技术上的一样性。但是，由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行，因而这些原则在事实上成为很多国际性银行遵守的共同原则。中国作为国际清算成员国，尤其是加入WTO后，随着外资银行的大量涌入，金融全球化、一体化的步伐加快。在新的形势下，我国必需根据新协议的要求，针对新协议的原则和监管框架刚好实行措施，以适应国际银行业监管发展的须要。(3)转变监管理念，加快监管创新。一是要调整监管目标，二是将监
18、管重心转移到新业务、新品种的监管上来;三是监管手段要创新，变更目前金融监管救火队的现状，实现专业化的监管;四是加强金融立法的创新，一方面对中国现行金融监管法律法规进行系统清理，另一方面，补充制定新的金融监管法律规范。(4)注意金融监管专业人才的培育和选拔。在这里，我们不得不承认和敬重监管的专业性。金融业是现代经济的核心，其组织形式和业务活动相当困难，是最体现技术性与专业性的领域。金融监管专业化是必定选择，其运作离不开强大的专家体系。因此，选拔专业监管者必需极度看重专业实力。在机构、人员设置上摒弃官本位。(5)建立有效的危机处理机制和存款保险制度。由于金融业的高风险性，出现金融机构破产倒闭是不行避开的。因此，建立有效的危机处理机制和存款爱护制度是必不行少的。只有这两种制度的存在，才能将金融机构破产倒闭的发生率降到最低，最大限度地爱护存款人的利益，从而维护金融秩序和社会的稳定。