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1、我国行政程序法治的现状及对策分析演讲范文内容提要 行政程序法治是依法行政的基础和重要内容。我国行政程序法治中存在着：固执的传统观念严峻影响、制约着我国行政程序法治的健康发展；行政程序立法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法；司法审查范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督；司法不独立及司法腐败；行政执法“有法不依、执法不严、违法不究”等问题和不足。针对存在的问题，作者提出了诸如转变传统观念，深化司法改革、实现司法独立，进行统一的行政程序立法，扩大司法审查范围和肃穆行政执法等简要的对策分析。关键词 行政程序法治 司法审查 行政执法 对策分析一、行政程序法治的重要性及其简要回顾追求程序正义，在我国
2、日益引起法学家和立法机关的重视。行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一个国家行政法治程度的重要标记。（1）行政法治，又称依法行政（administration according to the law)，是指行政权力的取得和行使都必需依据法律的规定并依照法定的程序，既不得越权和滥用职权也不得失职，一切行政行为都要接受监督，违法行政行为要担当相应的法律责任。（2）行政法治，除了要贯彻一般的法治原则外，还必需贯彻职权法定、越权无效、法律保留、依程序行政、职权与职责相统一和司法救济等原则，以指导和规范行政权力取得和行使的整个过程。
3、“依法行政”之中的“法”，当然包括实体法，但行政程序法更是其应有之义。假如把行政法治看作行政方面的法治状态的话，那么行政程序法治就是实行行政法治的重要手段、方法或者步骤。行政程序法治是依法行政的关键和重要内容。没有行政程序法治，也就不行能实现行政法治。在张扬程序正义的今日，对行政程序法治应当引起我们足够的重视。我国现代行政程序法治的建设起先于80年头社会主义法制的重建。1982年，我国宪法正式确认行政立法，规定国务院有权制定行政法规，国务院部委有权制定行政规章。以后的地方组织法又规定省、直辖市、自治区人民政府、省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府亦有权制定行政规章。1
4、987年国务院发布了国营企业劳动争议处理暂行规定，依据肯定的准司法程序，处理劳动争议案件。1993年，八届人大一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。1989年行政诉讼法的出台，可以说是我国行政法治进程中的一个里程碑，它是新中国历史上第一部详细规定行政相对人在认为详细行政行为侵扰其合法权益而可以向人民法院寻求司法救济的法律，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。之后，相继有1990年的行政监察条例和行政复议条例、1994年的国家赔偿法、1996年的行政惩罚法、1999年的行政复议法，以及XX年的立法法。这些立法，代表着中国行政法治的基本成就。尤其是行政惩罚法的颁布实
5、施，是我国行政程序法治最典型的立法。该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各项行政程序制度，特殊是听证制度，对于保障行政行为公正合理地进行，防止行政执法人员滥用权力，爱护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特殊重要的意义。（3）二、我国行政程序法治存在的问题我国在行政程序法治上，已经取得了比较可观的成果，迈出了可喜的一步。但仍旧存在着一些严峻的问题和不足，须要我们仔细面对，慎重对待。这里，不妨分析（一）传统观念的顽固存在，严峻影响、制约着我国行政程序法治的健康发展。这些传统的观念包括：“重实体、轻程序”的观念，把行政法（包括行政程序法）看作
6、是“治民之法”、“管理法”的观念，“长官意志”、“权大于法”的观念，以及传统的“无讼”观念，等等。这些观念从不同的角度，在不同的方面，有着不同的表现。从行政机关方面来看，封建传统中的“官本位”和“家长制”的思想顽固不化。在行政执法实践中，往往是“长官意志”：“我说了就算，什么法不法的？”有程序规定不照办，没有程序规定更好办。程序算不了什么，即使违反了程序也不算违法，也不用担当什么责任。办事拖拉，官僚主义严峻；不公开办事程序，“暗箱操作”；不同等对待，搞权力“寻租”；以权谋私（包括“小团体”）、谋钱，贪污腐败；等等，普遍存在。有的行政机关及其工作人员对于相对人的起诉和法院的行政审判活动，至今仍有
7、不满、抵触心情，不应诉，不答辩，不执行法院已生效的裁判文书，甚至（通过有关行政领导）对审判人员施加压力，对原告方刁难报复等现象仍旧存在。从行政相对人方面来讲，由于受“无讼”文化传统（孔子：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”论语颜渊）根深蒂固的影响，老百姓仍旧报着“饿死不做贼，屈死不告状”的信条，轻易不敢去“民告官”！即使“告”了，往往会因畏“官”而违心地接受“调解”、撤诉；即使告“赢”了，也往往会颤颤惊惊，胆怯此生不得安静！从法院方面来讲，有案不受、变相“调解”、“动员”撤诉、久拖不结、官官相护等司法不公现象，还不同程度地存在着。这些都严峻影响、制约着我国行政程序法的健康发展。（二）行政程序立
8、法问题颇多，至今尚没有统一的行政程序立法。这方面的问题，体现在：1、行政程序法治缺乏明确的宪法规定，致使我国的行政程序立法不发达。我国是一个成文法传统的国家。在我国不行能存在类似于一般法传统中的自然正义原则，也不会有类似于美国宪法中正值程序条款的规定，虽然我国的一些行政法学者会将现行宪法中的第2条第3款以及第27条（4）的规定，视为保障国家权力行使符合正义要求的宪法基础；然而，这样的认定并没有多少劝服力。（5）实践也证明，这些规定并未为我国现代行政程序法治的建立和发展，供应干脆的宪法原则和动力。由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导，致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态；致使行政程序的制
9、定者们不能对行政程序的公正性或者正值性予以足够的重视，不能根据现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序；致使行政程序往往逃不出服务于强化国家行政管理目的的窠臼，缺乏对公民、行政相对人权益的足够重视和爱护。2、缺乏统一的行政程序立法， 在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正值程序的要求，缺乏应有的统一规划，我国的行政程序立法往往是各个行政部门各自为政，各行其是，表现为详细问题、详细部门、详细地方、详细规定，所以，出现行政程序设置不科学、不统一，发生权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐、影响行政效率等现象，就不足为怪了！同时，从行政活动范围的
10、多样性而言，不同种类的行政行为适用不同的程序要求，的确有其必要性；但是，假如对行政程序性约束是否设置以及设置的模式等问题都要由行政机关自己确定的话，那么行政偏私和专横就很难避开。并且，在我国已有的有关行政程序立法中，往往存在重事后程序，轻事前和事中程序的问题。比如，往往强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取看法等程序要求。这也是我们以后的行政程序立法应当引起重视的！还有必要指出的是，像行政许可、行政强制、行政征收、行政调查、检查和行政确认等大量的行政行为，尚没有纳入行政程序法治的轨道（行政许可法、行政强制法目前正在制定、起草过程中），这给行政机关留
11、下了太大的自由裁量权，简单造成滥用职权。3、行政程序由行政机关自身设定，结果往往是扩大自己的权利，增加相对人的义务，权利义务不对等。过去，我国有关行政活动程序的立法绝大多数都是由行政机关自身制定的（现在多数立法也往往是由行政机关主持起草的），行政机关具有宪法上的“国有”立法权（制定行政法规、规章的权利）。长期以来，缺少统一的、规范立法权力行使的法律（直到XX年3月15日才通过、公布了立法法，自XX年7月1日起施行，从实施效果看，对立法行为的约束似乎并不明显；XX年11月16日国务院才制定公布了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例，自XX年1月1日起施行），行政机关往往都从自身或部门利益动身，
12、争相行使立法权，通过立法扩大其权力。由于行政机关立法的动身点，关注的是自身利益，所以往往是限制自身权利的少，增加行政相对人义务的多；轻视程序性规定，忽视对行政相对人权益的爱护。比如最典型的，我国行政复议法第14条的规定，给予了国务院以最终裁决权，这实是国务院“不想当被告”的原因！还有，关于时效程序的规定，往往也不对等。对相对人规定有明确的时效，违反时效将会失去本可得到的权益，或受到行政惩罚（如未在肯定时限内交纳税费等）；而行政机关自己在外部行政法律关系中却很少受到限制，只是在这几年行政惩罚法和行政复议法的立法中，才起先有这方面的规定。4、行政程序的参加性弱，透亮度低。行政程序的参加性的强弱和透
13、亮度的凹凸，是行政程序民主化程度的重要体现。在我国，相当一部分行政程序缺乏民主性和参加性，没有说明理由、听证程序，甚至于当事人没有申诉权。在实践中，相对人为自己申辩的行为，经常被视为“不醇厚”而招致加重惩罚（比如治安惩罚中加罚的“看法款”）。行政程序的透亮度和行政程序的公开性、参加性以及行政机关接受监督的程度，都是成正比的。公开性、参加性强，透亮度就高，行政机关接受监督的程度也就比较深；行政机关及其工作人员就不敢随意违反已经公开的程序，也不敢随意增加或削减已有的程序性规定。然而，我国现有的大多数行政程序都是行政机关自己制定的，透亮度往往不高，相对人往往因不了解程序规则而要多跑许多的冤枉路！实践
14、中，有些行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象，的确不少见！现在时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”，肯定程度上已经说明白我们现在缺乏应有的程序规范和透亮度！为什么老百姓平常到政府机关跑了多少趟都办不成的事，到了“行政首长接待日”或者“现场办公”时就能办成？这从另一个侧面也反映了我们许多制度的“人治”特色，缺乏“法治”的程序要求！5、责任制度不健全，缺乏对行政主体违法行为应担当法律责任方面的规定，违反法定程序竟不会影响行政行为的效力。在我国的行政程序立法中，往往缺乏对行政主体违法行政行为所应担当法律责任方面的规定，这是一个很普遍的状况，立法位阶越低，这种状况也越突出。行政主体若
15、违反法定程序，竟不会实际影响行政行为的效力！因为，依据我国行政诉讼法第54条的规定，行政机关违反法定程序，人民法院可以撤销详细行政行为；最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的说明（法释8号）第54条却规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉详细行政行为的，行政机关重新作出详细行政行为不受行政诉讼法第55条规定的限制。”这就是说，被告可以以同一事实和理由作出与被撤销的详细行政行为完全相同的详细行政行为。也即单纯的违反法定程序不会影响详细行政行为的实体内容的存在及其效力。这对于维护行政程序的权威是特别不利的！应当引起我国有关领导和立法部门的警觉！（三）与行政救济连接的司法审
16、查，范围过窄，不能对行政行为实施有效的监督。就司法审查概念本身而言，它是一种司法权对于立法权和行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障法律符合宪法，行政行为符合宪法和法律；在我国，司法审查特指司法权对行政权的监督。（6）目前，我国尚不存在违宪的审查机制，司法权对行政立法权也不存在审查和监督机制（尽管有学者认为，人民法院在行政诉讼活动中，对“规章”可以参照，也可以不参照，“这实质上是对抽象行政行为的间接审查”（7），但这种“审查”终归是“间接”的；另外，对“规章”属不属于行政立法权目前也有争议）。所以，我国的司法审查，只能是指“人民法院依法对详细行政行为的合法性进行审查的国家司法活动”。（8）
17、其依据就是我国行政诉讼法第2条、第5条和第52条的规定。目前我国的司法审查范围（实际只能是人民法院的行政诉讼受案范围）尚过窄，抽象行政行为和行政立法行为、内部行政行为、行政（最终）裁决行为等，尚解除在司法审查之外。这不适应我国民主、行政法治的发展要求，也不符合世界民主、法治的发展趋势。从详细行政行为的审查来讲，我国行政诉讼法第2条规定的是，公民、法人或者其他组织只要认为详细行政行为“侵扰其合法权益”的，都可以向法院起诉；但第11条第1款又作了例举性规定，限定对八种侵扰“人身权、财产权”的详细行政行为不服，属于人民法院的受理范围。对于详细行政行为侵扰诸如劳动权、休息权、受教化权、集会游行示威权等
18、其他权利的，能不能向法院起诉呢？依据行政诉讼法第11条第2款规定的精神，这要取决于法律、法规是否有特殊规定，这不利于对公民合法权益的爱护。最高人民法院XX年新的司法说明对行政诉讼的受案范围又作了扩大的说明，规定是“对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”，不限于行政诉讼法规定的“详细行政行为”，也不限于“行政机关和行政机关工作人员”；并把原告的范围扩大到与“详细行政行为有法律上利害关系”的公民、法人或者其他组织，（9）这虽然有违宪说明的嫌疑，但的确是出于“好心”，有利于对公民、行政相对人的合法权益的爱护。事实上，通过这个说明，人民法院扩大受理了许多以前认为不能受理的行政案件。
19、比如，以前认为消防部门对火灾缘由及事故责任的认定属“鉴定结论”，是不行诉行为，而现在认为它属于“行政确认行为”,法律上没有明确解除或者禁止司法审查，是可诉行政行为，法院已受理了这方面的案件。（10）（四）司法不独立及司法腐败。正如前面所述，作为与行政救济相连接的司法审查制度，对于监督行政机关依法行政，爱护公民、法人和其他组织的合法权益，起着特别重要的作用。所以，能否不偏不倚地进行公正司法，刚好订正行政违法行为，对行政程序法治建设至关重要。要实现司法公正，首要的就是司法独立，要求“司法机关应不偏不倚，以事实为依据并依据法律来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何干脆或间接不当影响、怂
20、恿、压力、威逼或干涉左右，不论其来自何方或出于何种理由。”（11）司法独立，从其实质上看，应当是法官的个人独立；而我国目前还不能完全实现这一点。由于司法的行政化、地方化的普遍存在，加上案件的层层汇报、审批及审判委员会对“重大、疑难困难案件”的最终定夺权，不免出现“审、判分别”、“外行管内行”的状况；尽管最高人民法院这几年也努力进行了肯定程度的改革，但收效并不太明显。还有，法官整体素养不高，司法腐败问题，都严峻制约、影响着司法公正的实现。（五）行政执法，“有法不依、执法不严、违法不究”。在我国的行政执法实践中，行政执法部门“有法不依、执法不严、违法不究”的现象普遍存在。突出表现在：1、不按规定向
21、当事人公开办事程序。不少部门把行政程序视为其内部的工作手续，“法藏官府，威历莫测”，不对外公开；甚至有关公民或者组织要求查询时，实行忽视、不协作的看法。现在被称道的“两公开一监督”，其实不少都是在做表面文章，政府部门的宣扬栏倒是做了不少，要么空空如也，要么公布的都是无关紧要、或是“陈年烂谷子”的事情。2、“法外说明”、“法外立法”，普遍存在。行政执法部门，对已有的法定程序往往随意地进行说明（多以“红头文件”的形式出现），或者另外制定“补充规定”，扩大自己的权利。老百姓按法律程序往往办不成事，或者要拖很长时间才能办成（这要有足够的耐性，有“磨破嘴”、跑断腿的决心和毅力）；被逼无奈只好“拖关系、找
22、熟人”，去摸清“官府”的“内部规定”，去找当权（签批）的人。这势必带来行政执法的不公和腐败。3、不履行法定的送审、报批程序，关关设卡，各行其是，造成局部行政执法的严峻混乱。比如，乱罚款，乱收费等。正像老百姓所说的，“管理就是收费”。4、“执法不严”。对于有些很明显、或者很严峻的行政违法行为，只要关系找到，有关领导点头，什么程序都可以不要，“大事化小，小事化了”。5、“违法不究”。这里主要指行政执法部门而言。本身我国现有行政程序法对行政主体担当行政违法责任的规定就比较少；但是现在依有关规定予以追究的，并不多见！的确是行政执法人员的素养都很高，都能公正执法吗？非也！三、实现我国行政程序法治的对策分
23、析针对前文所指出的问题和不足，笔者试做以下对策分析：（一）实现由传统观念向现代法治观念的转变。法律制度往往被视为一种文化现象。法制的建构和发展，以及社会法治状态的实现，无不和一个国家、民族的传统文化、传统观念有着亲密的联系。要将西方的“自然正义”和“正值程序”等法治精神、理念，借鉴、纳入中国的文化，终归有一个转化和适应的过程。正像沃特森（a. watson）所概括的：“就像人的器官移植的情形一样，一次胜利的法律移植意味着一种规则或制度将要在它诞生的躯体之外的新躯体由生长并成为新身体的一个部分。”（12）我们应当看到，“现行的中国行政法不是在中国自身文化环境中产生出来的，相反，它主要是一种按西方
24、国家的模式移植过来的制度。”（13）比如，听证程序的引进，就是一个很明显的例证。行政程序法治在我国的实现，无异和这种法律文化的移植、转化、适应和发展是分不开的。我们要努力实现由传统观念向现代法治观念的转变。这有赖于全民法律素养的普遍提高，尤其是领导干部和行政执法人员的执法、遵守法律观念，努力实现“管理行政”向“服务行政”、“吩咐行政”向“指导行政”、“长官意志”向“行政法治”的转变。我国全民“四五”普法规划提出的“两个转变、两个提高”（14），正体现了这一点。普法当然重要，但严格的依法行政则更为重要；假如没有严格的行政执法，那么带来的恶果必定是民众对政府、对法治丢失信念，势必使我们在法治进程中
25、已经取得的成果付之东流，我们所进行的法治建设也将前功尽弃！对此，总理曾强调指出：“要做到依法治国、依法行政，关键是要依法治官，一级管紧一级，严格要求，严厉执法，不讲情面，不徇私情，树立政府依法办事的良好形象。我们的政府是人民的政府，政府工作人员是人民的公仆，依法爱护人民生命、财产平安，为人民办实事、办好事，是我们的职责。各级领导特殊是省部级领导干部要切实负起责任，带头依法办事，正确行使权力，不能滥用权力。同时，要加强对依法行政的领导，督促和支持本地方、本部门依法行政，使各级政府机关、每个政府工作人员都切实做到依法办事。 ”（15）要做到这一点，还须要我们坚决依法治理的决心和扎实、长久的工作。（
26、二）进行统一的行政程序立法。正如前文所分析的，目前，在我国进行统一的行政程序立法的确是当务之急。但是，“进行统一的行政程序立法”，并非就是要立刻（现在）就制定出一部统一的“行政程序法典”。人们对行政程序法治渴望的同时，对“行政程序法典”亦寄予热切的希望，是可以理解的。行政程序立法是一项艰难、困难的系统工程。对行政程序法的立法思路，学界存在两种观点：一是先拿出一部统一的行政程序法典，就行政程序的基本原则及相应制度、违反行政程序的法律后果等作原则规定，然后再制定部门法；二是先进行单行的行政程序立法，然后再进行整合、完善，制定出一部统一的行政程序法典。目前，在学界几乎前一种观点有成为主流观点的趋势。
27、但是，我们还是应当冷静、慎重为妙！作为前一种观点的代表、行政法学界的权威罗豪才教授，早在他1993年12月出版的中国司法审查制度一书中就认为“在现在的条件下制定统一的行政程序法典，条件是基本成熟的，从而是具有可能性的”（16）；可就在他近年发表的现代行政法制的发展趋势一文中，则认为“将来在适当的时候可以考虑制定一部统一的行政程序法典”（17），看来，这种急迫的心情在经过慎重的考虑之后已有所降温。极力主见后一种观点的章剑生教授主见：“行政程序立法的模式：近期单行法律，远期统一法典。”（18）在去年实行的“wto与中国行政法研讨会”的“观点综述”也是这样讲的：“制定行政程序法典是一巨大工程，在此工
28、程完成以前，分别就程序问题在单行法律，如行政惩罚法、行政许可法、行政强制法（后两者在制定）中作出规定非常必要。”（19）可以看出，笔者是赞同后一种观点的，但在进行单行的行政程序立法时，要有统一的立法规划和步骤，分而不乱。笔者持此观点的理由在于：1、我国行政法治建设的时间还比较短，有关行政程序法的理论还不太成熟。从行政法治发达的西方国家来看，其制定行政程序法典先后都经验了一个长达几十年的打算期。而我国行政法制（治）的建设才只不过20年的时间，并且提出制定统一的行政程序法典，也不过有十来年的时间。从理论探讨来看，前几年，学者们都热衷于“论”的基础理论探讨（当然这是必要的），关注统一行政程序探讨的并
29、不多。章剑生教授所说则更为尖刻：“我们对行政程序法理论探讨可以说是相当肤浅的，不用说一些基本概念至今仍未达成共识，有时甚至连问题所在也如坠五里云雾之中。”（20）事实上，对行政程序法的基本原则、基本程序制度和立法模式等一些基本问题的相识还处于模糊、不一样的状态之中。2、对我国已有的行政程序立法成果，现在予以抛弃，实在惋惜。比如，已有的行政惩罚法尽管存在一些问题，但大家认为还是比较满足的；行政许可法、行政强制法正在制定和起草；行政征收法也在立法探讨过程之中。3、由单行到统一这种按部就班的立法模式，已基本为大家所接受。刚才谈到的已有的行政程序立法是这样（也为立法机关所认可）；同时经过长时间争辩已基
30、本确定下来的民法典的立法模式（先制定合同法、婚姻法、物权法等，然后进行修改、完善，将其分别作为民法典的一个“编”，最终再整合出一部民法典），可以作为旁证。4、急于“偏大”、“好全”，或者迎合立法上的“首长工程”出台的“行政程序法典”，未必能适合我国行政法治的现状，也未必就能取得好的效果。正如俗话所说“心急吃不了热豆腐”。我们还是应当现实一点的好！（三）深化司法改革，实现真正的司法独立。目前，我国的司法改革缺乏统一的协调和指挥，不行避开地出现头疼医头、脚疼医脚的短视和混乱，尤其是在涉及深层次体制问题上。因为司法改革的深化，必定涉及到政治、人事制度的改革，可谓“牵一发而动全身”。我国已经加入了“w
31、to”，wto规则和我国承诺，都要求司法机关“独立于负责行政执法的机构”。“司法权只是一种推断权，司法权的权威是依靠其超然、中立、理性和不偏不倚而建立的；司法的独立性有赖于其判决的终局性；司法独立意味着只听从法律和只对法律负责；法律说明权是司法权的有机组成部分以及法官和法院的经济来源要有保障等。”（21）关于如何深化司法改革，以实现真正的司法独立，学者们进行了见仁见智的分析，也提出了许多的对策设计，但被当局领导和立法机关接受得不多。看来，在中国司法独立的实现，不是一时一霎所能完成的，仍须要艰苦的追求和不懈的努力！（四）扩大司法审查的范围，实现对行政行为的有效监督。对于我国目前司法审查范围过窄问
32、题，前文已作了较为详尽的分析。我国行政诉讼法第12条把国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政（最终）裁决行为都解除在司法审查的范围之外。这四种行为中，对于“国家行为”，从各国的实践看，通常由议会加以限制或者纳入宪法审查的范围而将其解除在司法审查之外（22），我们也可以将其解除在司法审查（或行政诉讼的受案范围，在我国目前二者是一样的）之外；而其他三种行政行为，则都可以纳入司法审查的范围。世界上许多国家都将抽象行政行为作为司法审查的对象，这已成为行政法治发展的趋势。在我国各个方面也都在呼吁修改行政诉讼法，将抽象行政行为纳入诉讼轨道。（23）另外，这也是wto详细协议的要求，例如gats（服务贸
33、易总协定）就要求成员国允许法院对中心和地方政府的抽象行政行为进行司法审查。行政（最终）裁决行为，同样应接受司法审查。我国目前已按wto的要求修订了专利法、商标法等，取消了行政终局确定，规定了行政诉讼；新制定的反倾销、反补贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服务贸易的行政法规，均规定了司法审查。对内部行政行为，比如行政机关对公务员的处分确定，假如缺乏司法救济，也是不公允的（目前我国的人事仲裁确定，是终局确定，不能诉讼）。（五）肃穆行政执法。鉴于前面所述行政执法中存在的“有法不依、执法不严、违法不究”的状况，我们必需肃穆行政执法，做到“有法必依、执法必严、违法必究”！“依法行政，就是各
34、级国家行政机关必需依照法定权限和程序履行职责，既不失职，也不越权，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。按法定的权限、程序办事，权责统一，公开透亮，严格监督，就能有效地防止以权谋私、权钱交易、弄权枉法，人情、关系、金钱大于国法等权力寻租现象发生，从源头上预防腐败的滋生。”“尤其要重视法定程序，切实树立依法行政就是以程序行政，违反法定程序也是严峻违法的观念。”（24）正如总理所要求的：“要仔细落实行政执法责任制。对有法不依、执法不严、失职渎职，造成严峻后果的，不仅要依照有关法律法规追究干脆责任人的责任，而且要追究有关领导干部的行政责任；构成玩忽职守罪或者其他罪的，还要依法追究刑事责任。”（25
35、） 违法行政必需依法予以追究！作者简介：陈启超（1965.1.），男，汉族，九三学社社员，法律硕士，河南共同律师事务所主任、律师，系河南省法学会、中国法学会会员。注：（1）见姜明安主编：行政法与行政诉讼法，北京高校出版社1999年版，第260页。（2）见文正邦主编：法治政府建构论：依法行政理论与实践探讨，法律出版社XX年版，第1314页。（3）参见前引（1）姜明安主编书，第69页。（4）我国宪法第2条第3款规定：“人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员培训和考核制度，不断
36、提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”（5）参见江必新、周卫平：行政程序法概论，北京师范学院出版社1991年版，第4447页。（6）罗豪才：现代行政法制的发展趋势，于中国法官网；原载国家行政学院学报XX年第5期。（7）罗豪才主编：中国司法审查制度，北京高校出版社1993年版，。（8）前引罗豪才主编书，。（9）参见最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的说明（法释8号）第1条、第12条的规定。（10）参见最高人民法院中国应用法探讨所编：人民法院案例选（第37辑），人民法院出版社XX年版，第347354页，登载“赵康兰诉叙永县公安消防大队火灾缘由认定和火灾事故责任认定案”的
37、有关内容。（11）见联合国关于司法机关独立的基本原则第2条的规定。（12）alan watson , legal transplants：an approach to comparative law , (1974) ，scottish academic press , pp.2730 . 转引自杨寅著：中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析，中国政法高校出版社XX年版，第19页。（13）杨寅著：中国行政程序法治化：法理学与法文化的分析，中国政法高校出版社XX年版，第19页。（14）这“两个转变、两个提高”指的是：“实现由提高全民法律意识向提高全民法律素养的转变，全面提高全体公民特殊是各级领
38、导的法律素养；实现由注意依靠行政手段管理向依靠法律手段的转变，不断提高全社会法治化管理水平。”岳宣义：依法行政势在必行，载于正义网。（15）据新华社北京6月6日电：“国务院总理*日前在中南海会见省部级依法行政专题探讨班学员时强调，领导干部要带头依法行政，加强监督管理，不断提高服务水平。”载于XX年7月12日人民法院报。（16）罗豪才主编：中国司法审查制度，北京高校出版社1993年版，第386页。（17）罗豪才：现代行政法制的发展趋势，于中国法官网；原载国家行政学院学报XX年第5期。（18）章剑生：仔细对待行政程序法典化，载行政法闲逛网，原载XX年6月9日法制日报第三版。（19）薛刚凌、吴雷：w
39、to与中国行政法研讨会综述，载于中国法学XX年第3期，第183页。（20）前引（18）章剑生文。（21）前引（19）薛刚凌、吴雷文，第184页。（22）比如，法国早在1822年就确立了行政法院不监督政治行为的原则；美国1946年的行政程序法也明文解除了对这种行为的司法复审。（23）比如，XX年3月3日的法制日报以整版的篇幅组织各方面的专家探讨修改行政诉讼法，其中一个重要的建议，就是将抽象行政行为纳入人民法院司法审查的范围。而这一问题也是九届人大五次会议上代表们提出的一个重要建议。参见刘松山：违法行政规范性文件之责任追究，载于法学探讨第24卷（XX年）第4期，第49页注35。（24）前引（14）岳宣义文。（25）前引（15）新华社北京6月6日电文。我国行政程序法治的现状及对策分析