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1、浅议立法准备阶段演讲范文柴靖静内容摘要：立法打算阶段是整个立法过程的前期打算阶段，它在整个立法环节中起着重要作用。而我国的立法打算阶段不论是在理论探讨，还是在实践上都处于起步阶段，很多制度尚处于探究和逐步确立的过程中。本文试图对我国立法打算阶段的现状与所存在的问题做一些分析，并阐释立法打算阶段应坚持的两个基本原则，并相对这些问题提出一些改革与完善的对策。关键词：立法打算阶段 民主化 制度化立法是整个法治建设的重要一环，因为不论建设法制，还是实行法治，首先都要立法。而立法打算阶段作为立法过程的第一个阶段，其作用可想而知，但是有很长一段时间，对于立法过程特殊是立法打算阶段，法学界探讨甚少。虽然随着
2、法制建设与法学理论的发展，人们已经对此予以留意，有了一些探讨成果，但是相对于实践须要，理论探讨仍显得过于苍白。因此，探讨立法打算已成为推动中国立法健康发展的迫切须要。一、 立法打算阶段的含义与价值分析。周旺生在立法学中认为“现代立法活动过程中的立法打算，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，”是“为正式立法供应或创建条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”由这个定义我们可以看到，立法打算是整个立法过程中的第一个环节，它的最终结果干脆为进入下一阶段的立法运作过程服务，是整个立法过程的奠基石。立法是一个过程，作为立法过程的初始阶段，立法打算也是一个过程，这一过程由几个小的环节组成。通常来说，立
3、法打算阶段要经验以下几个步骤（1）立法预料，立法规划（2）确定立法项目（3）接受立法建议和创议（4）确定法案起草组织和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的汇编和立法信息反馈中包含旨在为法的制定和变动服务工作，也是立法打算活动的内容。这其中的立法预料，编制立法规划，形成立法创议做出立法决策，属于宏观上的，从大的方面解决立法的问题。其余的则是从微观上入手，确定怎样进行法案的打算工作。因此，实质上立法打算阶段应当可以分为这样两个步骤：（一）对于某一类事项、某一类社会关系，政权机关是否应当时步确定将其纳入法所调整的范围；（二）是对于已初步确定将其纳入法所调整的事项，如何拟就最初的文字规范。反映到立
4、法打算过程中，就是做出决策和起草法案的两个步骤。对于立法打算阶段的价值，周旺生教授在立法学中作了如下精彩论述而被从多学者所引用：“在有的国家，法案提交立法机关或立法主体审议、表决，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正确定该法案能否正式成为法，因为能否成为法，在立法打算阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了。” “就法治发达国家和法治不发达国家相比，后者的立法打算比前者的立法打算活动过程中的地位更显重要。”的确，在中国这样法制不发达的国家中有这样一种现象，立法程序规定的很详细，很充分，但实质上不过是一种形式，一种花架子，最终通过的立法基本上仍保留在立法打算阶段的结果。这是法制不健全的表现，也是
5、我们必需留意与改正的一点。由上面我们对立法打算阶段的分析，我们应明确作为打算阶段有两个主要功能：一是提出某种或某个法的立与不立，二是形成草案。这两个过程是立法程序的打算，而不是实质意义上的立法。做到这一点应是建立在整个立法机制健全的基础上。我们在相识立法打算的价值上要留意以下两点：（1）要相识立法打算重要作用，注意对其价值与制度的探讨（2）不能事实上在立法打算阶段已确定立法的命运。划清打算阶段与立法程序的界限。做到立法打算阶段与其余阶段的合理分工。二、我国立法打算阶段的现状对于我国立法打算的探讨，笔者认为其正处于刚刚起步的阶段。虽然已有所重视，但是还欠完善，不能完全适应现实的须要。详细表现在关
6、于立法打算的阶段的一些细微环节问题并没有特地的著述来指导，特地探讨此一问题的文章也少之又少。其实，国外对立法打算阶段的探讨已日臻成熟，已有很多有关特地关于立法规划与立法起草的著述。由此我们也可以看出国外对立法打算阶段的重视程度。由此我们可以看到关于这方面的探讨是迫切的；而面对于如此开放的世界，借鉴别国阅历也是必需的，笔者认为现如今翻译有关著作的须要也是迫切的。从现实中来看，我国现行的关于立法打算的法律规定只是对于立法打算的某一个环节有所规定并且规定还不全面。在立法法中，只有在34条，第58条提出全国人大常委会以及国务院立法时间或提到立法论证的问题，而且还不是作为立法打算环节提出的。在第12，1
7、3，24，25条提到了哪些机关或个人可以向全国人大及全国人大常委会提出法律案的问题，而关于立法论证，立法规划等问题在立法法中则根本未涉及。在其它法律法规中，只有国务院通过的行政法规制定程序暂行条例第5条第6条把立法规划作为立法打算的一个重要环节规定下来。地方上，上海，吉林等地曾作过特地的立法规划设想。河北等地在地方立法条例中特地规定立法打算一章，可以说都是对立法打算阶段的有益探究。但与法制发达国家相比，其制度的规定还有许多不足。其制度的规定只是零散的，并没有形成一个体系。对于完善我国立法来讲还是远远不够的。三、 完善立法打算制度应坚持的原则民主化与制度化这两个原则是应当体现在整个立法过程的原则
8、，但在立法打算阶段，坚持民主化与制度化更具特别意义。由前所述，我国的立法打算制度不论是在理论上还是在实践上都有它的缺陷与不足，立法打算的民主化与制度化程度还相当不够。立法打算中往往是由当权者一言确定立与不立。而现代的民主，要求立法过程中要“主体的广泛性，行为的制约性，内容同等性和过程的程序性。”纵观我国立法打算的现实状况，我国在此方面做的还是远远不够。立法打算阶段的民主化原则体现在第一个主要步骤中，即对于某一类事项，某一类社会关系，政权机关是否应当时步确定将其纳入法所调整的范围这个步骤，这是确定法立与不立的重要步骤。从肯定程度上讲，它确定着法的命运。对于这样重要的权力，假如过于集中，且无制约所
9、滋生的无疑是腐败，因此立法从源头上把关的最好方式就是坚持立法打算的民主化。体现在其次个步骤上，主要是立法起草主体不仅是素养要高，而且在起草过程中不仅须要有高素养的法律工作人员，还要有有关部门的专家，学者参加其中，以提高民主化程度。同时也有利于提高立法质量。议事公开是立法打算民主的一个基本要求。一旦立法程序的公开性丢失，则民主的通道被堵塞，民主也就成为一句空话。在立法打算阶段，立法安排与规划的公开应成为一种制度。不论是法律还是法规的规划都应让人们了解，至少是让涉及到其利益的公民与机关了解。这样议事公开的途径不应仅是公布或让大家查阅，最重要的是运用调查、询问、听证的一些方法。只有这样，才可以为更多
10、的人参加其中而建立条件。对于立法打算阶段应坚持的原则，我认为还应包括立法打算的制度化。立法打算制度化是民主化的前提与必定归宿。我们知道立法的打算阶段的民主必需由适当的程序和各种体现民主的制度完成。如这些程序与民主的制度不形成制度，则无从保证民主的实施。就立法打算阶段，我认为应当包括以下几个方面：1、 明确立法打算活动的主体从上文我们可以看到对立法的民主化要求第一条就是“主体的广泛化”，这就须要我们的立法赐予更多的人与机关权力，使他们可能参加其中来，但对于整个立法打算制度，重要所要关注的是特地从事立法打算活动的有权机关。对于这一点，中心与各地方做法不一。但要明确的一点是不论由谁充当这个机构。其中
11、的组成人员都须要有专业的素养。我们所要建立起来的立法打算应把这重要的一点予以规范。不仅必需有特地的立法人才，还要聘任其它各方面的专家。2、 详细规定立法打算阶段的相应程序由本文前面的阐述，相应的立法打算阶段的有权机关，工作任务主要有四项：（1）进行立法预料工作（2）进行立法规划工作（3）进行立法论证 （4）通常也进行立法案起草工作 。法律要把这些工作相应的制度化，规范化。现在已有很多省详细规定出了立法打算的的详细程序。并规定出相当的时间，这是一个可喜的偿试。这几个程序相应要留意的是在第（1），（2），（3）项工作任务中要加入各种调研，询问，听证等民主程序。使这些程序制度化，则更有利于民主的发挥
12、。而对于法案起草的过程，则是一个特别专业的过程，国外对于立法起草技术要求很高。当然如立法打算阶段的有权机关做到是最好不过的，但是在当前的状况下，建议还是托付专家起草比较稳妥。3、在立法打算阶段制度化过程中应留意的一个问题。有学者指出，假如建立完善的立法打算制度，那就应当是一个完善的环节的组合，假如全部立法都适用同样的程序，让它们都经验过全部的环节与步骤，那么势必造成人力，物力的奢侈。而且假如听证询问等程序在立法打算阶段介入过深，使立法打算在形式上更加完善，那么会不会已经行使了立法的正式程序的功能，造成类似于经济建设中的“重复建设”这样的一种奢侈呢？笔者认为这种提法是有道理的。听证，询问等程序介
13、入立法程序，是立法的民主化的要求，自不必说，但在设置“打算阶段”的任务时要留意，解决这一问题的根本出路还是要摆正立法打算阶段的位置。此时，我们不能拘泥于一套死的制度之中，而是应当相应的设置出各种不同法律的制度，分别加以适用。对于重要的关系国计民生的一些法律应当慎重，设置的制度也尽可能完备。而对于一些较小，或特别急需的法律、法规则不必要经验全部的环节，步骤，但是也应当规定相当的必需环节。我们应当把立法打算阶段放入整个立法过程的大环节中去考察，摆正其位置，不能无视他的存在，但同时又不能大包大揽，行使其它阶段的功能。笔者认为只要完成上文所说的立法打算阶段的两个基本功能就可以达到实现其制度化的目的了。
14、四、 结语综上所述，立法打算阶段是立法过程中的必不行少的阶段，在理论与实践中都有丰富的内容。但由于笔者水平所限，只能做一些粗浅的论述。而且，对于立法打算阶段的理论探讨，在中国来看还并不完善。对于提高立法打算制度乃至于整个立法学的探讨，以促进我国法治建设的发展，所最急需的还是大量的懂得立法学理论的人才，真正搞立法学探讨的学者，无有此二者作为基础，这个制度将无从起步。参考文献：周旺生 立法学法律出版社XX年第2版 第197页赵颖坤 立法打算阶段：定位与完善载于立法探讨 周旺生主编 法律出版社 XX年出版 第295页同 第298页同 第199页同 第75页刘武俊载于人民法院报XX年5月29日汪全胜 试论构建我国的立法打算制度载于福建政法管理干部学院学报 XX年第01期王燕平 立法打算阶段若干问题探讨载于立法探讨 周旺生主编 法律出版社 XX年出版 第304页浅议立法打算阶段