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1、竞争法视野中的财政体制改革 现行财政体制的诸多内容仍不能适应市场经济体制的要求,重要表现就是财政制度的内容与市场经济内在的公允竞争原则相悖。今后,产业政策、区域经济政策等宏观经济政策的制定,应充分考虑宏观经济政策对公允竞争所造成的危害,应充分考虑这些政策的实施是否能收到预期的收益及这些收益能否弥补因公允竞争原则受损而导致的社会福利损失。 财政体制；财政政策；竞争；冲突；协调一九九四年财政体制改革的功效不容否定。但同样不容否定的是,现行财政体制还存在很多亟待解决的问题:如财政收入占的比重过低;财力不足,预算外资金过多,管理不规范;政府选购制度与国际惯例相差较大;转移支付制度不规范、不科学;财政法
2、制化程度不高,缺乏一个完整的法律体系。1针对如上缺陷,近几年学术界就如何完善财政体制进行了仔细探讨:既有从宏观层面对财政体制改革的总思路如改革的指导思想、基本原则、目标和任务等进行勾画的,也有从微观层面就单项财税制度如财政转移支付制度、所得税制度等进行详细而微设计的;既有对发达国家的财政体制进行探讨,为我国财政体制改革供应借鉴阅历的;也有从国际惯例、从“入世”角度对我国财政体制的完善提出详细对策的。本文拟从竞争法的角度对财政体制的缺陷作一反思与检讨,并以此为基础,就如何完善现行财政体制提出一管之见。一竞争法是调整竞争关系与竞争管理关系的法律部门。竞争关系,即市场主体间在竞争过程中形成的社会关系
3、,而竞争管理关系则指国家职能部门在依照职权监督、管理市场竞争过程中所形成的社会关系。财政体制是一国财政制度的总称,它由各项详细法制制度如税收法律制度、政府选购法律制度及转移支付制度等构成。从法律层面考察,这些制度属于财政法范畴。财政法属于宏观调控法,与作为市场规制法的竞争法没有必定联系。但将财政法与竞争法置放于健全社会主义市场经济体制这样的历史背景考量,我们发觉,两者间的联系客观存在。系统论认为,“什么事情都是一个系统,而且有一个结构。而这个结构之中存在着相互作用”。“处理一个问题,必需把这个问题有关的部分联系起来考虑”。2竞争法与财政法虽属于两个不同法律部门,但它们同属于经济法,同属于市场经
4、济法律体系的组成部分。竞争法以解除、限制、禁止不正值竞争和垄断,保障优化资源配置所必需的公允竞争秩序不被任何强力破坏为己任,而财政法则以规范国家财政收入、支出及财政管理活动,确保国家财政收入安排功能、宏观调控功能、监督功能的实现为己任。两者相辅相成,共同为市场经济体制的建立与完善服务。但比较而言,竞争法在市场经济法律体系中更具有基础法地位,这是由竞争机制在市场经济中的地位与作用确定的。市场经济是竞争经济,市场对资源的优化配置只有通过竞争机制和价格机制的作用才能实现。假如竞争机制不完善,那么,市场经济就不行能真正建立起来,市场配置资源的功能优势也就无以发挥。竞争法的基础法地位,要求其他法律制度特
5、殊是保障政府干预的宏观调控法如金融法、财政法、产业法等不得含有严峻违犯竞争法原则的内容。二依据竞争法基本原则尤其是公允竞争原则,对现行财政法律制度的内容予以考察,不难发觉,很多内容不符合公允竞争原则的要求。第一,差别税率不符合公允竞争原则的要求。差别税率,即国家对同类纳税义务人设定不同的税率。我国税收法律制度的差别税率大致有四种:不同全部制企业的差别税率;内资企业与外商投资企业的差别税;不同地区企业的差别税率;不同行业或不同产业的差别税率。第一种差别税率在1994税制改革以前较普遍,税制改革后,随着内资企业所得税税率的统一,已基本消退。当前税制中的税率差别主要是后三种,其中又以内资企业与外商投
6、资企业的税率差别和不同地区间企业的税率差别较常见。外商投资和外国企业所得税法(1991)对外商投资企业赐予了很多税收实惠,如减半征收所得税、“二免三减”、再投资实惠等。这是外商投资企业与内资企业税率差别的主要例证。不同地区企业的税率差别,可从国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知(2000)中略见一斑。该通知规定,设在西部地区的企业可享受下列税收实惠政策:对国家激励类产业的内资企业和外商投资企业,在肯定期限内,减按15%的税率征收企业所得税;民族自治地方的企业经省级人民政府批准,可以定期减征或免征企业所得税;新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业,企业所得税实行两年免征,三年减半征收。
7、税率差别有某些合理性,如给外商投资企业税收实惠可低成本、低风险吸引外资;对设在西部地区的企业赐予税收实惠,可吸引投资者到西部投资,从而促进西部地区经济、社会与文化的发展,缩小东西部地区的差距;对不同行业或不同产业赐予税收实惠,可以优化产业结构、提升产业国际竞争实力等等。然而差别税率的缺陷也特别明显。公允竞争原则要求一切市场竞争主体享有同样的权利,担当同等的义务。税收是企业担当的最主要义务,按公允竞争的要求,全部企业担负的纳税义务应当是同等的。体现在税率上,就是税率的统一。假如税率不统一,就违犯了公允竞争原则。其次,建立在基数法基础上的过渡期财政转移支付制度,不利于异地间企业的公允竞争。财政转移
8、支付制度是现代市场经济体制中用于处理中心与地方政府财政关系的基本制度,其主要功能是平衡中心与地方政府间、地方政府间的财政收支不平衡和发展差距。从本质上说,财政转移支付制度与公允竞争原则并不相悖,相反,它在肯定程度上还具有促进企业公允竞争实现之功能。尽管这种功能并非由制度创制者刻意设计,但它客观存在。因为财政转移支付制度能促进欠发达地区交通条件、教化条件、医疗卫生条件的改善,促进政府公共服务水平的提升,从而使欠发达地区的企业能享有与发达地区的企业基本相同的生产经营环境和生产经营条件,使自然条件、历史条件等客观因素引致的欠发达地区与发达地区企业竞争不同等的现状得以变更。现行财政转移支付制度是以基数
9、法为基础的过渡期转移支付制度。这种制度非但没有促进地区之间的发展平衡,反而使地区差距不断扩大。缘由在于:(1)税收返还的依据是以1993年度地区财政收入为基数,而不是采纳世界各国通用的因素法(即依据经济发展水平和财政实力等因素确定),形成“富者多返还、贫者少返还,一省一率,一省一额”,加大了地区差距。(2)实施分税制后,消费税、增值税增量的大部分上缴中心,增量的30%留给地方,这一措施的目的在于要逐步增加中心财力,同时也激励地方开拓税源财力。问题的根源在于地方财政支出增长部分是否有相应潜在收入增长做依托。由于发达地区过去征税存在“藏富于地方”的普遍作法,其潜力之大自不成问题,而落后贫困地区则相
10、反,其财政自给实力较低、财政缺口较大。在中心拿走增值税增量大头后,地方财政更是捉襟见肘。与原有包干制相比,地区自有财力相对下降。同时,随着时间的推移,中心财政对不同地区在财力上的倾斜和照看呈递减趋势。3这使东西部地区的发展差距进一步扩大。地区差距的拉大,导致生产要素尤其是人力资本和资金在地区间不均衡的流淌,即导致人才和资金大量流向财政净受益较高的地区。这种情势将使不同地区的企业的产品在技术含量与生产成本等方面产生较大差异,使欠发达地区的企业在与发达地区企业的竞争中处于明显不利的地位。第三,事权划分不清及按全部制性质与行政隶属关系划分收入的方法,导致财政干脆投资于民间产品或行业,违犯了公允竞争原
11、则。明确的事权划分是健全财政体制的基础。依据国家与市场关系的一般理论,市场经济条件下的国家,其事权范围应严格限于“市场失灵”领域,即限于供应公共物品、爱护宏观经济稳定、使经济外部性内在化、限制垄断、调整收入和财宝安排、弥补市场的不完全性和信息不对称性等方面,而不得投资于竞争性行业或产业,与民夺利。中国状况比较特别,国家事权范围比市场经济发达国家要宽些。依据中心十四届三中全会的确定,中心政府管理经济的职能主要是:(1)制订和执行宏观调控政策;(2)搞好基础设施建设;(3)创建良好的经济发展环境;(4)培育市场体系、监督市场运行和维护同等竞争;(5)调整社会安排和组织社会保障;(6)限制人口增长;
12、(7)爱护自然资源和生态环境;(8)管理国有资产或监督国有资产经营。明显,投资于竞争性行业或产业,也不应是中国政府的职能。但因现行财政体制事权划分不清,结果该管的事情没有管理好,不该管的事情又管了许多。同时,当下实行按企业全部制性质和行政隶属关系划分中心与地方企业所得税收入的方法,这更加刺激了地方财政资金投资于竞争性行业或产业的主动性。政府投资于竞争性行业或产业与公允竞争原则是不相容的,因为在竞争性活动中,政府只能是竞争规则的制定者,竞争活动的裁判员,它是不能作为运动员参与竞赛的。假如裁判员又充当运动员,就违反了嬉戏规则。三财政制度严峻违反公允竞争原则,必定会对一国经济产生某些消极影响。从阅历
13、层面考察,这种消极影响主要表现在两个方面:一是外商投资企业在中国市场上不断做强做大,内资企业严峻亏损、甚至破产;二是导致地区封锁。因内资企业与外商投资企业税负差别显著,因此内资企业在竞争中很难与外商投资企业处于同一起跑线上。两者竞争必需会产生如下结果:外商投资企业在中国市场上做强做大,在很多行业如化妆品、通讯器材、电脑等占据优势,甚至形成独占地位。而内资企业要么通过“寻租”渠道享受外商投资企业待遇,要么接受不同等的竞争条件,在残酷的市场竞争中走上破产或被兼并的道路。地区间差别税率的存在,使异地间企业不能绽开公允竞争。以基数法为基础的财政转移支付制度导致地区差距扩大,恶化了欠发达地区的投资环境,
14、降低了欠发达地区的投资吸引力,这些因素反过来进一步降低了欠发达地区财政收入和支出实力。按全部制性质和行政隶属关系划分企业所得税收入加强了地方财政投资于竞争性行业的激励。为了阻挡本地资金、资源流向外地市场,为了阻挡外地企业产品进入本地市场与本地企业竞争,确保本地财政收入,各地方政府实行了一种使令“亲者痛、仇者快”的手段实行地区封锁。现行财政制度之所以存在诸多与公允竞争相冲突的内容,并导致一些原初不曾希望发生的后果,缘由有多方面。最关键的缘由是财政制度的创制者缺乏公允竞争理念。前文已然指出:“市场经济是竞争经济,完善的竞争机制是市场经济优化资源配置赖以实现的前提条件;公允竞争是市场经济的基本原则,
15、国家的各项法律制度不能违反这一基本原则。虽然不能强求国家的各项法律制度不得越“雷池”一步,虽然本文也承认国家出于履行优化产业结构、解决地区发展不平衡等职能的须要,不行避开地会制定一些与公允竞争相冲突的财政政策或制度。但笔者仍坚持以下主见:即使是为了优化产业结构或解决地区发展不平衡的须要,财政制度的制定和实施也不能将公允竞争原则完全束之高阁。相反,立法机关在制订产业政策或区域经济政策时,应充分考虑这些政策对公允竞争所造成的危害,充分考虑这些政策的实施是否能收到预期的收益及这些收益能否弥补因公允竞争受损而导致的社会福利损失。唯有如此,才能使市场经济体制健康发展。基于对公允竞争在市场经济中基础地位的
16、认知,本文认为,中国的财政体制改革整体上应坚持公允竞争原则,各项详细财政制度的创建与完善,应有利于促进市场主体间包括政府间及企业间的公允竞争。首先,税收法律制度的建立与完善应有利于市场主体间的公允竞争。公允原则是各国税收法律制度的基本原则之一,其内容包括社会公允与经济公允两方面,社会公允原指每个纳税人都应缴纳相同数额的税,即税额肯定公允。现代意义的社会公允指税负的相对公允,包括横向公允与纵向公允两个层面。横向公允指纳税实力相同的人应负担相同的税,纵向公允指纳税实力不同的人负担的税负不应相同。经济公允的内容也包括两个层面:首先,要求税收保持中性,即对全部从事经营活动的纳税人,要一视同仁,同等同待
17、,以便为经营者创建一个合理的税收环境,促进经营者进行公允竞争;其次,对于客观上存在不公允的因素,如资源禀赋差异等,须要通过差别征税实施调整,以创建大体同等或者说大体公允的客观竞争环境。4通过对税收公允原则内容的剖析,我们了解到,公允竞争不仅是竞争法的基本原则,而且也是税收法律制度固有的原则。坚持公允竞争,不仅仅是竞争法对税收法律制度的基本要求,而且也是税收法律制度自身不断走向完善的内在须要。其次,财政转移支付制度的建立与完善应有利于改善欠发达地区的竞争环境,有利于提升欠发达地区市场主体的竞争实力。分税制财政体制改革,调动了地方政府发展经济的主动性,同时也强化了地方政府的竞争意识,这正是财政体制
18、改革所期望出现的。因为竞争可促使地方政府提高服务质量、改善投资环境,从而有利于生产要素在地区之间的流淌,有利于资源的最优配置。但因自然条件、历史条件殊异,不同地区间经济、社会、文化发展状况各不相同,因此地方政府供应的公共服务水平也有差异,不同地区的投资环境也有差异。这两方面的差异使异地间企业的竞争条件天生就不同等。政府财政转移支付制度的目标是,通过一般转移支付与特别转移支付手段,使地区间财政实力均等化,促进各地经济均衡发展,并最终达到社会公允。尽管财政转移支付制度并不担负维护竞争秩序之任务,但这种制度实施的结果客观上可以变更欠发达地区市场主体的竞争条件。假如我们在建立或完善转移支付制度时,也将
19、改善欠发达地区的竞争环境,提升欠发达地区市场主体的竞争实力作为一项目标考虑,则可使原本作为“输血”机制的财政转移支付制度具有“造血”功能,并反过来促使转移支付之目标更简单实现。最终,政府选购制度的建立与完善应体现公允竞争原则。政府选购是各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体,运用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金,以购买、租赁、托付或雇用等形式获得货物、工程和服务的行为。对于政府选购行为,原来应由特地的政府选购法来调整,而不由竞争法调整。但现代社会政府选购数量大,具有“买方垄断”性。因此,各国或在政府选购中规定政府选购必需遵循公允竞争原则,或干脆将政府选购纳入竞争法的调整范围。如德国就把政府选购作为反限制竞争法(1998)的重要组成部分。我国的政府选购已具有相当规模,而与之配套的法律制度却极不完善且非常零散。鉴于政府选购实践中存在很多问题,因此,学术界有很多学者建议尽快制定政府选购法,以完善政府选购制度。对此,应予充分确定。本文要特殊强调的是,中国的政府选购,必需贯彻公允竞争原则,因此,在政府选购立法时,要将公允竞争原则作为政府选购的基本原则写入政府选购法。