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1、加强职业道德教育，规范文明执法行为深入解读烟草专卖文明执法行为规范衷心感谢市局党组为我们搭建了“素质课堂”这样一个学习交流的平台，这是市局党组从战略的高度、深远的角度开展的一项重要而有意义的活动，对推动淮安烟草长远发展、提升员工队伍素质将产生不可估量的影响。就我而言，是一次向各位领导学习的机会，更是一次自我锻炼和提高的难得机遇。烟草专卖执法作为国家行政执法的一部分，在实际工作中如何文明执法，如何把握和处理其与严格执法的关系，是一个重要话题，本文就此与大家共同讨论。 国家烟草专卖局制定并印发烟草专卖文明执法行为规范，国烟专【2004】215号，行为规范自2004年6月1日起施行。行为规范明确指出
2、了制定的目的、法律依据，提出烟草专卖执法的指导思想和工作原则，规定了适用对象和适用范围。行为规范明确规定了文明执法行为标准，包括文明执法的基本要求、执法检查行为标准、案件处理行为标准、零售许可证管理标准、接待受理标准。行为规范设立了文明执法外部监督制度和内部监察制度，并明确要求各级烟草专卖行政主管部门建立执法监督体系。一、烟草专卖文明执法的内涵文明执法指国家行政机关（政府）工作人员在依法履行行政管理职责，开展行政执法检查，采取行政强制措施及实施行政处罚、行政许可等行政管理活动时，坚持严格、公正执法，合理行使执法自由裁量权，遵守执法程序与执法纪律，发挥主观能动性，对行政管理人多运用宣传、教育的方
3、式来纠正违法行为，注重当事人自觉接受执法结果的执法理念。从广义而言，文明执法将法律要求、纪律要求、道德要求三者统一起来。要求执法人员对外要讲法律，对内要讲纪律，心中要有道德。从狭义上讲，文明执法要求执法人员以人为本，依照法律规定的职权和程序，运用法律规范办理各种案件，坚持教育与处罚相结合，坚持严格、公正、合理执法。烟草专卖管理部门是代表国家行使烟草专卖管理的执法机关，能否做到依法行政、文明执法，直接关系到烟草行业的形象、广大零售户和卷烟消费者的利益。有人认为，专卖执法要严格，就必须强调“刚性”和“强制”，无须考虑执法亲和力。其实不然，专卖执法既要严格，突出法律的严肃性和强制性，又要将法、理、情
4、融为一体，展示“柔性”的一面，体现专卖执法的亲和力。文明执法并不否定严格执法，而应当包含严格执法。文明执法强调执法人员在查处违法行为时，多运用宣传、教育的方式来促进当事人自觉纠正违法行为，在此基础上，严格按照国家法律、法规的规定进行执法。对于屡教不改、无视法律甚至暴力抗法的违法行为，仍要坚决、果断处理，维护法律的尊严，实现广泛意义上的公正。 由上推论，文明执法实质应包含以下几个方面：（一）严格、公正执法“严格”指在执行制度或掌握标准时，要有根有据，认真不放松。对于烟草专卖管理部门而言，严格执法首先要求各级烟草部门对从事的每一项行政管理活动，每一个具体行政行为都要有据可查，包括法律、法规和规章，
5、不能越权执法，越界执法，随意执法。其次对烟草违法行为要主动查处，不能有法不依，坐而不管，视而不见，放纵违法。再次，在执法遇到阻力时，要坚持原则，敢于执法，敢于同违法行为作斗争，切实维护法律的严肃性，不能畏缩不前，放弃立场，敷衍了事。“公正”指公平正直，没有偏私。公正执法，首先要过罚相当。对烟草违法行为，烟草专卖管理部门要根据违法的事实、性质、情节和社会危害程度，在法律、法规和规章规定的幅度和范围内做出恰当处罚，做到不办关系案、人情案，不滥用自由裁量权和办案畸轻畸重。其次，要积极执法。如任由违法者逍遥法外，就是对守法经营者的一种不公正。再次，要高效执法。在程序法上，公正本身就包含着效率因素。一个
6、迟到的决定，就是对当事人财产权利的漠视，即使是公正的，也易给当事人造成不公正的印象。（二）规范执法1、规范思想道德。每一个执法人员都要特别讲政治，加强政治纪律性，树立坚定正确的政治方向；讲学习，提高相关理论水平，树立正确的世界观、人生观和价值观；讲正气，坚持原则，敢于斗争，同时自觉接受群众的监督；讲奉献，执法为民，不计较个人得失。2、规范执法行为：（1）执法检查时，执法人员有两人以上，做到衣容整洁，仪表端正，精神饱满，不卑不亢，表明身份，亮证执法，“请”字在先。（2）严格按照法律、法规规定的程序进行执法检查、案件审批、做出行政决定和备案等。（3）行政执法依据和办事流程要公开，便于查询，对当事人
7、一视同仁，不徇私枉法。（4）执法用词要标准、专业，要使用法律、法规、规章规定的词语和要求进行询问、说话、记录，以及制作办案文书。（5）作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，定性准确，处罚恰当，程序合法，罚没有据，手续完备。（6）严格执行廉政纪律，做到廉洁自律、执法、不谋私利、不接受被管理对象的宴请和赠送。3、规范执法语言。常用的主要有：（1）您好，我们是烟草专卖局执法人员，这是我们的证件，今天主要是对你（单位）卷烟守法经营情况进行执法检查，请您予以配合。（2）请问您贵姓，如何称呼？（3）请您提供卷烟等有关材料和情况。（4）请您如实提供情况，否则您将承担法律责任。（5）你（单位）的行为已违反了规
8、定，依据，我们将依法对你（单位）予以处罚，您有申辩和陈述的权利。（6）请您仔细阅读谈话（询问）笔录（勘验、检查记录），如无误请签名。（7）谢谢您的合作。（三）人本执法人本执法要求烟草专卖执法机关和执法人员在从事执法活动时要以人为本，发挥主观能动性，把执法相对人当成执法程序的主体而非客体看待，尊重和保障违法嫌疑人的人权。在违法案件事实未调查清楚、处理决定未作出以前，将违法嫌疑人视为守法公民（法人、其他组织）对待，保障他们在执法程序上申辩、辩解的权利及其他程序权利。执法时要充分考虑人的利益、人的行为、人的境遇和性格，执法行为应避免对违法嫌疑人及相关人员的人身、财产造成非法侵害，把自由裁量权的行使与
9、行为人行为的纠正、矫正相挂钩，促进当事人认可甚至自觉接受执法结果，把行为人法律意识和守法态度的形成看成执法的一个重要目的，将专卖法律法规的宣传教育融入执法的各环节。人本执法要求专卖执法人员做到以下几点：1、行政处罚要根据被处罚人违法行为的事实、情节、危害后果等情况，正确合理运用自由裁量权。自由裁量权运用得当，对提升专卖管理部门的执法形象及威信，缓解与被处罚人之间的矛盾，提高执法办案的亲和力，都有十分重要的作用。2、对轻微违法行为且初犯实行预先警示不处罚。对卷烟市场秩序危害程度较轻且初次违法经营的当事人、或者发现有违法行为苗头，可能会违法的行政管理相对人，可以结合行政处罚法的规定，坚持教育规范在
10、先，惩戒处罚在后的原则，预先对其进行警示或告诫，力求以“温情执法”引导零售户自律。3、对被处罚对象进行回访。对曾受烟草部门行政处罚案件当事人，由局领导及相关人员对其回访调查，了解办案人员依法行政、文明执法、廉洁守纪等方面的情况，听取他们对行政执法的意见。这种“开门纳谏”的监督机制，不仅能有效地增强办案人员秉公执法的意识，还可提高被处罚对象对执法部门的公信度。4、执法程序应讲效率。可以尽快结案的，不得无故拖延，特别是扣押当事人涉案烟草专卖品较多的案件，基于保障违法嫌疑人财产权考虑，更应追求程序效率。办理零售许可证也应在法定时限内尽快办结，能够尽快办理就不要拖到法定期限的最后一天。5、强制措施要与
11、违法嫌疑人涉嫌违法的情节相适应，以能保证案件的适当处理为基本标准，能够采取较轻的强制措施时选择较轻的强制措施，避免对行为人的合法财产权造成非法侵害。6、转变观念，树立“平等”意识。专卖执法人员在专卖执法过程中，不以“管理者”自居，要始终以一种平等的心态对待当事人，尊重其人格，杜绝行政执法中的训斥、辱骂等不文明行为；不能因当事人的身份背景、经济实力、宗教信仰等不同而给与不平等的待遇。7、重视释疑解惑工作。被处罚人因文化程度、理解水平的不同，对事物的接受程度也不同。对于因文化水平低而无法理解行政处理决定的当事人，应明确详细的告知当事人违法的主要事实和作出决定的法律依据，增强其对法律法规的理解，使其
12、能够全面认识其违法行为，防止因认识不清而误解执法行为。8、讲究执法艺术。一是要注重执法语言，使用文明、规范的用语；注意语言的亲情化，忌“生、冷、硬”，增强与执法对象交流的亲切感。二是注意执法活动的艺术性。力戒简单粗暴，要善于察言观色，根据事态的进展情况，随机应变；学会揣摩对方心理，调控对方情绪。 二、烟草专卖文明执法的必要性现在，烟草行业上下对烟草专卖文明执法都十分重视，并能够依据相关法律程序规范执法行为。如各类案件因程序错误影响对案件事实和性质认定的，相对人可以申请复议、提起行政诉讼甚至国家赔偿，也可以采取控告、检举、申诉的方式对不文明执法及执法中的侵权行为提出救济。在烟草行业内部，有执法的
13、错案追究制度和相关纪律规范，并设有专门的法规部门和纪检监察部门专司法纪监督。但实践中仍存在部分烟草专卖执法机关和执法人员，对文明执法的法律、纪律要求，特别是道德要求不甚重视的现象，对违反文明执法要求的执法者不及时查处、批评、纠正，甚至听之任之、予以保护。由于烟草行业专卖专营的特殊性，有的单位将大部分精力放在经营层面，即使是执法，也着眼于保护销地公司和行业利益。但目前国际国内形势要求我们必须跳出“行业专卖”的思维定势，将我们的执法行为上升至“国家专卖”、“政府专卖”。国家局也强调，除国家利益外，烟草行业没有自身的特殊利益，而文明执法则是“国家专卖”的本质要求。这就要求我们转变思想观念，跳出自身利
14、益、行业利益来看待我们的执法行为。从行业执法实践看，专卖执法服装取消后，部分地区出现“便装执法难”的现象。诚然，头顶“大盖帽”、身着统一制服可以在一定程度上强化专卖执法的气氛和影响，但这只是表面的和暂时的，并不能对执法起决定性作用。从本质上说，执法就是将纸上的法律转变为现实的法律，由执法人员按法律法规办事。执法的质量取决于执法者素质、执法水平与执法对象的接受程度，而与是否着装和戴“大盖帽”无必然联系。过于强调“大盖帽”的作用是执法人员过于依靠执法“强制力”的结果，害怕缺失烟草专卖执法权威，形成了一种“制服依赖症”及“靠制服壮胆”的习惯思维。从执法对象的角度讲，部分人不服及抗拒“便装执法”，不只
15、是暂时的“不习惯”，根本原因是守法意识淡漠。抗拒执法乃至暴力抗法在着装执法时也存在，并非在脱装后才出现。违法者仍然要违法，并非“着装”带来的强制力所能解决，而一个成熟的公民，也决不会以执法者的外表来决定自己守法的态度。既然要脱下制服，没有别的选择，要解决“便装执法难”的问题，只能采取措施切实提高专卖执法人员的文明执法水平，从另一个角度增强烟草专卖执法权威，增强被管理者的法制观念和依法办事意识，促进他们自觉遵守烟草专卖法律法规。随着改革开放的深入及普法教育的推行，人民群众法律意识及权利意识普遍增强，我们的执法要得到人民认可，必须先尊重人民。而现实中野蛮执法、粗暴执法、简单执法的情况还时有发生，损
16、害了烟草专卖执法机关形象。如果我们执法人员在执法时重视以理服人，礼貌待人，在秉公执法原则下给予宽容和方便，使被管理者感到自己被尊重，从而多想想自己的行为正确与否，由不服从到服从，由被动到主动，此类冲突就可能避免或减少，烟草专卖执法的社会形象才能得以提升。三、烟草专卖文明执法的相关举措文明执法作为执法活动中的较高标准，也是社会发展对执法活动的必然要求，必须长期不懈的坚持下去。烟草行业要深入贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要，按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，建立健全文明执法的各项规章制度，狠抓落实，加强考核监督。（一）遵循公平公正原则
17、，依照法定权限和程序办事 烟草专卖行政主管部门实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，否则不得作出影响管理相对人合法权益或者增加管理相对人义务的决定。实施专卖管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待管理相对人，不偏私、不歧视。行使执法裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，采取执法措施和手段应当必要、适当，避免采用损害当事人权益的方式。实施专卖管理，除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取管理相对人的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。烟草专卖行政主管部门对外公布的行政管理信息应当全面、准确、真实。非
18、因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对管理相对人因此而受到的财产损失予以补偿。（二）推进烟草办事公开民主管理，自觉接受监督1、实行执法和管理“首问责任制”和“首办责任制”，强化服务意识。每一个被问到的工作人员，都要为群众指明具体的办事科室及办事人员；如是自己负责的工作，必须为群众提供热情周到的服务，不得无故推诿，严禁故意刁难。努力做到优质服务、优良作风、优美环境，使零售户满意、消费者满意、党和政府满意。克服“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”现象。寓服务于专卖管理和执
19、法过程之中，特别是零售许可证办证窗口，在行政许可法颁布后，要依法积极、高效、及时提供办证服务。2、公开烟草专卖执法依据和办事流程，主动面向社会提供服务。将烟草专卖相关的法规政策、办案程序，烟草专卖许可证的资格审查条件（程序）公开，并通过各种传媒，采取灵活多样的方式，面向社会、面向零售户加强宣传解释，为当事人提供方便快捷的政策咨询服务。3、积极受理、处理投诉举报。向社会公布96300投诉、举报电话，对群众举报的案件、执法人员不文明执法情况以及对烟草专卖品的经营、生产单位的投诉进行详细登记，做到“有报必查，有查必果”，在接到举报当天必须进行现场调查，在2个工作日内就调查情况给举报人以明确答复。对情
20、况属实的投诉和举报要及时反馈给投诉、举报人，做到事事有回音、件件有答复。4、自觉接受社会监督。一是要自觉接受当地人大及其常委会的监督，接受当地政协的民主监督，接受司法监督；二是诚恳接受舆论和群众的监督，高度重视和解决新闻媒体反映的执法问题；三是经常发布烟草信息，包括真假烟的识别信息、违规烟对国家税收的危害信息；四是高度重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道，对烟草专卖行政管理机关及其工作人员的监督；五是高度重视人民群众来信来访工作，确保投诉信访渠道畅通。（三）完善烟草专卖执法内部制约机制，加强考核和监督1、强调规范执法，实现专卖执法权的自律。建立健全专卖检查时出示证件及表明身份制度、统一
21、执法文书格式制度、执法告知制度、回避制度、合议制度、听证制度、重大案件备案制度，不断提高行政效率，控制行政权力，防止专卖执法部门失职，超越职权，滥用权力，保护行政相对人的合法权益。2、建立健全执法责任制。将执法责任层层分解，落实到人，并实行逐层、逐人、逐案考核制度，将办案人与办案质量挂钩，坚持“谁主管，谁负责”、“谁办案，谁负责”、“谁批准，谁负责”的原则，哪个阶段、哪个环节存在问题，就追究相应办案人员责任。3、建立行政处罚、行政许可案卷质量评查制度。各级烟草专卖行政主管部门定期从稽查、专卖、法规三部门抽调人员组成案件质量评审工作组，在各地逐案登记、自查和自评基础上，开展案件的互查、互评工作，
22、对案件的事实、定性、法律适用等诸多方面进行评审，并将评审结果与执法责任及单位、个人利益挂钩。4、认真推行烟草专卖执法“三权分立”制度。由稽查部门负责市场检查和案件调查，专卖部门作出处罚决定，法规部门负责复议、备案、监督。5、积极推行执法过错和错案追究制度。对造成重大不良影响的执法过错案件，应按省局颁布的烟草专卖行政执法错案追究制度追究直接责任人和相关责任人的行政责任。6、完善激励考核机制。加强对基层专卖执法人员的激励考核，将考核结果与个人收入、干部任用挂钩，做到奖惩分明，平等竞争，优胜劣汰，对执法成绩突出者予以公开奖励，对执法过错者要予以公开批评直至调离出执法队伍。努力形成能者上、平者让、庸者
23、下、劣者出的良好氛围，使专卖队伍建设走上健康发展的制度化、规范化轨道，使专卖队伍真正成为一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。（四）推进执法资格准入制度，提高执法队伍的职业道德水平和整体业务素质对新进的专卖执法人员要加强审核，实行全面培训，必须通过国家烟草专卖局全国专卖执法人员统一考试合格后才能上岗。对现有执法人员，注重从抓教育入手，坚持以人为本，提高文明执法意识；从抓班子入手，增强队伍的凝聚力、向心力；从抓学习培训入手，提高执法队伍整体素质，以此增强专卖执法人员的自我约束能力；采取多种形式培育行业法制文化、进行爱岗敬业的教育，增强执法人员的事业心和责任感。法律和纪律都是文明执法的保障，但不能代替职业道德。道德水平是业务水平的基础，业务水平再好，如果没有良好的道德基础，执法者言行举止、纪律作风就会出问题，错案也就难免会发生。退一步说，即使错案没有发生，不良的言行本身也会使群众对烟草执法的形象打折扣，烟草专卖执法权威遭受破坏。为此，认真分析专卖执法队伍中不文明的执法行为，加强执法文明教育，特别是加强执法权力观、地位观、利益观的教育；制定和实施烟草专卖执法道德准则和执法行为纪律，规范执法言行，倡导烟草专卖文明执法之风。通过这些措施，增强执法人员的业务素质和职业道德素质，逐渐实现专卖管理及执法人员的专职化，为文明执法工作全面开展提供人才及人力保证。