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1、农业科技与三农政策农业科技与三农政策主讲人：王博文主讲人：王博文主讲人：王博文主讲人：王博文 Email:Email:办公室：经管学院办公室：经管学院办公室：经管学院办公室：经管学院401401室室室室西北农林科技大学经济管理学院西北农林科技大学经济管理学院大学之美大学之美痛恨愚昧的人孜孜求知之所痛恨愚昧的人孜孜求知之所 领悟真理的人诲人不倦之处领悟真理的人诲人不倦之处课程说明课程说明课程性质与理念：课程性质与理念：课程性质与理念：课程性质与理念：农业科技与三农政策农业科技与三农政策农业科技与三农政策农业科技与三农政策是农业推是农业推是农业推是农业推广专业硕士学位的必修课程。通过本课程的学习，
2、广专业硕士学位的必修课程。通过本课程的学习，广专业硕士学位的必修课程。通过本课程的学习，广专业硕士学位的必修课程。通过本课程的学习，学生应能结合公共政策学理论去分析建国以来特别是改学生应能结合公共政策学理论去分析建国以来特别是改学生应能结合公共政策学理论去分析建国以来特别是改学生应能结合公共政策学理论去分析建国以来特别是改革开放以后制定及实施的各项三农政策，理论联系实际革开放以后制定及实施的各项三农政策，理论联系实际革开放以后制定及实施的各项三农政策，理论联系实际革开放以后制定及实施的各项三农政策，理论联系实际、学以致用，真正将本门课程学到实处。、学以致用，真正将本门课程学到实处。、学以致用，
3、真正将本门课程学到实处。、学以致用，真正将本门课程学到实处。上课要求：上课要求：上课要求：上课要求：出勤、秩序、笔记、作业出勤、秩序、笔记、作业出勤、秩序、笔记、作业出勤、秩序、笔记、作业教学方式：教学方式：教学方式：教学方式：重点讲授；案例分析；分组讨论；政策辩论重点讲授；案例分析；分组讨论；政策辩论重点讲授；案例分析；分组讨论；政策辩论重点讲授；案例分析；分组讨论；政策辩论课程说明课程说明考试说明：考试说明：考试说明：考试说明：课堂讨论、出勤及作业课堂讨论、出勤及作业课堂讨论、出勤及作业课堂讨论、出勤及作业(40%)+(40%)+闭卷考试闭卷考试闭卷考试闭卷考试(60%)(60%)特别规定
4、：特别规定：特别规定：特别规定：为保障教学秩序，又考虑到在职学生的特殊情况为保障教学秩序，又考虑到在职学生的特殊情况为保障教学秩序，又考虑到在职学生的特殊情况为保障教学秩序，又考虑到在职学生的特殊情况，本课程实行课间签到，签到低于一半无考试资格，本课程实行课间签到，签到低于一半无考试资格，本课程实行课间签到，签到低于一半无考试资格，本课程实行课间签到，签到低于一半无考试资格，等于一半无平时成绩。（可通过手抄课后指定阅读论等于一半无平时成绩。（可通过手抄课后指定阅读论等于一半无平时成绩。（可通过手抄课后指定阅读论等于一半无平时成绩。（可通过手抄课后指定阅读论文给予平时成绩，每篇文给予平时成绩，每
5、篇文给予平时成绩，每篇文给予平时成绩，每篇1515分，分，分，分，6 6篇平时成绩篇平时成绩篇平时成绩篇平时成绩9090分）分）分）分）课程框架课程框架bb公共政策概述公共政策概述bb三农问题的产生与演变三农问题的产生与演变 （建国以来我国农业政策的演变与发展，重点是农业扶（建国以来我国农业政策的演变与发展，重点是农业扶（建国以来我国农业政策的演变与发展，重点是农业扶（建国以来我国农业政策的演变与发展，重点是农业扶持补贴政策、农村土地政策、乡村治理政策等）持补贴政策、农村土地政策、乡村治理政策等）持补贴政策、农村土地政策、乡村治理政策等）持补贴政策、农村土地政策、乡村治理政策等）bb三农问题的
6、展望三农问题的展望 （以新农村建设、（以新农村建设、（以新农村建设、（以新农村建设、WTOWTOWTOWTO等为背景）等为背景）等为背景）等为背景）第一章第一章公共政策概述公共政策概述一、公共政策的含义一、公共政策的含义 安德森（安德森（安德森（安德森（JamesE.AndersonJamesE.Anderson）：）：）：）：政策是某一个人或某政策是某一个人或某政策是某一个人或某政策是某一个人或某些人处理一项问题或一件关心事项相当稳定的、有目的行些人处理一项问题或一件关心事项相当稳定的、有目的行些人处理一项问题或一件关心事项相当稳定的、有目的行些人处理一项问题或一件关心事项相当稳定的、有目的
7、行动方案。公共政策就是由政府机关或政府人员发展出来的动方案。公共政策就是由政府机关或政府人员发展出来的动方案。公共政策就是由政府机关或政府人员发展出来的动方案。公共政策就是由政府机关或政府人员发展出来的政策。政策。政策。政策。伊斯顿（伊斯顿（伊斯顿（伊斯顿（DavidEastonDavidEaston）:政策就是政府对社会价值作政策就是政府对社会价值作政策就是政府对社会价值作政策就是政府对社会价值作权威性的分配。权威性的分配。权威性的分配。权威性的分配。戴伊（戴伊（戴伊（戴伊（ThomasDyeThomasDye）:政府选择作为或不作为的任何行政府选择作为或不作为的任何行政府选择作为或不作为的
8、任何行政府选择作为或不作为的任何行动。动。动。动。定义：公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足定义：公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足定义：公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足定义：公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众要求，决定作为或不作为，某项公众要求，决定作为或不作为，某项公众要求，决定作为或不作为，某项公众要求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关以及如何作为的相关以及如何作为的相关以及如何作为的相关活动。活动。活动。活动。.公共政策由政府制定公共政策由政府制定公共政策由政府制定公共政策由政府制定.制定公共政策的目的在于解决公共问题或满制定公共政策的目的在
9、于解决公共问题或满制定公共政策的目的在于解决公共问题或满制定公共政策的目的在于解决公共问题或满足公众要求足公众要求足公众要求足公众要求 公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问题、能源问题等等（个人与社会、外部性、矛盾很难协调）题、能源问题等等（个人与社会、外部性、矛盾很难协调）题、能源问题等等（个人与社会、外部性、矛盾很难协调）题、能源问题等等（个人与社会、外部性、矛盾很难协调）定义要点定义要点 定义要点定义要
10、点定义要点定义要点.公共政策包括政府决定作为或不作为公共政策包括政府决定作为或不作为公共政策包括政府决定作为或不作为公共政策包括政府决定作为或不作为 如如如如 遏制经济过热、通货膨胀、房价过高，遏制经济过热、通货膨胀、房价过高，遏制经济过热、通货膨胀、房价过高，遏制经济过热、通货膨胀、房价过高，经济衰退经济衰退经济衰退经济衰退44万亿扩大内需投资，十大产业振兴规划万亿扩大内需投资，十大产业振兴规划万亿扩大内需投资，十大产业振兴规划万亿扩大内需投资，十大产业振兴规划.公共政策的内涵通过政府的相关活动表示，公共政策的内涵通过政府的相关活动表示，公共政策的内涵通过政府的相关活动表示，公共政策的内涵通
11、过政府的相关活动表示，如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等相关策略等相关策略等相关策略等 本课程讲授中有时把政策与制度规章混同，以方便案例举证。本课程讲授中有时把政策与制度规章混同，以方便案例举证。本课程讲授中有时把政策与制度规章混同，以方便案例举证。本课程讲授中有时把政策与制度规章混同，
12、以方便案例举证。.1.1.1.1.公共政策主体公共政策主体公共政策主体公共政策主体（1 1 1 1）公共法权主体：）公共法权主体：）公共法权主体：）公共法权主体：执政党、立法、行政、司法机关执政党、立法、行政、司法机关执政党、立法、行政、司法机关执政党、立法、行政、司法机关 党的一号文件党的一号文件党的一号文件党的一号文件（2 2 2 2）社会政治法权主体：）社会政治法权主体：）社会政治法权主体：）社会政治法权主体：是指法律认可和保护的，可参是指法律认可和保护的，可参是指法律认可和保护的，可参是指法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去与公共政策的制定、执行、评
13、估，但不拥有合法的权力去与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。（参政党、政治（参政党、政治（参政党、政治（参政党、政治团体、利益集团、公民（选民）团体、利益集团、公民（选民）团体、利益集团、公民（选民）团体、利益集团、公民（选民）：妇联、中石油、中石化、中海油：妇联、中石油、中石化、中海油：妇联、中石油、中石化、中海油：妇联、中石油、中石化、中海油（3 3 3 3）社会非法权
14、主体（不见诸于公众的利益团体、）社会非法权主体（不见诸于公众的利益团体、）社会非法权主体（不见诸于公众的利益团体、）社会非法权主体（不见诸于公众的利益团体、新闻媒体）新闻媒体）新闻媒体）新闻媒体）枪支协会。媒体：躲猫猫、做噩梦、孙志刚事件、汉中枪支协会。媒体：躲猫猫、做噩梦、孙志刚事件、汉中枪支协会。媒体：躲猫猫、做噩梦、孙志刚事件、汉中枪支协会。媒体：躲猫猫、做噩梦、孙志刚事件、汉中女乞丐事件、三鹿奶粉事件等等女乞丐事件、三鹿奶粉事件等等女乞丐事件、三鹿奶粉事件等等女乞丐事件、三鹿奶粉事件等等二、政策系统的构成二、政策系统的构成.2.2.2.2.公共政策客体公共政策客体公共政策客体公共政策客
15、体（1 1 1 1）社会问题）社会问题）社会问题）社会问题：社会实际状态与社会期望之间社会实际状态与社会期望之间社会实际状态与社会期望之间社会实际状态与社会期望之间的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环的差距。它是由社会内部矛盾所引发的人与环境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广泛的不良影响，由此产生了现实与期望的状态泛的不良影响，由此产生了现实与期望的状态泛的不良影响，由此产生了现实与期望的
16、状态泛的不良影响，由此产生了现实与期望的状态的差异。的差异。的差异。的差异。（2 2 2 2）目标群体）目标群体）目标群体）目标群体：就是公共政策直接作用与影响就是公共政策直接作用与影响就是公共政策直接作用与影响就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。节和制约的社会成员。节和制约的社会成员。节和制约的社会成员。二、政策系统的构成二、政策系统的构成.3.3.政策环境政策环境（1 1）经济社会环境）经济社会环境 （2 2）体制或者制度
17、）体制或者制度（3 3）文化环境）文化环境 （4 4）国际环境）国际环境4.4.政策中介政策中介（1 1）政策信息系统）政策信息系统（2 2）政策资源）政策资源二、政策系统的构成二、政策系统的构成 从社会问题影响的范围看，社会问题可以分为公共问从社会问题影响的范围看，社会问题可以分为公共问题与个人问题。题与个人问题。bb公共问题：公共问题是社会上绝大多数人或者相当一部分公共问题：公共问题是社会上绝大多数人或者相当一部分人所遇到的共同问题。它使社会上绝大多数人或者相当人所遇到的共同问题。它使社会上绝大多数人或者相当一部分人的共同期望无法转化为现实。一部分人的共同期望无法转化为现实。自然灾祸，如地
18、震、风灾、火灾、水灾等；意外的人自然灾祸，如地震、风灾、火灾、水灾等；意外的人自然灾祸，如地震、风灾、火灾、水灾等；意外的人自然灾祸，如地震、风灾、火灾、水灾等；意外的人为事件，如重大交通事故；为事件，如重大交通事故；为事件，如重大交通事故；为事件，如重大交通事故；科技进步带来的副作用，如科技进步带来的副作用，如科技进步带来的副作用，如科技进步带来的副作用，如网络游戏网络游戏网络游戏网络游戏 ；资源分配不均带来的问题，如东西部差距、；资源分配不均带来的问题，如东西部差距、；资源分配不均带来的问题，如东西部差距、；资源分配不均带来的问题，如东西部差距、城乡差距；生态环境变迁的结果，引发环保问题城
19、乡差距；生态环境变迁的结果，引发环保问题城乡差距；生态环境变迁的结果，引发环保问题城乡差距；生态环境变迁的结果，引发环保问题bb公共政策问题：基于特定的社会公共问题，由政府列入政公共政策问题：基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过政府行为希望实现或者解决的策议程并采取行动，通过政府行为希望实现或者解决的问题。问题。三、公共问题三、公共问题公共问题发生的原因：市场失灵与政府失灵公共问题发生的原因：市场失灵与政府失灵（公共政策形成的逻辑起点）（公共政策形成的逻辑起点）（公共政策形成的逻辑起点）（公共政策形成的逻辑起点）1.1.市场失灵市场失灵市场失灵市场失灵(marketfai
20、lure)marketfailure)的含义的含义的含义的含义 自由经济学派：一个社会中财货或服务的生产者与消自由经济学派：一个社会中财货或服务的生产者与消自由经济学派：一个社会中财货或服务的生产者与消自由经济学派：一个社会中财货或服务的生产者与消费者间的自愿供求关系，可以构成完全的市场竞争，生费者间的自愿供求关系，可以构成完全的市场竞争，生费者间的自愿供求关系，可以构成完全的市场竞争，生费者间的自愿供求关系，可以构成完全的市场竞争，生产者利益最大化，消费者效用最大化。产者利益最大化，消费者效用最大化。产者利益最大化，消费者效用最大化。产者利益最大化，消费者效用最大化。帕累托效率帕累托效率帕累
21、托效率帕累托效率(Paretoefficiency):Paretoefficiency):没有任何人的效用和没有任何人的效用和没有任何人的效用和没有任何人的效用和利益受到损失，资源分配达到最佳效率，价格像一直看利益受到损失，资源分配达到最佳效率，价格像一直看利益受到损失，资源分配达到最佳效率，价格像一直看利益受到损失，资源分配达到最佳效率，价格像一直看不见得手（不见得手（不见得手（不见得手（aninvisiblehandaninvisiblehand）主导市场内的经济活动。主导市场内的经济活动。主导市场内的经济活动。主导市场内的经济活动。市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制
22、，是单市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，是单市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，是单市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，是单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。.市场失灵的原因市场失灵的原因市场失灵的原因市场失灵的原因(1)(1)公共物品（公共物品（公共物品（公共物品（publicgoodspublicgoods）的提供问题的提供问题的提供问题的提供问题公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品
23、公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。所谓非排他性，是指不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。所谓非排他性，是指不会影响别人同时消费该产品及其从中获
24、得的效用。所谓非排他性，是指不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。否付费），或者排除的成本很高。否付费），或者排除的成本很高。否付费），或者排除的成本很高。（1）纯公共物品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔）纯公共物品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔等，通常采用免费
25、提供的方式。在现实生活中并不多见。等，通常采用免费提供的方式。在现实生活中并不多见。（2）准公共物品：）准公共物品：a.公益物品。如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等公益物品。如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等b公共事业物品，也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、管道、公共事业物品，也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、管道、煤气等煤气等国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提供。但中国
26、农村长期由农民自己集资解决，现在新农村建设就是还账供。但中国农村长期由农民自己集资解决，现在新农村建设就是还账供。但中国农村长期由农民自己集资解决，现在新农村建设就是还账供。但中国农村长期由农民自己集资解决，现在新农村建设就是还账(2)(2)外部性造成的问题外部性造成的问题外部性造成的问题外部性造成的问题 外部性（外部性（外部性（外部性（externalityexternality):):指某一个经济主体的经济行为指某一个经济主体的经济行为指某一个经济主体的经济行为指某一个经济主体的经济行为影响了其他个体的效益或成本的现象。可能是正面或影响了其他个体的效益或成本的现象。可能是正面或影响了其他个
27、体的效益或成本的现象。可能是正面或影响了其他个体的效益或成本的现象。可能是正面或负面影响。负面影响。负面影响。负面影响。外部经济外部经济外部经济外部经济(externaleconomy):externaleconomy):如果经济行为产生的如果经济行为产生的如果经济行为产生的如果经济行为产生的社会效益超过私人利益。社会效益超过私人利益。社会效益超过私人利益。社会效益超过私人利益。外部不经济外部不经济外部不经济外部不经济(externaldiseconomy):externaldiseconomy):如果经济行为造如果经济行为造如果经济行为造如果经济行为造成社会效益低于私人利益，社会成本高于私人
28、成本的成社会效益低于私人利益，社会成本高于私人成本的成社会效益低于私人利益，社会成本高于私人成本的成社会效益低于私人利益，社会成本高于私人成本的情况。受害者得不到赔偿，产生市场失灵，须政策工情况。受害者得不到赔偿，产生市场失灵，须政策工情况。受害者得不到赔偿，产生市场失灵，须政策工情况。受害者得不到赔偿，产生市场失灵，须政策工具介入运作。具介入运作。具介入运作。具介入运作。钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和健康，但受害者并不能得到补偿，这种污染就
29、是一种健康，但受害者并不能得到补偿，这种污染就是一种健康，但受害者并不能得到补偿，这种污染就是一种健康，但受害者并不能得到补偿，这种污染就是一种“外部不经济外部不经济外部不经济外部不经济”。（3 3）自然垄断造成的问题）自然垄断造成的问题）自然垄断造成的问题）自然垄断造成的问题 具有规模报酬递增的行业，规模越大，平均成本越低，具有规模报酬递增的行业，规模越大，平均成本越低，具有规模报酬递增的行业，规模越大，平均成本越低，具有规模报酬递增的行业，规模越大，平均成本越低，通过竞争逼迫小厂离开该行业，通过竞争逼迫小厂离开该行业，通过竞争逼迫小厂离开该行业，通过竞争逼迫小厂离开该行业，最后形成自然垄断
30、最后形成自然垄断最后形成自然垄断最后形成自然垄断（naturalnaturalmonopolymonopoly）。）。）。）。AT&TAT&T的拆分、微软公司的拆分、微软公司的拆分、微软公司的拆分、微软公司 扭曲了资源分配效率，政策必须干预。扭曲了资源分配效率，政策必须干预。扭曲了资源分配效率，政策必须干预。扭曲了资源分配效率，政策必须干预。4.4.信息不对称性造成的问题信息不对称性造成的问题信息不对称性造成的问题信息不对称性造成的问题 信息不对称性信息不对称性信息不对称性信息不对称性(informationasymmetry)informationasymmetry)：指消费者没有足够的信息
31、与专业知识，判断产品所接受指消费者没有足够的信息与专业知识，判断产品所接受指消费者没有足够的信息与专业知识，判断产品所接受指消费者没有足够的信息与专业知识，判断产品所接受的数量和质量是否合理，因此消费者在议价的过程中，的数量和质量是否合理，因此消费者在议价的过程中，的数量和质量是否合理，因此消费者在议价的过程中，的数量和质量是否合理，因此消费者在议价的过程中，与生产者相比，处于不公平、不合理的地位。与生产者相比，处于不公平、不合理的地位。与生产者相比，处于不公平、不合理的地位。与生产者相比，处于不公平、不合理的地位。生产者收费过高，产品或服务低劣，要求政府适度介入。生产者收费过高，产品或服务低
32、劣，要求政府适度介入。生产者收费过高，产品或服务低劣，要求政府适度介入。生产者收费过高，产品或服务低劣，要求政府适度介入。上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否政府的角色与能力政府的角色与能力政府的角色与能力政府的角色与能力（1 1）角色：裁判、服务、协调、监督、管理制定规）角色：裁判、服务、协调、监督、管理制定规则、提供服务、协调关系、监督管理则、提供服务、协调关系、监督管理（2 2）能力：）能力：经济能力包括：经济能力包括：经济能力包括：经济能力包括：推动本国经济发展；
33、维持税收和保持公共财政收支推动本国经济发展；维持税收和保持公共财政收支平衡平衡社会能力包括：社会能力包括：社会能力包括：社会能力包括：维护社会秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整维护社会秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合包括社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的合包括社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的能力能力自我发展能力包括：自我发展能力包括：自我发展能力包括：自我发展能力包括：有效的反应和应变的能力：社会感应能力、分有效的反应和应变的能力：社会感应能力、分析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政策结果的能力；析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政
34、策结果的能力；适应环境创新发展的能力；自我更新的能力适应环境创新发展的能力；自我更新的能力政府失灵政府失灵政府失灵的含义（政府失灵的含义（政府失灵的含义（政府失灵的含义（governmentfailuregovernmentfailure）:指政府为解决市场失灵所产生的各种问题，乃采取指政府为解决市场失灵所产生的各种问题，乃采取指政府为解决市场失灵所产生的各种问题，乃采取指政府为解决市场失灵所产生的各种问题，乃采取各式各样的政策工具与干预行动，以弥补市场是失灵的各式各样的政策工具与干预行动，以弥补市场是失灵的各式各样的政策工具与干预行动，以弥补市场是失灵的各式各样的政策工具与干预行动，以弥补市
35、场是失灵的缺失。但由于政府在制度、结构、运作上具有许多先天缺失。但由于政府在制度、结构、运作上具有许多先天缺失。但由于政府在制度、结构、运作上具有许多先天缺失。但由于政府在制度、结构、运作上具有许多先天性的缺陷，无法达到预定的目的，而造成政府失灵的状性的缺陷，无法达到预定的目的，而造成政府失灵的状性的缺陷，无法达到预定的目的，而造成政府失灵的状性的缺陷，无法达到预定的目的，而造成政府失灵的状况。况。况。况。政府失灵政府失灵政府失灵的具体原因政府失灵的具体原因政府失灵的具体原因政府失灵的具体原因（1 1）直接民主（）直接民主（）直接民主（）直接民主（directdemocracydirectde
36、mocracy）造成的问题：造成的问题：造成的问题：造成的问题：投票的结果无法充分代表整体投票者的意见；投票的结果无法充分代表整体投票者的意见；投票的结果无法充分代表整体投票者的意见；投票的结果无法充分代表整体投票者的意见；由于投票是多数人将成本集中在少数人身上，产生了由于投票是多数人将成本集中在少数人身上，产生了由于投票是多数人将成本集中在少数人身上，产生了由于投票是多数人将成本集中在少数人身上，产生了“多数多数多数多数暴政暴政暴政暴政”(TyrannybythemajorityTyrannybythemajority）的情况；的情况；的情况；的情况；社会中少数者的偏好强度无法在投票中显示，
37、使少数社会中少数者的偏好强度无法在投票中显示，使少数社会中少数者的偏好强度无法在投票中显示，使少数社会中少数者的偏好强度无法在投票中显示，使少数者必须忍受无效率的社会选择等。者必须忍受无效率的社会选择等。者必须忍受无效率的社会选择等。者必须忍受无效率的社会选择等。（2 2）代议政府所造成的问题）代议政府所造成的问题）代议政府所造成的问题）代议政府所造成的问题 代议政府（代议政府（代议政府（代议政府（representativerepresentative）指通过选举而产生各级指通过选举而产生各级指通过选举而产生各级指通过选举而产生各级行政首长、民意代表、司法官。民选公职人员的主要行政首长、民意
38、代表、司法官。民选公职人员的主要行政首长、民意代表、司法官。民选公职人员的主要行政首长、民意代表、司法官。民选公职人员的主要任务是制定与执行公共政策，为人民谋最大福利。任务是制定与执行公共政策，为人民谋最大福利。任务是制定与执行公共政策，为人民谋最大福利。任务是制定与执行公共政策，为人民谋最大福利。然而这些公职人员可能受到本身利益、时间及财务然而这些公职人员可能受到本身利益、时间及财务然而这些公职人员可能受到本身利益、时间及财务然而这些公职人员可能受到本身利益、时间及财务限制等因素的影响，产生限制等因素的影响，产生限制等因素的影响，产生限制等因素的影响，产生“寻租寻租寻租寻租”现象，他们会制定
39、现象，他们会制定现象，他们会制定现象，他们会制定不必要或不合理的政策，造成资源浪费和社会不公正不必要或不合理的政策，造成资源浪费和社会不公正不必要或不合理的政策，造成资源浪费和社会不公正不必要或不合理的政策，造成资源浪费和社会不公正的现象。的现象。的现象。的现象。如秸秆立法，馒头立法。如秸秆立法，馒头立法。如秸秆立法，馒头立法。如秸秆立法，馒头立法。（）机关供给财货所造成的问题（）机关供给财货所造成的问题（）机关供给财货所造成的问题（）机关供给财货所造成的问题因市场失灵问题，政府机关必须提供各种公共财货，因市场失灵问题，政府机关必须提供各种公共财货，因市场失灵问题，政府机关必须提供各种公共财货
40、，因市场失灵问题，政府机关必须提供各种公共财货，如国防、外交、治安等。但由于预算受到民意机关的如国防、外交、治安等。但由于预算受到民意机关的如国防、外交、治安等。但由于预算受到民意机关的如国防、外交、治安等。但由于预算受到民意机关的控制、预算支出未受到有效监督、机关功能未发挥效控制、预算支出未受到有效监督、机关功能未发挥效控制、预算支出未受到有效监督、机关功能未发挥效控制、预算支出未受到有效监督、机关功能未发挥效率性、行政人员能力不足、本位主义浓厚等原因，使率性、行政人员能力不足、本位主义浓厚等原因，使率性、行政人员能力不足、本位主义浓厚等原因，使率性、行政人员能力不足、本位主义浓厚等原因，使
41、政府无法满足人民所需要的财货。政府无法满足人民所需要的财货。政府无法满足人民所需要的财货。政府无法满足人民所需要的财货。南海问题、社会治安南海问题、社会治安南海问题、社会治安南海问题、社会治安（）分权政府所造成的问题（）分权政府所造成的问题（）分权政府所造成的问题（）分权政府所造成的问题大多数国家采取分权（大多数国家采取分权（大多数国家采取分权（大多数国家采取分权（decentralization)decentralization)与权力制衡与权力制衡与权力制衡与权力制衡（checkandbalancecheckandbalance）的制度。政府不同部门之间，的制度。政府不同部门之间，的制度。
42、政府不同部门之间，的制度。政府不同部门之间，如行政、立法如行政、立法如行政、立法如行政、立法、司法部门间，机关彼此间、中央与地、司法部门间，机关彼此间、中央与地、司法部门间，机关彼此间、中央与地、司法部门间，机关彼此间、中央与地方政府间，都有分权设计，但可能造成延误时日、贻方政府间，都有分权设计，但可能造成延误时日、贻方政府间，都有分权设计，但可能造成延误时日、贻方政府间，都有分权设计，但可能造成延误时日、贻误时机、资源分散、政策不亦执行、监测困难等问题。误时机、资源分散、政策不亦执行、监测困难等问题。误时机、资源分散、政策不亦执行、监测困难等问题。误时机、资源分散、政策不亦执行、监测困难等问
43、题。四、公共政策的功能四、公共政策的功能1.1.1.1.管制功能管制功能管制功能管制功能 通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：(1)(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。极性管制功能。极性管制功能。极性管制功能。(2)(2)条文规定使政策对象发生
44、违犯规范的行为时，受到相应的条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，惩罚，惩罚，惩罚，这是政策的消极性管制功能。这是政策的消极性管制功能。这是政策的消极性管制功能。这是政策的消极性管制功能。如大城市如大城市如大城市如大城市 交通政策（公共交通与无车日）交通政策（公共交通与无车日）交通政策（公共交通与无车日）交通政策（公共交通与无车日）2.2.2.2.导向功能导向功能导向功能导向功能 是一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则。是一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则。是
45、一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则。是一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则。如：可持续发展；循环经济；节能减排，出口退税等如：可持续发展；循环经济；节能减排，出口退税等如：可持续发展；循环经济；节能减排，出口退税等如：可持续发展；循环经济；节能减排，出口退税等四、公共政策的功能四、公共政策的功能3 3 3 3.调控功能调控功能调控功能调控功能 是指政府运用政策，在对社会公共事务所出是指政府运用政策，在对社会公共事务所出是指政府运用政策，在对社会公共事务所出是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起
46、现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。的作用。的作用。的作用。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策，需要调控社会利益关系。发展，公共政策，需要调控社会利益关系。发展，公共政策，需要调控社会利益关系。发展，公共政策，需要调控社会利益关系。如：穷人与富人关系的调控；城市与农村关系的调控；如：穷人与富人关系的调控；城市与农村关系的调控；如：穷人与富人关系的调控；城市与农村关系的调控；如：穷人与富人关系的调控；城市与农村
47、关系的调控；工业与农业关系的调控等工业与农业关系的调控等工业与农业关系的调控等工业与农业关系的调控等四、公共政策的功能四、公共政策的功能4.4.4.4.分配功能分配功能分配功能分配功能 是一种对社会价值进行的权威分配。是一种对社会价值进行的权威分配。是一种对社会价值进行的权威分配。是一种对社会价值进行的权威分配。如：取消农业税；工业反哺农业；退耕还林等如：取消农业税；工业反哺农业；退耕还林等如：取消农业税；工业反哺农业；退耕还林等如：取消农业税；工业反哺农业；退耕还林等(1)(1)是对全社会的利益分配，而不是其他分配。是对全社会的利益分配，而不是其他分配。(2)(2)是基于在多种利益关系上的有
48、选择的利益分配，而不是盲目是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。的分配。(3)(3)是通过综合各种利益矛盾后的利益分配。而不是孤立地就是通过综合各种利益矛盾后的利益分配。而不是孤立地就 事事论事式的分配。论事式的分配。(4)(4)是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的 利利益分配。益分配。五、公共政策的分类五、公共政策的分类（一）元政策、基本政策、具体政策（一）元政策、基本政策、具体政策 1.1.元政策元政策在公共政策的层级系统中，元政策是最深在公共政策的层级系统中，元政策是最深在公共政策的层级系统中，元政策是
49、最深在公共政策的层级系统中，元政策是最深层的政策。层的政策。层的政策。层的政策。元政策是元政策是元政策是元政策是“关于政策的政策关于政策的政策关于政策的政策关于政策的政策”，是，是，是，是“用以用以用以用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称总称总称总称”，其基本用途在于，其基本用途在于，其基本用途在于，其基本用途在于“如何正确地制定公如何正确地制定公如何正确地制定公如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策共政策和有效地执行公共政策共政策和有效地执行公共政策共政策和
50、有效地执行公共政策”。类别类别类别类别 bb 元政策的第一种类型是价值性的元政策元政策的第一种类型是价值性的元政策元政策的第一种类型是价值性的元政策元政策的第一种类型是价值性的元政策-“民主民主民主民主”、“自由自由自由自由”、“公正公正公正公正”bb元政策的第二种类型是方向性的元政策元政策的第二种类型是方向性的元政策元政策的第二种类型是方向性的元政策元政策的第二种类型是方向性的元政策-“-“-“-“以经济建设为中心以经济建设为中心以经济建设为中心以经济建设为中心”、“改革开放改革开放改革开放改革开放”bb元政策的第三种类型是程序性的元政策元政策的第三种类型是程序性的元政策元政策的第三种类型是