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1、多元化中小企业业信用担保体体系的构建问问题研究*本文是2003年度国家社会科学基金项目“我国中小企业信用担保组织运行障碍实证分析及制度创新研究”(项目批号：03BJL002)课题研究成果的部分内容。山东农业大学经经济管理学院院王家传 王传东东摘要: 我国中中小企业信用用担保体系已已初步形成，并并发挥了重要要作用。然而而中小企业信信用担保体系系应如何科学学构建以及规规范性运作问问题却仍在探探讨中。本文文认为多元化化中小企业信信用担保体系系符合我国的的国情，总体体设想是在我我国有计划、有有步骤地建立立以政策性担担保为主体，互互助性担保为为辅助，商业业性担保积极极参与，能够够有效控制、分分散和化解风
2、风险的多元化化信用担保体体系。一、问题的提出出中小企业信用担担保在我国是是一个新兴行行业，它是信信用体系的一一个重要组成成部分，其实实质上是一种种信誉证明和和资产责任结结合在一起的的金融中介行行为，在中小小企业抵押物物品不足、缺缺乏信用记录录的情况下，通通过该信用担担保的介入，可可以分担交易易风险，提升升中小企业信信用等级，弥弥补由于市场场失灵造成的的融资堵塞。国国外经济学家家普遍认为，无无论是从效用用上看，还是是从操作性上上衡量，信用用担保都被认为为是所有政府府提供给中小小企业的政策策中最为行之之有效的工具具。自1998年中中小企业信用用担保试点以以来，我国中中小企业信用用担保机构发展迅速速
3、，从19999年的不足足百家发展到到2003年年底的1,2200家（见见图1）,全国31个个省(自治区区、直辖市)，除西藏没没有信用担保保机构外，其其余各地均建建立起名称、类类型各异的中中小企业信用用担保组织。同同时，中小企企业信用担保保组织在筹集集资本金方面面也有迅速的的增长（见图图2），其中：政府和政府府有关部门投投资是我国信信用担保资金金来源的主要要渠道。图1：我国信用用担保机构的的数量 图22：年度担保保基金总额增增长图示根据中国人民银银行20033年对8488家信用担保保机构的调查查，在中小企企业信用担保保体系中可以以把各类担保保组织主要归归类为三种实实践模式（见见图3）：一一是政策
4、性担担保，即主要要由政府出资资组建，具有有法人实体资资格的独立担担保机构，进进行市场化运运作，企业化化管理，不以以盈利为主要要目的。在8848家信用用担保机构中中，政策性担担保机构为6614家，占占72.4%。它是市场场经济体制和和经济全球化化形势下各国国政府扶持中中小企业发展展的通行作法法。目前，我我国省、市、县县三级大多都都建有中小企企业信用担保保机构，据调调查，在某些些县域内的乡乡镇一级也有有相当数量的的信用担保机机构。除个别别地区按照部部门隶属关系系分别设立几几个中小企业业信用担保机机构外，各地地区一般只设设立一个中小小企业信用担担保机构面向向辖区内的中中小企业提供供担保服务；二是互助
5、性性担保，即由由中小企业自自发组建的担担保机构，一一般以民间出出资为主，只只为入会会员员提供担保服服务，不以盈盈利为目的。在848家信用担保机构中，实行会员制的担保机构为194家，占23%。从实践情况看，互助性担保机构一般建在区县，主要是在当地政府大力推动下，由地方工商联、私营协会或私营企业等自发组建；三是商业性担保，一般以企业、个人为主出资组建，多设立为有限责任公司形式的企业法人，也有设立为个人独资、合伙企业形式的，其业务范围较广，不限定为中小企业融资服务，以盈利为主要目的。在848家信用担保机构中，商业性担保机构尽管只占5%的比例，但是，近年来开始大量涌现，发展迅速。图3：各类信用用担保机
6、构占占比结构由此可见，我国国中小企业信信用担保体系系已初步形成成，并对缓解解中小企业融融资难，推动动区域经济的的发展发挥了了重要作用。然然而我国的中中小企业信用用担保体系应应如何科学构构建以及规范范性运作却仍仍在探讨中。二、多元化中小小企业信用担担保体系：现现实的选择对于我国应当建建立什么样的的中小企业信信用担保体系系，政府和学学术界已经进进行了大量的的探讨。19999年，原原国家经贸委委首次发布了对中小企业业信用担保具具体规范的关关于建立中小小企业信用担担保体系试点点的指导意见见，初步设设想按照“支持发展与与防范风险相相结合的原则则，政府扶持持与市场化操操作相结合的的原则，开展展担保与提高高
7、信用相结合合的原则”，建立“一体两两翼三层”的的中小企业信信用担保体系系：“一体”指指试点模式的的主体，即政政府试点设立立的专业担保保机构；“两两翼”指在城城乡社区中以以中小企业为为服务对象的的互助担保机机构与商业担担保机构；“三三层”指担保保体系中的国国家（中央）、省省级、地市级级（城市）三三个层面。2002年年制定的中中小企业促进进法第十九九条规定：“县级以上人人民政府和有有关部门应当当推进和组织织建立中小企企业信用担保保体系。”至此法律明明确担保体系系扩展到县级级，担保体系系也相应变为为“一体两翼翼四层”。在实践践中，地方政政府一般偏好好以商业性担担保为主体组组建担保体系系，认为建立立信
8、用担保机机构扶持中小小企业，政府府只是引导作作用，信用担担保体系应以以民间资金为为主体，完全全实行市场化化操作。同时时，一些学者者也提出了大大量的构想，如如李扬、杨思思群等(20001)提出出应由中央政政府和地方政政府共同出资资组建单一的的政策性信用用担保体系，并并制定统一的的基金运作规规范。苏旺胜胜、施祖麟等等（20033）提出以互互助性担保机机构为主体，以以地区和市级级、省级与全全国三级再担担保机构为支支撑，建立我我国信用担保保体系。从世界各国或地地区的情况看看，除了意大大利等少数国国家建立了以以互助性担保保为主的担保保体系外，一一般建立以政政策性担保为为主面向中小小企业的信用用担保体系。
9、大大致可分为三三类：一是美美、英等采用用的模式。这这些国家以发发达的市场机机制为依托，中中小企业信用用担保资金由由政府全额拨拨款，专门的的政府机构直直接管理运作作，但是像项项目考察、信信用评估、担担保费的收取取乃至坏账的的追偿等银行行已经具有的的职能，政府府机构不再重重复设立，这这从整个社会会看是一种高高效的制度安安排。例如，美美国执行信用用担保职能的的机构是美国国小企业局（Small Business Administration，简称SBA），是独立的联邦政府机构，给小企业提供资金援助是其四大主要职能之一，其小企业贷款担保计划的基金由联邦政府直接全额出资，国会预算拨款；二是日、德等采用的模
10、式。在政府机构的监管下设立专门的信用担保机构负责运作，除以政府为主出资外，金融机构和社会团体等也参与出资，在全国若干区域内设立独立的法人单位，并建立联合会进行自律和协调。例如，日本按行政区划都、道、府、县分设有52个信用保证协会（Credit Guarantee Corporations，简称CGCs），分别在规定的业务区域内独立完成保证业务，均具有法人资格，并共同出资成立了全国信用保证协会联合会，负责协调及同政府机构的联络等；三是韩、台等采用的模式。也是在政府的监管下设立专门的信用担保机构负责运作，除以政府为主出资外，金融机构和社会团体等也参与出资，但在整个区域内只设一家主要信用担保机构，然
11、后广设分支机构，贴近中小企业进行服务。例如，韩国信用保证基金(Korea Credit Guarantee Fund，简称KCGF)的总部设在汉城，由14个厅和11个处组成，拥有5个地区性总部，下辖遍布全国的82家分支机构。然而，基于我国国目前情况看看，我们认为为多元化中小小企业信用担担保体系符合合我国的国情情。首先，我国中小小企业是个数数量众多、分分布广泛、行行业结构复杂杂的经济群体体。从它们的的形成过程看看，改革开放放初期至以后后一个阶段形形成的乡镇企企业、联合企企业，目前仍仍是中小企业业的主体；其其它还包括国国有企业根据据“抓大放小”的方针通过过承包、租赁赁、售卖、重重组等方式释释放的一
12、批国国有中小企业业改制形成的的其它类型企企业；公司司法实施以以来各类自然然人、法人设设立的有限责责任公司、股股份有限公司司和外资企业业；历史遗留留下来的一部部分国有控股股中小企业。同同时，随着中中小企业的快速发展，其其产权越来越越复杂，包括括了混合所有有制、股份合合作制，个体体、私营经济济，国有、集集体企业改制制企业等。涉涉及的领域也也越来越复杂杂，不仅有第第二产业，还还有第一产业业、第三产业业，不仅涉及及轻纺工业，而而且开始进入入重工业，部部分开始涉足足公用事业、基基础设施、社社会事业领域域。显然，量量大面广的中中小企业需要要多元化中小小企业信用担担保组织为其其服务。第二，中小企业业融资缺口
13、较较大，融资渠渠道不畅。据据中国人民银银行20033年8月的调调查显示，我我国中小企业业外源融资的的98.7%来自银行贷贷款，股票、公公司债券发行行等直接融资资只占外源融融资的1.33%，银行虽虽为中小企业业融资的主要要来源，但我我国银行总体体上是为大企企业、大项目目服务的，中中小企业、特特别是小企业业的贷款十分分困难。因此此，中小企业业面临比较明明显的“权益资本融融资缺口”和“债务资本融融资缺口”。特别是22004年随随着国家实施施适度从紧的宏观调控政政策，上半年非国国有企业（乡乡镇、个私、三三资）的短期期贷款出现负负增长，同比减减少2.4%，占全部短短期贷款的比比重仅为14.66%。其中，
14、乡乡镇企业和个体私营企企业均出现负负增长，分别减减少3.3%和35.3%，只有三资企业业增长15.8%，三者者分别占全国国短期贷款中中的比重为99.2%、11.2%和44.3%。中中小企业所获获得的金融资资源与其在国国民经济和社社会发展中的的地位作用极极不相称，融融资难已成为为制约其发展展的“瓶颈”。因此，解解决中小企业业融资难、担担保难问题是是一项艰巨的的任务，单一一的中小企业业信用担保机机构难以有效效满足中小企企业融资以及及担保需求。第三，社会信用用环境欠佳，中中小企业信用用度有待提升升。社会信用用环境是决定定信用担保机机构稳健运营营的一个重要要因素，当前前社会不正常常的信用关系系和不规范
15、的的信用行为，制制约了担保行行业的稳健发发展。特别是是我国中小企企业整体形象象较差，先有有乡镇企业贷贷款的大量坏坏账，后有企企业借改制、破破产之机大规规模逃废银行行债务，恶化化了中小企业业的整体信用用形象，成为制约中中小企业发展展的突出问题题。这样一种种信用状况下下，一方面造造成信用担保保机构经营风风险与成本的的大幅增加,另一方面也也表明在既要要防止金融风风险,又要切切实疏通中小小企业的融资资渠道的要求求下，要想培培育和提升众众多中小企业业的信用度，多多元化中小企企业信用担保保体系的构建建是一种必然然的选择。最后，与政策性性担保相比，互互助性担保和和商业性担保保具有比较优优势。特定区区域的互助
16、性性担保机构能能充分利用人人缘与地缘优优势，成员之之间联系密切切，相互熟悉悉，能够有效效解决信息不不对称问题。其其次，无须建建立复杂的运运行机制和信信用评价机制制，具有比较较成本优势。同同时，非盈利利的性质决定定担保费率相相对较低。因因此，中小企企业互助性担担保有自己明明显的运行特特色，并不与与政策性担保保相冲突，即即使将来政策策性担保体系系日益完善，互互助性担保仍仍有存在的必必要；商业性性担保基本由由政策性担保保带动发展起起来，因此，商商业性担保一一般都兼有中中小企业信用用担保的业务务，因此，在在我国目前中中小企业普遍遍融资较难、政政策性担保机机构资金实力力有限的状况况下，商业性性担保机构利
17、利用自己对小小企业比较熟熟悉，运作效效率较高的特特点，对解决决中小企业融融资困难也发发挥了重要职职能作用。三、多元化中小小企业信用担担保体系的模模式选择及其其框架按照中小企业业促进法和和国家推动建建立社会信用用体系的总体体要求，充分分立足于我国国国情，并紧紧紧围绕我国国经济体制改改革的现状与与发展趋势，借借鉴发达国家家或地区信用用担保的成功功经验，我们们的总体设想想是在我国有有计划、有步步骤地建立以以政策性担保保为主体，互互助性担保为为辅助，商业业性担保积极极参与，能够够有效控制、分分散和化解风风险的多元化化信用担保体体系。（一）政策性担担保：中小企企业信用担保保体系的主体体政策性担保通过过专
18、业化的信信息搜集与处处理能准确找找到“最有希望的的人”作为担保对对象，通过提提供使自己承承担大量风险险的信用担保保方式建立信信用链条，减减少资金供给给者的交易风风险，使交易易的渠道通畅畅，从而优化化信贷资源的的配置，带来来最终社会经经济绩效的改改进。由此可可见，政策性性担保基金规规模不能太小小，也不易过过于分散，只只有达到一定定规模，才能能抵御风险。我国中小企业信用担保已试点多年，政府出资金额也已达到相当规模，在没有国家配套资金的情况下，各地仅中小企业信用担保资本金就已稳定在120亿以上(见图4)。因此，应当适时考虑重新整合政策性担保机构，以发挥其更大的效力，逐渐达到疏通中小企业融资，提高中小
19、企业竞争力的最终目的。考虑到我国不同省份之间差异过大，我们认为政策性担保机构应以省辖区（含自治区、直辖市，下同）为单位组建，重新整合各级财政出资的中小企业信用担保资金、住房置业担保资金以及下岗失业人员小额贷款担保资金，共同组建一支专业担保基金，采用事业法人经营形式。省级担保机构基本不参与具体担保项目的决策过程，主要负责制定担保基金管理和运作规则，通过规范共同基金的运作机制来实现扶持辖区内中小企业发展的政策目标。同时，按照扁平化管理的原则，建立双层的担保体制，只在市、县建立分支机构，贴近中小企业，负责具体业务的开展。国家应整合现有的相关法律，制定专门规范政策性担保的中小企业信用担保法（管理办法）
20、。同时，为了统一管理服务于中小企业的资源，建议由国家发改委中小企业司及下属部门作为行业监管机构。图4：年度政府府出资的信用用担保基金总总额（二）互助性担担保：中小企企业信用担保保体系的补充充我国中小企业正正处于振兴时时期，为解决决融资难题，互互助联合出资资组建信用担担保机构实为为理性的选择择。由于中小小企业规模小小，出资额度度及其筹集的的担保基金也也偏小，一般般难以在整个个信用担保体体系中成为主主体。即使在在我国县域内内一些资产规规模较大、经经营良好的中中小企业融资资依然较难，他他们有出资组组建互助性担担保解决自身身融资难的积积极性，当然然出资规模不不可能很大，这这是我国建立立互助性信用用担保
21、的现实实基础。同时时，基于信息息不对称理论论，互助性信信用担保资本本金规模也不不能太大，否否则信息的获获得、甄别和和流通就会由由于会员数量量的增多而产产生困难，会会员之间的搭便车行行为会导致内内部机制的失失灵。因此，现现实中互助性性信用担保机机构规模一般般较小，只局局限于为会员员企业服务，在在中小企业信信用担保体系系中只能处于于补充地位。同同时，根据对对中小企业信信用担保实践践的认识，我我们认为，互互助性担保宜宜采用完全由由民间出资组组建的模式，具具体可在当地地政府的积极极倡导下，由由当地的工商商联为发起人人，金融机构构积极协助，会会员企业互助助联合、小额额入股，自我我服务、自担担风险、自我我
22、管理，其机机构的法律形形式应该为社社团法人，而而不是企业法法人，名称一一般为“某某担保协协会”。当地政府府应当是中小小企业互助性性信用担保的的监管者和服服务者，侧重重于提供良好好的外部环境境，不干涉它它们的正常经经营，以充分分发挥其在中中小企业信用用担保体系中中拾遗补充的的职能作用。（三）重新定位位：商业性担担保的规范与与发展 去年以来，由由民间私人资资本投入组建建的商业性担担保公司在各各类担保公司司中一度发展展势头较猛，业业务发展最快快，同时也产产生了大量违违法违规现象象，媒体大量量关于担保公公司的警示性性或负面报道道都与商业性性担保公司有有关，一定程程度上影响了了整个担保业业的形象。因因此
23、，它们与与经营相对规规范具有特殊殊性的政策性性担保和具有有封闭性的互互助性担保相相比，无序竞竞争与发展的的商业性担保保成为目前担担保乱象的重重要原因。由由此，我们认认为：商业性性担保作为经经营信用的企企业，应当纳纳入非银行金金融机构体系系，由银监局局负责统一监监管；有必要要大幅度提高高商业性担保保机构市场准准入的门槛；重新修订担担保法，重重视对专业担担保人权益的的保护。同时时，在我国金金融机构实行行分业经营的的制度下，严严格规范商业业性担保机构构业务经营范范围，在现有有的政策性与与互助性信用用担保机构尚尚不能满足中中小企业融资资担保情况下下，除了鼓励励它们积极参参与中小企业业信用担保业业务外，
24、也要要适当约束其其无序竞争行行为，最终引引导其业务重重心转向合同同履约担保、工工程担保等可可盈利的商业业性担保业务务领域。四、结论与建议议通过以上分析，本本文认为，基基于现阶段我我国中小企业业融资担保需需求情况，我我们不能盲目目照搬国外的的中小企业信信用担保模式式，而应该依依据本国国情情，科学构建建多元化中小小企业信用担担保体系。总总体设想是：在我国有计计划、有步骤骤地建立以政政策性担保为为主体，互助助性担保为辅辅助，商业性性担保积极参参与的，能够够有效控制、分分散和化解风风险的多元化化信用担保体体系。同时，为为科学构建这这一体系，促促进和规范该该行业可持续续发展，针对对目前我国各各类中小企业
25、业信用担保机机构实践运行行中遇到的主主要障碍，各各级政府在履履行其监管和和服务职能时时，尚需着重重做好以下几几项工作。（一）充分发挥挥政府职能，促促进中小企业业信用担保业业的稳健发展展中小企业信用担担保体系试点点的初步实践践表明，信用用担保所实现现的不仅在于于自身的经济济效益，更重重要的是体现现扩大就业、培培植税源、繁繁荣经济和稳稳定社会的综综合效益；同同时，信用担担保具有放大大和杠杆功能能，与贴息、免免税、拨款、补补贴等其他财财政性资金支支付方式相比比，信用担保保具有可以市市场化运作，产产权清晰的特特征，符合现现代市场经济济普遍规则。因因此，各级政政府应该充分分认识到中小小企业信用担担保行业
26、的重重要性，利用用政策性担保保机构刚起步步的契机，从从整体着眼，统统筹规划，科科学设计我国国中小企业信信用担保机构构未来发展的的蓝图，为担担保业的稳健健发展奠定基基础。（二）以政策性性担保为导向向，科学构建建中小企业信信用担保体系系中小企业信用担担保体系建设设的重点是重重新整合政策策性担保机构构，尽快组建建以省辖区（含含自治区、直直辖市，下同同）为单位的的专业担保基基金体系。并并以此为基础础，建立国内内信用担保行行业协会，以以加强省级担担保机构的交交流和沟通，促促进行业自律律。我们建议议在全国范围围内组建以省省担保基金为为会员的中国国中小企业信信用担保协会会，赋予担保保协会参与诸诸如行业准入入
27、管理、机构构年度检查、从从业人员资格格审查等方面面的行业标准准制定和管理理权限，促进进和规范各类类担保机构依章章按规稳定发发展。（三）确立以信信用担保机构构为主体的中中小企业信用用平台，加强强社会信用体体系的建设我国中小企业信信用担保机构构要真正走上上可持续发展展的轨道，必必须从社会信信用体系建设设的视角来认认识信用担保保，进而明确确担保业定位位和发展的一一系列问题。中中小企业信用用担保机构是是专门为中小小企业融资服服务的法人单单位，掌握中中小企业的信信用情况是其其开展业务的的基础，因此此，由信用担担保机构负责责中小企业征征信具有天然然合理性，国国家应该统一一赋予其征信信的职责。可可先以省辖区
28、区为单位统一一开展征信活活动，利用行行政的、经济济的手段，把把分散在工商商、税务、银银行、质检、公公检法等部门门和企业的信信息收集起来来，按照统一一的数据指标标和计算机网网络系统规则则，指导各地地在统一的规规则下建立共共享的信息资资源检索平台台，构建区域域性的信息数数据库。并在在适当时期由由全国担保协协会进行统一一协调，按照照“统一规划、先先易后难、逐逐步完善”的总体思路路，分步推进进统一的信用用数据交换平平台建设。（四）尽快出台台有关中小企企业信用担保保行业的法律律法规我国信用担保发发展至今，已已经处于一个个非常重要的的历史时期，急急需制定专门门的法律制度度规范，引导导担保行业少少走弯路，依
29、依法走向健康康发展的道路路，以完善中中小企业融资资服务体系，实实现政府的经经济政策目标标。我国可以以充分借鉴国国外的成功经经验，以中中小企业促进进法为指导导，整合现有有的担保法法和公司司法，尽快快制定担保业业法律规范，明明确信用担保保活动的基本本规则，为其其规范化运行行保驾护航。参 考 文 献献1吕薇，“借鉴有益经经验，建立我我国中小企业业信用担保体体系”，金融研研究20000年第5期期。2曹凤岐，“建立和健全中小企业信用担保体系”，金融研究2001年第5期。3林毅夫 李永军，“中小金融机机构发展与中中小企业融资资”，经济研研究20001年第1期期。4杨大楷 韩其成，“民营企业商商业信贷配给给与相应信用用担保体系完完善”，财政研研究20003年第7期期。5刘新来，信信用担保概论论与实务，经经济科学出版版社，20003年版。6李扬 杨杨思群，中中小企业融资资与银行，上上海财经大学学出版社，22001年版版。- 14 -