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1、国土资源法律法规解读土地管理法律法法规 一、土地地管理法律历历史沿革 新中国国成立后，我我国十分重视视土地管理立立法，从19949年至今今，土地管理理立法大致可可以划分为以以下几个阶段段： （一）国国民经济恢复复时期的土地地管理立法（11949年1952年年） 这一时时期立法的主主要特点是：废除地主阶阶级封建剥削削的土地所有有制，实行农农民的土地所所有制。 19449年9月229日，中国国人民政治协协商会议第一一届全体会议议通过了中中国人民政治治协商会议共共同纲领，决决定要有步骤骤地将封建半半封建的土地地所有制改变变为农民的土土地所有制。凡凡已实行土地地改革的地区区，必须保护护农民已得土土地的
2、所有权权。 19550年6月228日，中央央人民政府委委员会第八次次通过了中中华人民共和和国土地改革革法，明确确要没收地主主土地，废除除地主阶级封封建剥削的土土地所有制，实实行农民的土土地所有制。 （二）社社会主义改造造时期的土地地立法（19953年11957年） 这一时时期立法的主主要特点是：确定了我国国农村集体土土地所有权制制度和国家建建设征用土地地制度。 19553年11月月5日政务院院第一百九十十二次政务会会议通过了政政务院关于国国家建设征用用土地办法，规规定凡兴建国国防工程、厂厂矿、铁路、交交通、水利工工程、市政建建设及其他经经济、文化建建设等所需用用之土地，均均依本法征用用之。凡属
3、有有荒地、空地地可资利用者者，应尽量利利用，而不征征用或少征用用人民的耕地地良田。 19554年公布施施行了中华华人民共和国国宪法，规规定国家依照照法律保护农农民的土地所所有权和其他他生产资料所所有权。国家家为了公共利利益的需要，可可以依照法律律规定的条件件，对城乡土土地和其他生生产资料实行行征购、征用用或者收归国国有。 19555年11月月9日，全国国人民代表大大会常务委员员会第二十四四次会议通过过了农业生生产合作社示示范章程草案案，社员的的土地必须交交给农业生产产合作社统一一使用。 19556年6月330日，第一一届全国人民民代表大会第第三次会议通通过了高级级农业生产合合作社示范章章程，入
4、社社的农民必须须把私有的土土地等主要生生产资料转为为合作社集体体所有。 （三）社社会主义探索索时期的土地地立法（19958年11977年） 这一时时期立法的主主要特点是：进一步巩固固完善农村集集体土地所有有权制度和国国家建设征用用土地制度。 19557年10月月18日，国国务院全体会会议第五十八八次会议修正正了国家建建设征用土地地办法，11958年11月6日，全全国人民代表表大会观常务务委员会第九九十次会议予予以批准。19662年9月227日，中国国共产党第八八届中央委员员会第十次全全体会议通过过了农村人人民公社工作作条例修正草草案，规定定生产队范围围内的土地，都都归生产队所所有，生产队队所有
5、的土地地，包括社员员的自留地、自自留山、宅基基地等等，一一律不准出租租和买卖。生生产队所有的的土地，不经经过县级以上上人民委员会会的审查和批批准，任何单单位和个人都都不得战用。要要爱惜耕地。基基本建设必须须尽可能地不不占用或者少少占用耕地。 （四）改改革开放后的的土地立法（11978年至至今） 根据不不同时期国家家建设以及社社会发展需要要，这一时期期可以分为以以下几个阶段段： 1.11978年至至1986年年这一阶阶段立法的主主要特点是：进一步完善善耕地保护制制度和建设用用地征用制度度，实现了城城市土地国有有化并尝试推推行国有建设设用地有偿使使用制度，国国家从此开始始对土地资源源全面加强管管理
6、。 19880年7月226日，国务务院发布了国国务院关于中中外合营企业业建设用地的的暂行规定，中中外合营企业业用地，不论论新征用土地地，还是利用用原有企业的的场地，都应应计收场地使使用费。19882年2月113日，国务务院发布了村村镇建房用地地管理条例，规规定村镇建房房必须统一规规划、节约用用地，凡能利利用荒地的，不不得占用耕地地；凡能利用用坡地、薄地地的，不得占占用平地、好好地、园地；凡是就地改改造的，应充充分利用原有有的宅基地和和村镇空闲地地。严禁买卖卖、出租和违违法转让建房房用地。 19882年5月114日，国务务院发布了国国家建设征用用土地条例，规规定国家进行行经济、文化化、国防建设设
7、以及兴办社社会公共事业业，需要征用用集体所有的的土地时，必必须按照本条条例办理。禁禁止任何单位位直接向农村村社队购地、租租地或变相购购地、租地。农农村社队不得得以土地入股股的形式参与与任何企业、事事业的经营。国国家建设征用用土地，凡符符合本条例规规定的，被征征地社队的干干部和群众应应当服从国家家需要，不得得妨碍和阻挠挠。 19882年公布施施行了中华华人民共和国国宪法，规规定城市的土土地属于国家家所有。农村村和城市郊区区的土地，除除由法律规定定属于国家所所有的以外，属属于集体所有有；宅基地和和自留地、自自留山，也属属于集体所有有。国家为了了公共利益的的需要，可以以依照法律规规定对土地实实行征用
8、。任任何组织或者者个人不得侵侵占、买卖、出出租或者以其其他形式非法法转让土地。 19886年6月225日，第六六届全国人民民代表大会常常务委员会第第十六次会议议通过了中中华人民共和和国土地管理理法，从土土地所有权和和使用权、土土地利用和保保护、国家建建设用地、乡乡（镇）村建建设用地等多多方面加强了了土地资源全全面管理。 2.11987年至至1994年年 这一阶阶段立法的主主要特点是：确立了土地地使用权流转转制度和国有有土地有偿使使用制度，土土地管理立法法由侧重于资资源管理立法法转化到建立立和培育土地地市场，加强强土地资产管管理的立法。 19888年公布施施行了中华华人民共和国国宪法修正案案，任
9、何组组织或者个人人不得侵占、买买卖或者以其其他形式非法法转让土地。土土地的使用权权可以依照法法律的规定转转让。 19888年12月月29日，第第七届全国人人民代表大会会常务委员会会第五次会议议作出了关关于修改中中华人民共和和国土地管理理法的决定定，任何单单位和个人不不得侵占、买买卖或者以其其他形式非法法转让土地。土土地使用权可可以依法转让让。国家依法法实行国有土土地有偿使用用制度。 19990年5月119日国务院院发布中华华人民共和国国城镇国有土土地使用权出出让和转让暂暂行条例，国国家按照所有有权与使用权权分离的原则则，实行城镇镇国有土地使使用权出让、转转让制度。 19990年5月119日国务
10、院院发布了中中华人民共和和国城镇国有有土地使用权权出让和转让让暂行条例，国国家按照所有有权与使用权权分离的原则则，实行城镇镇国有土地使使用权出让、转转让制度。 19994年7月55日，全国人人民代表大会会常务委员会会第八次会议议通过了中中华人民共和和国城市房地地产管理法，在在中华人民共共和国城市规规划区国有土土地范围内取取得房地产开开发用地的土土地使用权，从从事房地产开开发、房地产产交易，实施施房地产管理理，应当遵守守本法。国家家依法实行国国有土地有偿偿、有限期使使用制度。 3.11995年至至2003年年 这一阶阶段立法的主主要特点是：侧重于对土土地市场的规规范和引导。 19998年8月22
11、9日，第九九届全国人民民代表大会常常务委员会第第四次会议修修订了中华华人民共和国国土地管理法法。修订后后的土地管理理法，以立法法的形式确立立了我国土地地管理的首选选政策目标是是切实保护耕耕地，实现耕耕地总量的动动态平衡；建建立了以用途途管制为核心心的新型的土土地管理制度度；按照市场场经济和用途途管制的原则则，合理划分分了中央和地地方的土地管管理职权；加加强土地执法法监督，加大大了对土地违违法行为的处处罚力度；强强化了国有土土地所有权和和农民土地财财产权的保护护。新土地地管理法的的发布极大地地推动了市场场经济体制下下的土地法制制建设。 19998年12月月，根据新的的土地管理法法的精神，国国务院
12、发布中中华人民共和和国土地管理理法实施条例例和基本本农田保护条条例等配套套法规。 19999年国土资资源部以部令令形式公布了了土地利用用年度计划管管理办法、建建设用地审查查报批管理办办法等部门门规章。 4.22003年至至今 这一阶阶段立法的主主要特点是：与土地参与与宏观调控的的要求相符合合，侧重以土土地资源配置置来促进国民民经济的平稳稳发展。 该阶段段制定的一系系列法规、规规章等都加强强了土地参与与宏观调控的的职能。20004年，国国务院发布关关于深化改革革严格土地管管理的决定（国国发2000428号号，以下简称称28号文），国国土资源部颁颁布修订后的的土地利用用年度计划管管理办法和和建设项
13、目目用地预审管管理办法。22006年，国国务院发布关关于加强土地地宏观调控有有关问题的通通知（国发发2006631号），国国土资源部再再次修订土土地利用年度度计划管理办办法。20007年，修修订城市房房地产管理法法，国土资资源部颁布招招标拍卖挂牌牌出让国有建建设用地使用用权规定和和土地登记记办法。22008年，国国务院出台土土地调查条例例，发布关关于促进节约约集约用地的的通知（国国发200083号）。此此外，这段时时间还主要出出台了关于于开展经营性性土地使用权权招标拍卖挂挂牌出让情况况执法监察工工作方案、国国务院办公厅厅关于清理整整顿各类开发发区加强建设设用地管理的的通知、国国务院办公厅厅关于
14、深入开开展土地市场场治理整顿严严格土地管理理的紧急通知知等国务院院及部门规范范性文件，促促进房地产市市场的健康发发展。 二、现现行土地管理理主要法律制制度 （一）土土地所有制 根据宪宪法和土土地管理法规规定，我国城城市市区的土土地属于国家家所有。农村村和城市郊区区的土地，除除由法律规定定属于国家所所有的以外，属属于农民集体体所有。 国家土土地所有权是是指国有土地地属于全民所所有，由国务务院代表国家家依法行使对对国有土地的的占有、使用用、收益和处处分的权利。农农民集体土地地所有权是指指农村集体经经济组织依法法对其所有的的土地享有的的占有、使用用、收益和处处分，并排除除他人非法干干涉的权利。集集体
15、土地分三三级所有，包包括：村农民民集体所有、村村内两个以上上农村集体经经济组织的农农民集体所有有、乡（镇）农农民集体所有有。土地管管理法规定定：“农民集集体所有的土土地依法属于于村农民集体体所有的，可可以由村集体体经济组织或或者村民委员员会经营、管管理；已经分分别属于村内内两个以上农农村集体经济济组织的农民民集体所有的的，可以由村村内各该农村村集体经济组组织或者村民民小组经营、管管理；已经属属于乡（镇）农农民集体所有有的，由乡（镇镇）农村集体体经济组织经经营、管理。” （二）耕耕地保护制度度 耕地保保护制度是我我国土地管理理的一项重要要制度。该项项制度主要包包括以下内容容： 一是确确保耕地总量
16、量18亿亩的的目标。温家家宝总理在22007年的的政府工作报报告中强调，在在土地问题上上，我们绝不不能犯不可改改正的历史性性错误；并特特别指出，一一定要守住全全国耕地不少少于18亿亩亩这条红线。 二是实实行耕地总量量动态平衡。省省、自治区、直直辖市人民政政府应当严格格执行土地利利用总体规划划和土地利用用年度计划，采采取措施，确确保本行政区区域内耕地总总量不减少，耕耕地总量减少少的，由国务务院责令在规规定的期限内内组织开垦与与所减少耕地地的数量与质质量相当的耕耕地。省级人人民政府是耕耕地总量动态态平衡的责任任者，也是耕耕地开垦的组组织者和监督督者。 三是实实行占一补一一制度。非农农业建设项目目经
17、批准占用用耕地的，按按照“占多少少，垦多少”的的原则，由占占用耕地的单单位负责开垦垦与所占用耕耕地的数量和和质量相当的的耕地；没有有条件开垦或或者开垦的耕耕地不符要求求的，应当按按照省、自治治区、直辖市市的规定缴纳纳耕地开垦费费，专款用于于开垦新的耕耕地。 四是对对基本农田实实行特殊保护护。土地管管理法规定定，各省、自自治区、直辖辖市划定的基基本农田的数数量“应当占占本行政区域域内耕地的百百分之八十以以上”。这是是为保证我国国耕地的质量量和基本数量量提出的要求求。同时，根根据第三十四四条和第二十十四条的要求求，对基本农农田要以乡（镇镇）为单位，逐逐一地块的划划区定界与保保护，并予以以公告。 2
18、8号号文件中规定定：基本农田田一经划定，任任何单位和个个人不得擅自自占用，或者者擅自改变用用途，这是不不可逾越的“红红线”。符合合法定条件，确确需改变和占占用基本农田田的，必须报报国务院批准准；经批准占占用基本农田田的，征地补补偿按法定最最高标准执行行，对以缴纳纳耕地开垦费费方式补充耕耕地的，缴纳纳标准按当地地最高标准执执行。禁止占占用基本农田田挖鱼塘、种种树和其他破破坏耕作层的的活动，禁止止以建设“现现代农业园区区”或者“设设施农业”等等任何名义，占占用基本农田田变相从事房房地产开发。 五是运运用经济手段段保护耕地。提提高新增建设设用地有偿使使用费标准，征征收耕地占用用税、提高征征地补偿费标
19、标准、对违法法用地的确需需补办手续的的，从新从高高进行征地补补偿和收取土土地出让金等等等，都是保保护耕地采取取的经济手段段。 （三）用用途管制制度度一是土地地利用总体规规划是落实土土地用途管制制的基本前提提。土地管管理法规定定：国家实行行土地用途管管制制度。国国家编制土地地利用总体规规划，规定土土地用途，将将土地分为农农用地、建设设用地和未利利用地。严格格限制农用地地转为建设用用地，控制建建设用地总量量，对耕地实实行特殊保护护。使用土地地的单位和个个人必须严格格按照土地利利用总体规划划确定的用途途使用土地。另另外，下级规规划应依据上上一级规划编编制，建设用用地总量不得得超过上一级级规划的控制制
20、指标，耕地地保有量不得得低于上一级级规划的控制制指标，确立立了规划体系系的总体控制制作用。城市市总体规划、村村庄和集镇规规划中建设用用地规模不得得突破土地利利用总体规划划确定的城市市和村庄、集集镇建设用地地规模，确立立了土地利用用总体规划控控制建设用地地总量的法律律地位。规定定城镇建设用用地增加与农农村建设用地地减少相挂钩钩。 从19987年至今今，我国已先先后实施了两两轮土地利用用总体规划，国国土资源部成成立以来，将将土地利用总总体规划修编编和实施作为为实施土地地管理法、加加强土地管理理特别是耕地地保护的重点点工作之一，22004年启启动了第三轮轮土地利用总总体规划修编编工作。二是加强土地利
21、利用计划管理理是实现用途途管制的重要要保障。土地地利用年度计计划，是指国国家对计划年年度内新增建建设用地量、土土地开发整理理补充耕地量量和耕地保有有量的具体安安排。28号号文件规定，农农用地转用的的年度计划实实行指令性管管理，跨年度度结转使用计计划指标必须须严格规范。改改进农用地转转用年度计划划下达和考核核办法，对国国家批准的能能源、交通、水水利、矿山、军军事设施等重重点建设项目目用地和城、镇镇、村的建设设用地实行分分类下达，并并按照定额指指标、利用效效益等分别考考核。20006年修订了了土地利用用年度计划管管理办法，进进一步规范了了土地利用年年度计划管理理。三是严格农用地地转用审批是是实现用
22、途管管制的关键。实实行用途管制制的关键是控控制农用地转转为建设用地地。按照土土地管理法的的规定，不论论是否需要征征收土地，凡凡是进行建设设占用农用地地，都应当首首先办理农用用地转用审批批手续。土土地管理法在在上收征地审审批权限的同同时，允许按按规划、计划划，分批次申申请农用地转转用，有利于于市、县政府府主动地安排排建设项目和和集约用地。土地管理法还还规定在规划划制定前已建建的不符合规规划确定用途途的建筑物、构构筑物不得重重建、扩建，为为最终实现规规划目标确定定了过渡措施施。（四）土地征收收征用一是关于征收的的范围及征收收与征用的区区别。十届人人大二次会议议通过的中中华人民共和和国宪法修修正案中
23、，将将宪法第十条条第三款“国国家为了公共共利益的需要要，可以依照照法律规定对对土地实行征征用”修改为为：“国家为为了公共利益益的需要，可可以依照法律律规定对土地地实行征收或或者征用并给给予补偿。”为为与宪法相相适应，土土地管理法也也作出了相应应的修改，第第二条第四款款修改为：“国国家为了公共共利益的需要要，可以依法法对土地实行行征收或者征征用并给予补补偿”。同时时将原有的“征征用”改为“征征收”。现在的征收，涵涵义同于原宪宪法和土土地管理法中中的征用，是是指国家为了了公共利益的的需要，依法法将集体所有有土地转为国国家所有并给给予补偿的行行为。现在的的征用，是指指国家为了公公共利益的需需要，依法
24、强强制使用集体体土地，在使使用完毕后再再将土地归还还集体的一种种行为，类似似于临时使用用土地。征收和征用的共共同点在于强强制性。征收收和征用，均均仅依政府依依法作出的征征收命令、征征用命令而发发生效力，无无须征得被征征收、被征用用的单位和个个人的同意。征征收和征用的的不同点是：征收的实质质，是国家强强行收买体坛坛发包人所有有权，意味着着所有权性质质的改变；征征用的实质，是是国家强行使使用集体土地地，使用完毕毕再返还原集集体，并不改改变所有权性性质。二是关于征地审审批程序。土土地管理法和和土地管理理法实施条例例规定了征征地的审批程程序，即征收收土地应当由由县、市人民民政府拟订征征收土地方案案，经
25、省级以以上人民政府府土地行政主主管部门审查查后，报省级级以上人民政政府批准。报报批时，必须须有建设单位位的用地申请请，或城市建建设用地开发发方案、有关关部门的批准准文件、土地地利用年度计计划指标等，征征收耕地的，还还应当有耕地地补充方案。具具备了申请征征收土地的条条件，并按照照规定的程序序呈报，有批批准权的人民民政府方可批批准征收土地地。征收土地地批准后，批批准征地的人人民政府的同同级土地行政政主管部门应应当及时通知知申请征地的的县、市人民民政府，以便便及时组织实实施。在收到到征收土地批批准文件后，县县级以上地方方人民政府应应当将征收土土地方案予以以公告，并组组织实施。县县级以上地方方人民政府
26、征征收土地的实实施机关，包包括县（市）人人民政府，设设区的市、自自治州和省级级人民政府，但但一般不是由由人民政府直直接实施，而而是由地方人人民政府的土土地行政主管管部门直接组组织实施，办办理实施征地地方案的具体体工作，确定定征收土地补补偿的具体方方案。根据法法律规定，批批准征收土地地的方案应当当在被征收土土地的当地予予以公告。征征收土地公告告的内容包括括：征收土地地的批准机关关、征收土地地的目的及用用途、征收土土地的范围和和面积、征收收土地的补偿偿办法、原土土地所有权人人及使用权人人等。被征收收土地的所有有权人、使用用权人应当在在公告规定期期限内，持土土地权属证书书到当地人民民政府土地行行政主
27、管部门门办理征地补补偿登记。28号文件中还还规定：在征征地依法报批批前，要将拟拟征地的用途途、位置、补补偿标准、安安置途径告知知被征地农民民；对拟征土土地现状的调调查结果须经经被征地农村村集体经济组组织和农户确确认；确有必必要的，国土土资源部门应应当依照有关关规定组织听听证。要将被被征地农民知知情、确认的的有关材料作作为征地报批批的必备材料料。三是关于征地补补偿费。确定定征地补偿费费标准的原则则是：生活水水平不降低，长长远生计有保保障。土地地管理法规规定：征收土土地的，按照照被征收土地地的原用途给给予补偿。征征收耕地的补补偿费用包括括土地补偿费费、安置补助助费以及地上上附着物和青青苗的补偿费费
28、。征收耕地地的土地补偿偿费，为该耕耕地被征收前前三年平均年年产值的六至至十倍。每一一个需要安置置的农业人口口的安置补助助费，为该耕耕地被征收前前三年平均年年产值的四至至六倍。不能能使需要安置置的农民保持持原有生活水水平的，经省省、自治区、直直辖市人民政政府批准，可可以增加安置置补助费。但但是，土地补补偿费和安置置补助费的总总和不得超过过土地被征收收前三年平均均年产值的三三十倍。288号文件对征征地补偿作出出了新规定：土地补偿费费和安置补助助费的总和达达到法定上限限，尚不足以以使被征地农农民保持原有有生活水平的的，当地人民民政府可以用用国有土地有有偿使用收入入予以补贴。省省、自治区、直直辖市人民
29、政政府要制订并并公布各市县县征地的统一一年产值标准准或区片综合合地价，征地地补偿做到同同地同价，国国家重点建设设项目必须将将征地费用足足额列入概算算。（五）有偿使用用制度一是我国土地供供应方式有划划拨和有偿使使用两种方式式。划拨土地使用权权是指经县级级以上人民政政府依法批准准，在土地使使用者缴纳补补偿、安置等等费用后，取取得的国有土土地使用权，或或者经县级以以上人民政府府依法批准后后无偿取得的的国有土地使使用权。划拨拨供地方式起起源于计划经经济时代，与与我国计划经经济体制相适适应。新中国国成立后，我我国通过土地地改革，建立立了和计划经经济体制相配配套的单一的的国有土地供供应方式，即即土地资源集
30、集中控制在政政府手中，任任何用地都得得经过行政划划拨。这种国国有土地供应应方式的实质质是高度集中中、计划配置置。目前，可可以适用划拨拨方式的主要要有四类用地地：国家机关关用地和军事事用地；城市市基础设施用用地和公益事事业用地；国国家重点扶持持的能源、交交通、水利等等基础设施用用地；法律、行行政法规规定定的其他用地地。为严格限限制划拨方式式供地，20001年国土土资源部出台台划拨用地地目录（国国土资源部令令第9号），对对适用划拨的的情形作出了了具体的规定定。国务院关于促促进节约集约约用地的通知知（国发2200833号）进一步步严格限定了了划拨用地范范围，要求及及时调整划拨拨用地目录。规规定今后除
31、军军事、社会保保障性住房和和特殊用地等等可以继续以以划拔方式取取得土地外，对对国家机关办办公和交通、能能源、水利等等基础设施（产产业）、城市市基础设施以以及各类社会会事业用地要要积极探索实实行有偿使用用，对其中的的经营性用地地先行实行有有偿使用。目目前划拨用用地目录正正在进一步修修改中。二是有偿使用方方式包括出让让、租赁、作作价出资入股股。出让是指国家以以土地所有者者的身份将土土地使用权在在一定年限内内让与土地使使用者，并由由土地使用者者向国家支付付土地使用权权出让金的行行为。租赁，是是指国家将一一定时期内的的土地使用权权让与土地使使用者使用，而而土地使用者者按年度向国国家缴纳租金金的行为。作
32、作价出资入股股，是指将一一定时期的国国有土地使用用权出让金作作价，作为国国家的投资计计作国家的股股份。这种方方式主要是针针对现有国有有企业使用的的划拨土地使使用权需要改改制时适用。对对企业新增用用地，特别是是征收土地后后提供给用地地单位使用的的不能采用这这种方式。三是出让包括协协议出让和招招标拍卖挂牌牌出让。协议出让，是指指国家以协议议方式将国有有土地使用权权在一定年限限内出让给土土地使用者，由由土地使用者者向国家支付付土地使用权权出让金的行行为。20003年协议议出让国有土土地使用权规规定（国土土资源部令第第21号）中中明确了协议议出让国有土土地使用权的的范围，即：除依照法律律、法规和规规章
33、的规定应应当采用招标标、拍卖或者者挂牌方式外外，方可采取取协议方式。招标出让，是指指市、县人民民政府国土资资源行政主管管部门（以下下简称出让人人）发布招标标公告，邀请请特定或者不不特定的自然然人、法人和和其他组织参参加国有建设设用地使用权权投标，根据据投标结果确确定国有建设设用地使用权权人的行为。拍拍卖出让，是是指出让人发发布拍卖公告告，由竞买人人在指定时间间、地点进行行公开竞价，根根据出价结果果确定国有建建设用地使用用权人的行为为。挂牌出让让，是指出让让人发布挂牌牌公告，按公公告规定的期期限将拟出让让宗地的交易易条件在指定定的土地交易易场所挂牌公公布，接受竞竞买人的报价价申请并更新新挂牌价格
34、，根根据挂牌期限限截止时的出出价结果或者者现场竞价结结果确定国有有建设用地使使用权人的行行为。根据招标拍卖卖挂牌出让国国有土地使用用权规定的的规定，在政政府供地中，商商业、旅游、娱娱乐和商品住住宅等各类经经营性用地，必必须以招标、拍拍卖、挂牌方方式出让；经经营性用地以以外的其他用用途的土地供供地计划公布布后，同一宗宗地有两个以以上意向用地地者的，也应应当采用招标标、拍卖、挂挂牌方式出让让。为继续推推进土地资源源的市场化配配置，20004年国务务院关于深化化改革严格土土地管理的决决定（国发发2004428号）中中提出工业用用地要创造条条件逐步实行行招标、拍卖卖、挂牌出让让。为进一步步严把土地“闸
35、闸门”，切实实加强土地调调控，20006年国务务院关于加强强土地调控有有关问题的通通知（国发发2006631号）中中明确要求工工业用地必须须采取招拍挂挂方式出让。从从而把工业用用地纳入了必必须招拍挂出出让的范围。物物权法第1137条规定定：工业、商商业、旅游、娱娱乐和商品住住宅等经营性性用地以及同同一土地有两两个以上意向向用地者的，应应当采取招标标、拍卖等公公开竞价的方方式出让。从从此竞争性方方式配置土地地从制度要求求上升为法律律手段。随后后，国土资源源部出台招招标拍卖挂牌牌出让国有建建设用地使用用权规定（国国土资源部令令第39号），对对11号令进进行了修改，与与物权法的的规定相一致致起来。招
36、拍挂都是市场场配置土地资资源的有效方方式，三者没没有优劣之分分，只是适用用范围有区别别：在具体的的批租活动中中，土地行政政主管部门应应视国家产业业政策、政府府对土地的要要求、土地用用途、规划限限制条件等因因素选择适宜宜的出让方式式。一般而言言，对于土地地使用者和土土地用途无特特殊限制，以以获取最高土土地出让金为为目标的经营营性用地，应应采用招标、拍拍卖或挂牌方方式；对于除除获取较高出出让金外，还还具有其他综综合目标或特特定的社会、公公益建设条件件，土地用途途受严格限制制，仅少数人人可能有受让让意向的经营营性用地，应应采用招标方方式出让。四是经营性用地地逐步开始有有偿使用。随着市场经济的的发展，
37、国有有土地供应结结构产生了根根本性改变，招招标拍卖挂牌牌作为公开、公公平、公正的的市场配置制制度，在土地地供应中发挥挥着越来越重重要的作用。经经营性用地逐逐步开始有偿偿使用。为继继续推进土地地资源市场化化配置，进一一步严把土地地“闸门”，切切实加强土地地调控，20004年，国国务院下发关关于深化改革革严格土地管管理的决定（国国发2000428号号），20006年，下发发国务院关关于加强土地地调控有关问问题的通知（国国发2000631号号），这两个个国务院文件件既昭示了国国家实行最严严格土地管理理的指导思想想，也明确了了土地使用制制度改革的基基本内容和走走向，即建立立和完善土地地资源配置的的市场
38、机制，充充分发挥市场场配置土地资资源的基础性性作用。十届届人大五次会会议上通过的的物权法规规定：“设立立建设用地使使用权，可以以采取出让或或者划拨等方方式。工业、商商业、旅游、娱娱乐和商品住住宅等经营性性用地以及同同一土地有两两个以上意向向用地者的，应应当采取招标标、拍卖等公公开竞价的方方式出让。严严格限制以划划拨方式设立立建设用地使使用权。”物物权法的出出台进一步扩扩大了招标、拍拍卖或者挂牌牌方式出让的的范围，也进进一步缩小了了划拨方式供供地的范围。随随后，国土资资源部对111号令作出了了相应的修改改。我国的土土地管理工作作进入了一个个崭新的阶段段。国务院关于促促进节约集约约用地的通知知（国
39、发2200833号）中规定定，今后除军军事、社会保保障性住房和和特殊用地等等可以继续以以划拨方式取取得土地外，对对国家机关办办公和交通、能能源、水利等等基础设施（产产业）、城市市基础设施以以及各类社会会事业用地要要积极探索实实行有偿使用用，对其中的的经营性用地地等等实行有有偿使用。其其他建设用地地应严格实行行市场配置，有有偿使用。三、近几年我国国土地管理制制度改革的主主要内容（一）国土资源源管理体制改改革2004年，党党中央、国务务院针对当前前国土资源管管理中存在的的突出问题，作作出了实行省省级以下国土土资源管理部部门垂直管理理的重大决策策。同年4月月，国务院下下发关于做做好省级以下下国土资源
40、管管理体制改革革有关问题的的通知（国国发2000412号号），对改革革进行了全面面部署。中共共中央组织部部下发关于于调整省以下下国土资源主主管部门干部部管理体制的的通知（组组通字20004222号），对省省以下国土资资源主管部门门干部管理体体制的调整作作出了具体规规定。这次体制改革的的主要内容是是：一是调整省以下下国土资源主主管部门干部部管理体制。地地（市）、县县（市）国土土资源主管部部门的领导干干部实行双重重管理体制，从从以地方党委委管理为主，以以上一级国土土资源主管部部门党组（党党委）管理为为主，地方党党委协助管理理。国土资源源主管部门党党政正、副职职、党组成员员（党委委员员）的任免，在在
41、征求地方党党委意见的基基础上，由上上一级国土资资源主管部门门党组（党委委）决定。二是理顺国土资资源行政管理理体制。重点点是调整市辖辖区和乡镇国国土资源管理理体制，强化化国土资源的的集中统一管管理。一是市市（州、盟）、县县（市、旗）国国土资源管理理部门仍是同同级政府的工工作部门，其其机构编制仍仍由同级政府府管理；地区区国土资源主主管部门的机机构编制也仍仍由行署管理理。二是市辖辖区国土资源源主管部门改改为国土管理理分局，为市市国土资源主主管部门的派派出机构其机机构编制上收收到市政府管管理。三是乡乡（镇）国土土资源管理所所的机构编制制上收到县（市市、旗）政府府管理，县（市市、旗）可以以根据实际需需要
42、，按乡（镇镇）或跨乡镇镇按区域设置置国土资源管管理所，为县县（市、旗）国国土资源部门门的派出机构构。三是完善和强化化行政管理职职能。1.完善土地利利用总体规划划编制和审批批管理。要求求省级人民政政府要依照法法律规定严格格做好本级土土地利用总体体规划的编制制和省级以下下土地利用总总体规划的审审批工作，完完善对设区的的市和自治州州人民政府审审批乡（镇）土土地利用总体体规划的授权权管理体制。经经依法授权的的设区的市、自自治州人民政政府审批乡（镇镇）土地利用用总体规划的的，必须事先先将建设用地地规模、新增增建设占用耕耕地指标、基基本农田保护护指标、土地地用途分区图图等规定内容容，报省级人人民政府核定定
43、，规划经批批准后，报省省级人民政府府国土资源主主管部门备案案；乡（镇）土土地利用总体体规划的修改改或调整，涉涉及改变规划划规定内容的的，必须报经经省级人民政政府批准。2.强化省级人人民政府及其其国土资源主主管部门的执执法监察职能能。一是进一一步强化省级级人民政府及及其国土资源源主管部门的的执法监察责责任。要求省省级人民政府府及其国土资资源主管部门门切实加强对对省级以下各各级人民政府府及其国土资资源主管部门门执行和遵守守国土资源管管理法律法规规情况的监督督检查，对于于地（市、州州、盟）、县县（市、旗）人人民政府及其其国土资源主主管部门违反反国土资源管管理法律法规规的行为要直直接查处，对对大案要案
44、要要公开曝光。二二是要加强执执法队伍建设设，建立健全全制度。地方方各级人民政政府及其国土土资源主管部部门要切实加加强执法监察察队伍建设，提提高执法监察察人员素质。要要认真落实国国土资源执法法监察报告备备案、动态巡巡查等各项制制度，特别要要加强对耕地地保护的动态态巡查，发现现违法行为要要及时制止和和纠正并予报报告，力争将将破坏耕地、滥滥占耕地的行行为控制在始始发状态。（二）土地执法法监察体系改改革为加强中央政府府对省级政府府土地管理和和利用行为的的监督，20004年100月，国务务院关于深化化改革严格土土地管理的决决定（国发发2004428号）明明确提出了“完完善土地执法法监察体制，建建立国家土
45、地地督察制度，设设立国家土地地总督察，向向地方派驻土土地督察专员员，监督土地地执法行为”的的要求。20006年，国国务院办公厅厅印发国务务院办公厅关关于建立国家家土地督察制制度的有关问问题的通知（国国办发20006500号，以下简简称通知），根根据通知精精神，经国务务院授权，由由国土资源部部行使国家土土地督察职权权，代表国务务院对各省（区区、市）以及及计划单列市市土地利用和和管理情况进进行监督检查查，具体工作作由国家土地地总督察、副副总督察负责责。国务院还还规定：“派派驻地方的国国家土地督察察局，代表国国家土地总督督察发行监督督检查职责。”国家土地督察制制度的主要内内容是：一是派驻地方的的国家
46、土地督督察机构职责责设置主要遵遵循以下原则则：坚持不改变、不不取代地方人人民政府及其其土地主管部部门的行政许许可、行政处处罚等管理职职权；坚持对对省级和计划划单列市人民民政府土地利利用和管理行行为进行事前前、事中、事事后全方位的的监督检查；坚持监督与与调查研究并并重。二是国家土地督督察机构职权权如下：1.调查权。国国家土地督察察机构通过巡巡回检查、接接受举报、调调查研究、熟熟读材料等方方式行使调查查权。2.审核权。为为了使国家土土地督察机构构实施监督检检查的关口前前移，强化事事前和事中监监督，文件规规定由国务院院审批的农用用地转用和土土地征收事项项，省级人民民政府应将上上报文件同时时抄送派驻地
47、地区的国家土土地督察局；由省级和计计划单列市人人民政府审批批的农用地转转用和土地征征收两项审批批事项是否符符合法律法规规规定的权限限、标准、程程序等进行合合法性审查。这这种合法性审审查，不影响响省级和计划划单列市人民民政府现有土土地管理职权权的行使，这这只是一道把把关环节，不不涉及中央与与地方政府职职权的划分。3.纠正权。为为了强化国家家土地督察机机构的权威性性和监督的有有效性，文件件规定对于监监督检查中发发现的问题，先先由土地督察察局向督察范范围内的有关关省级和计划划单列市人民民政府提出整整改意见。整整改不力的，由由国家土地总总督察依照有有关规定责令令限期整改。整整改期间，暂暂停被责令限限期
48、整改地区区的农用地转转用和土地征征收。结束整整改，要经派派驻地区土地地督察局审核核后，报国家家土地总督察察批准。4.建议权。主主要是对地方方政府改进土土地管理工作作提出建议。通通过认真细致致的实地调查查研究，对各各地好的做法法和典型经验验进行总结推推广，对不足足的地方向地地方人民政府府提出改进的的建议。三是国家土地督督察机构责任任如下：1.时效制度。主主要是对审核核期限有规定定，文件明确确规定派驻地地国家土地督督察局对省级级和计划单列列市人民政府府农用地转用用和土地征收收批准文件的的审核，必须须在30个工工作日内完成成。2.兑现制度。文文件明确规定定，要严格国国家土地督察察局及其工作作人员的管理理，建立健全全各项规章制制度，防止失失职、渎职和和