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1、行政机关协助司法行为性质及其可诉性研究要 摘要 司法机关在调查事实或者执行司法裁判过程中有时须要行政机关的帮助，否则无法独自完成司法任务。行政机关对司法的帮助行为，应当如何定性并如何适用法律，成了公法学特殊是行政法理论和实践中的一大难题。以对中国现行制度规范和司法实践的考察为基础，梳理该类帮助行为在定性上的理论观点，分析其理论、制度和实践中定性逻辑的逆境，提出以行为主体+法律适用作为定性标准，将该类帮助行为原则上界定为行政行为，从而推翻了理论上将其一概定性为司法行为的传统习惯，订正制度规范和司法实践中以权力延长论或合法论对其进行定性的逻辑错误。在此基础上，也对该类帮助行为如何寻求行政诉讼救济的
2、程序特点进行了探究。言 引言 在中国的现行法律制度中，行政机关对司法的帮助行为广泛存在。这种对司法的帮助行为，不仅表现为行政机关对司法侦查、调查行为的协作，更表现为对司法裁判执行的帮助和落实；不仅存在于刑事诉讼、民事诉讼，同样存在于行政诉讼领域。但是，行政机关对司法的帮助行为，本身究竟属于什么行为，司法行为、民事行为抑或行政行为，至今没有一样的定论以及支撑定论的统一法律标准和理论标准，眼下包括司法说明和司法裁判在内的处理方法，背后的逻辑缺乏同一性。不对这种帮助行为进行理论上的定性，势必造成法律适用上的冲突和困难，从而影响公民、法人或者其他组织当自身合法权益受到帮助行为不法侵害时所能赐予法律上的
3、有效救济。围 一、行政机关帮助司法的行为概念和范围 念 （一）行政机关帮助司法行为的概念 在现代国家治理中，由于国家机关之间的权限设置，有时不免出现这样的现象：一个国家机关假如没有其他国家机关的帮助而无法独立完成自己的行为。这就使得在我国现行制度中，存在着行政机关对司法的帮助（如行政机关对司法判决的帮助执行），同时也存在着司法机关对行政的帮助（如人民法院对行政行为的非诉执行）。概念是在这个世界上进行思索和行为的工具。只有明确了概念，才能更好的思索法律问题。目前学界对行政机关帮助司法的行为界定有狭义说与广义说之分。狭义说认为，该类帮助行为就是行政机关依照法院生效裁判作出的，帮助执行法院裁判的行为
4、。此观点事实上将这一行为限定为帮助执行行为。广义说则认为该类帮助行为是行政机关依照法律规定执行司法确定的行为。司法确定的范畴明显要广于生效裁判，其包括了调查中的确定和执行中的确定，除了人民法院的生效判决，也包括有执行力的其他司法文书。仅就本文要研讨的行政机关对司法的帮助行为而言，是指基于法律上的帮助关系，因司法机关向特定的行政机关提出职务上的帮助恳求，行政机关依法供应帮助的行为。征 （二）行政机关帮助司法行为的法律特征 行政机关所作出的这种帮助行为，不同于行政机关自我启动的其他行政行为，它具有下列法律特征：第一，基于法定的帮助关系。行政机关对司法的帮助行为是基于法定的帮助关系而发生。行政机关对
5、司法机关的帮助关系，是一种法定关系，而不是人情关系。它们之间的帮助关系不是基于双方单位领导是亲属、挚友、师生和同学等情感而发生，而是有关法律设定了这种帮助关系，使得在肯定条件下，司法机关有权提出帮助恳求，有关行政机关具有帮助的义务。必需强调的是：这种帮助关系涉及到司法机关与行政机关之间的权限划分，因而必需由全国人大及其常委会制定的法律设定。法规和规章无权设定这种帮助关系。其次，因司法机关的帮助恳求而启动。行政机关对司法的帮助行为是因司法机关的恳求而启动。行政机关行为的启动方式是多种多样的，有的是依相对人的申请而启动，大量行为是行政机关依自己的职权而启动。而行政机关作出的帮助行为则不同，它是因司
6、法机关的帮助恳求而启动。没有司法机关的帮助恳求，行政机关对司法的帮助行为不行能发生。第三，存在两种权力和两种行为的连接。这种帮助行为既不同于司法机关自己作出和完成的司法行为，也不同于行政机关自己依职权作出的行政行为，它涉及到司法权与行政权、司法行为与行政行为之间的连接。正因为这样，这种行为究竟属于司法行为还是行政行为引起了至今尚未解决的争辩。第四，两种行为的主从关系。这种帮助行为不仅体现了两种权力（司法权与行政权）及两种行为（司法行为与行政行为）之间的连接关系，而且还表现为主从关系。前段由司法机关作出的行为是主行为，后段由行政机关作出的行为属于从行为。主从关系就是皮与毛的关系，皮之不存，毛将焉
7、附。司法机关的主行为无效，必需导致行政机关的从行为无效；但行政机关的从行为无效，并不导致司法机关的主行为无效。定 （三）行政机关帮助司法行为的范围界定 为探讨行政机关对司法的帮助行为之法律属性，即回答它是属于司法行为还是行政行为之前，首先必需界定这种行为的范围。行为范围的模糊性必定导致行为性质的模糊性。为此，划清这种帮助行为与其他相近行为的界线非常必要。1. 行政机关帮助司法的行为与行政机关作为诉讼当事人执行生效裁判的行为。行政机关作为行政主体去帮助执行司法裁判与行政机关作为诉讼当事人执行司法裁判，这两种行为形式上特别接近，都出现了行政机关与司法机关并且和司法裁判有关，但其实是不同的。行政机关
8、作为诉讼当事人执行生效的司法裁判，在民事诉讼和行政诉讼中都有可能。在民事诉讼中，行政机关作为机关法人购买他人货物而不付款，法院判决行政机关依价付款；在行政诉讼中，法院判决行政机关赔偿相对人的损失。在这些状况下，行政机关必需根据诉讼法的规定执行司法裁判。这时行政机关所作的行为，不属于作为行政主体履行职责的行为，而是作为诉讼当事人执行生效裁判的行为。虽然这两种行为都由行政机关作出，但是，作为诉讼当事人执行生效的司法裁判，行政机关是作为诉讼当事人受生效司法裁判的约束，它本身就有执行的义务；而行政机关对司法的帮助行为，行政机关是作为行政主体履行职务行为，它并不是生效裁判所约束的当事人，并不具有执行司法
9、裁判的义务。简洁地说，前者是行政机关基于诉讼关系对生效裁判的执行，后者是行政机关基于法定的帮助关系对生效裁判执行的协作和帮助；前者是履行裁判义务的行为，后者是对裁判义务执行的帮助行为。本文所探讨的是后一种行为而不是前一种行为。2. 行政机关帮助司法的行为与行政机关、司法机关的联合执法行为。在某个专项执法行动中，两个以上的国家机关联合执法，这是中国国家治理的一个特色。在联合执法中，有时人民法院也会作为一个联合的执法主体出现。对于这一做法的合法性和科学性我们暂且不论，但是行政机关和司法机关的联合执法行为，明显不属于本文研讨的帮助行为。因为，在行政机关和司法机关的联合执法行动中，行政机关和司法机关在
10、作确定时依旧是各行其职，只是基于工作的关联性而共同参加而已。在这里，行政机关与司法机关之间不是谁帮助谁的关系，而是一种共同参加的关系。3. 行政机关帮助司法的行为与司法机关帮助行政的行为。在我国现行法律制度中，既存在行政机关对司法的帮助行为，同样也存在着司法机关对行政的帮助行为。司法机关对行政的帮助行为主要表现在两种制度上：一是对行政强制措施的帮助。例如，中华人民共和国审计法（2006）第 34 条第 2 款：审计机关对被审计单位违反前款规定的行为，有权予以制止；必要时，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款须要予以冻结的，应
11、当向人民法院提出申请。二是对行政强制执行的帮助。这主要表现在人民法院依据行政诉讼法和行政强制法的规定，对行政机关的行政行为实行非诉执行。这类司法机关对行政的帮助行为，不属于本文的探讨范围。理 二、我国现行规范文本的梳理行政机关对司法的帮助行为，不仅仅是一个概念，而且是一种成型的法律制度，不少法律、法规、规章和其他规范性文件都有所反映。全国人大及其常委会以及地方各级人大及其常委会制定的法律和地方性法规。行政机关对司法的帮助制度首先来自于法律文本，特殊是由全国人大及其常委会制定三部诉讼法。民事诉讼法（2017）第 114 条不仅表明行政机关是司法调查和司法执行的帮助机关并有帮助的义务，而且表明司法
12、机关对具有帮助义务的行政机关在不履行帮助义务时的惩罚权。第 242 条、第 243 条、第 245 条第 1 款、第 249 条都干脆规定了包括行政机关在内的有关单位在司法查询、扣押、冻结、划拨、变价财产、扣留、提取义务人收入以及见证过程中的帮助义务。其第 251 条还规定了行政登记机关在司法执行过程中帮助办理财产权证照转移手续的义务。刑事诉讼法对行政机关的司法帮助义务规定得更加刚硬。刑事诉讼法（2018）第 54 条、第 143 条、第 144 条、第 152条第 4 款规定了行政机关在刑事侦察活动中的帮助制度，行政机关基于这些义务所作出的帮助司法机关技术侦查、调查证据、帮助查封、扣押、冻结
13、、划扣、转移财产等行为，都属于对司法的帮助行为。此外，与行政机关关系最为亲密的行政诉讼法，存在着类似的规定。行政诉讼法（2017）第 40 条和第 59 条同样为行政机关设定了对司法机关的调查和执行进行帮助的义务和不帮助的不利后果。除了诉讼法以外，相关实体法也对该制度进行了规定。刑法（2017）第 246 条规定了公安机关对人民法院的帮助。国际刑事司法帮助法（2018）第 5 条规定了司法行政部门和外交部门在国际司法送达中对司法机关的帮助义务。此外，依据本文的梳理，全国大部分省市都以地方性法规的形式出台了有关行政机关帮助司法的规定，但是其内容往往过于原则而缺乏可操作性，针对诸如帮助行为的性质及
14、可诉性等问题没有供应解决方案。政府部门规章和其他规范性文件以及政府部门和两高的联合文件。作为帮助行为的详细实施主体，国务院各部、委、行、署通过部门规章和其他规范性文件的方式对该制度进行了细化规定。如中国人民银行关于发布金融机构帮助查询、冻结、扣划工作管理规定的通知（银发20021 号）、国家工商行政管理总局对关于工商行政管理机关对人民法院的帮助执行通知书是否负有审核责任的请示的批复（工商法字2010116号）、住房和城乡建设部关于无证房产依据帮助执行文书办理产权登记有关问题的函（建法函2012102 号）、国家税务总局关于税务机关帮助执行人民法院裁定有关问题的批复（税总函2013466 号）。
15、除此之外，国务院组成部门和司法机关之间还通过颁布联合文件的方式对该制度进行补充规定。梳理上述文本规范可以发觉，行政机关对司法的帮助行为具有肯定的广泛性和多样性：其存在的领域覆盖工商、金融、不动产登记、税务、海关、公安等；行为的形态表现为：（1）司法机关因不具有相关职权，由行政机关实施相关行政职权予以帮助的行为，如帮助产权登记、帮助税务征收等；（2）因执行标的物或者相关资料依法被行政机关占有，由行政机关帮助更为便利，如帮助冻结、划扣、转移、变价、提取财产和有关证照，帮助查询、供应由行政机关保管的材料、信息等；（3）因人力、设备、技术、平台、时效等客观条件限制，由行政机关执行更为高效便捷，而由其予
16、以帮助，如帮助查封、扣押，帮助调查取证，帮助司法送达，帮助查找当事人以及财产、帮助社区矫正、帮助公安机关技术侦察、帮助信息公示、帮助现场见证等。但是，上述法律、法规、规章、联合文件或者其他规范性文件等，无论对帮助行为如何规定，都没有就行政机关对司法的帮助行为的性质，即属于行政行为还是司法行为，抑或其他行为，进行明确定性，更没有就这种帮助行为的可诉讼性问题进行回应。察 三、我国现行司法实践的考察 司法是落实、转换立法和政策的重要途径。这里首先要对司法机关的基本立场进行考察。总体而言，我国司法机关对于行政机关帮助司法的行为究竟属于何种性质，表述并不干脆和清楚，观点亦不统一。在实践中，其通过司法说明
17、和司法裁判的方式间接地表达了对该类行为定性的看法。这种间接性体现为，司法机关通过明确该类帮助行为的可诉讼性来体现和反推行为的性质。凡是行政机关在帮助过程中扩大或者缩小范围实施或者拒绝履行造成损害、实行违法方式实施以及擅自撤销、变更已经作出的帮助行为的，可以提起行政诉讼，属于行政行为；凡是行政机关完全根据生效司法确定确定的范围且实行合法方式实施的帮助行为则不行诉，在性质上被认定为司法行为或者不产生实际影响的行为。就认定结果而言，无非是三种观点：司法行为说、行政行为说和两可行为说。说 （一）司法行为说 司法行为说认为行政机关帮助司法的行为，不论是否合法，对当事人权利、义务有何影响，在性质上都属于司
18、法行为，因为它是司法权力和司法行为的延长。不少司法裁判代表和反映了这种权力延长论。权力延长论认为，行政机关作出对司法的帮助行为，特殊是帮助执行行为，性质上属于司法行为而不是行政行为。这种帮助执行行为，是对司法裁判的执行，因而是司法权力的延长。它反映的是司法机关的意志，而不是行政机关本身的意志。2011 年最高人民法院公布了一个行政审判指导案例，行政机关履行法院帮助执行通知产生的特定行为不行诉周玉华、周霞诉江苏省镇江市房产管理局房屋行政登记案。其裁判要旨认为：行政机关履行法院帮助执行通知书的行为不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。该指导案例确立了这样一种观点：即行政机关帮助司法的行为本质上是司
19、法行为在行政管理中的某种接着和延长，因而属于司法行为。此外，最高人民法院在三宝公司诉明光市人民政府房产行政登记再审案的裁定中表达了同样的观点。1997 年 4 月 2 日，蚌埠市东市区人民法院向明光市人民政府发出帮助执行通知书，要求明光市人民政府按帮助执行通知书的内容将三宝公司的 36 间房屋产权变更登记为利民公司全部。三宝公司对明光市人民政府的过户登记行为不服起诉。该案最终由最高人民法院再审，其认为，行政机关作出的帮助执行行为在性质上属于人民法院司法行为的延长和实现，当事人要求对行政机关帮助执行人民法院生效裁判的行为进行合法性审查，事实上就是要求人民法院对已被生效裁判羁束的争议进行审查，因而
20、不能得到准许。假如当事人认为行政机关的帮助执行行为侵扰其合法权益，应当针对人民法院生效裁判通过审判监督程序寻求救济。最高人民法院的裁定表明白这样一种观点：行政机关依据生效的司法确定作出的行为属于司法行为的延长，在性质上应当属于司法行为，不行对其提起行政诉讼。说 （二）行政行为说 行政行为说认为，行政机关帮助司法的行为，是由行政机关作出的行为。基于行政职权的独立性，无论在什么状态下，都属于行政行为。此观点在司法说明和各级人民法院的裁判中也都有所体现。最高人民法院办公厅转发邮电部关于人民法院要求邮电部门帮助执行若干问题的批复的通知（法办发199214号）第 2 条规定：对人民法院以督促当事人履行义
21、务为由，要求邮电部门停止供应通信服务的做法，与我国宪法第四十条的规定相抵触，邮电部门不予帮助执行。学界有观点认为，这是行政机关依据宪法独立行使行政权、对抗人民法院不当民事执行行为的良好范例，体现了行政机关依法维护行政权独立行使的精神。这一司法说明事实上给予了邮电部门在帮助执行行为中对司法确定的实体审查权限，表明其拥有独立的行政权能，因而其帮助行为在性质上属于行政行为。广东省高级人民法院在关于宋德基诉湛江市赤坎区国家税务局追缴税款行政纠纷最高人民检察院抗诉再审一案有关问题的请示报告中也表明白这一观点：行政机关作出的司法帮助行为依法也应当是可诉的详细行政行为，只不过法院对其合法性进行审查时审查的方
22、式不同而已。缺憾的是其没有对这一观点进行阐述。尽管如此，其依旧明确地表达出了司法机关的一种声音，即行政机关帮助司法的行为在性质上属于行政行为。此外，在宋德基诉湛江市赤坎区国家税务局追缴税款行政纠纷最高人民检察院抗诉再审案的审理过程中，各级人民法院的裁判对于行政机关依据司法机关帮助执行通知书作出的行为定性也供应了类似的思路。湛江市中级人民法院经审理认为：税务机关是代表国家行使税收征收管理权的职能部门，除它之外任何机关均无权对税收征收进行管理，征税行为应当由该机关依法独立做出。为此，湛江市中级人民法院以没有事实依据和法律依据为由，撤销了被告作出的中华人民共和国税收缴款书。被告不服，上诉至广东省高级
23、人民法院。广东省高级人民法院同样认为，赤坎区国税局的行为属于独立的行政行为，并以其认定纳税义务主体错误为由，判决其征税行为违法，驳回上诉，维持原判。赤坎区国税局不服，向最高人民检察院申诉。广东省高级人民法院经再审认为：赤坎区国税局依据检察院追缴通知书作出的税收缴款书属于独立的行政行为。理由是，依据税收征收管理法第5 条和税收征收管理法实施细则第 2 条的规定，税务部门是税收征收的主管部门，税务机关作出税收确定，应当依据税收法律法规进行，是一种独立的税务行政管理行为，该行为是否依据赤坎区检察院的通知而为不能变更其行政行为的性质。最高人民法院在最终的批复中同意了广东省高级人民法院的看法。虽然广东省
24、高级人民法院最终并没有将这一独立的行政行为界定为司法帮助行为，而是将其进行了剔除，但是其给我们的启示是珍贵的，即：行政机关实施某些专属职权时，必需依据行政法律规范独立做出，形式上是否依据司法确定作出并不影响其行政行为性质。2005 年，包头市昆都仑区人民法院的一个判决也体现了上述定性思路，即依据实施行为的职权属性来判定行为性质。2005 年1 月 4 日，包头市开发区人民法院作出民事裁定，将被执行人孙德凤、瞿福亭已被查封的房产作价 200 万元交付申请执行人聚德鑫公司抵偿债务及利息。2005 年 1 月 27 日，包头市开发区人民法院向包头市房产管理局送达帮助执行通知书，要求其帮助办理相关产权
25、转让手续。2005 年 7 月 22 日，房管局以在为聚德鑫公司颁发房屋全部权证时，聚德鑫公司存在申报不实的行为为由，作出关于注销包房权证青字第 306890 号房屋全部权证的确定。原告聚德鑫公司不服包头市房管局的注销确定，提起行政诉讼。包头市昆都仑区人民法院一审认为，被告包头市房产管理局作为房屋权属管理部门，有权对其管辖内的房屋进行包括注销登记在内的权属登记，依法确认房屋权属关系。被告包头市房产管理局经调查核实，认为该房产在变更登记中存在申报不实，便书面注销确定，并送达权利人。该行为是被告包头市房产管理局主动履行法定职能的行为，其程序合法，适用法律正确，应予以维持。在该案中，昆都仑区人民法院
26、并没有因房产管理局是依据包头市开发区人民法院的帮助执行通知书作出，而将房产管理局作出的注销产权登记行为认定为司法行为，相反，是依据其实施注销行为的行政职权属性将其界定为行政行为。说 （三）两可行为说 两可行为说的基本观点是，行政机关帮助司法的行为性质不能一概而论，它可能是行政行为，也可以是司法行为，须依肯定标准针对不怜悯况作不同推断。两可行为说所依据的标准是该帮助行为是否合法，包括是否超越权限。行政机关对司法的帮助行为没有超越帮助权限，也无其他违法现象的，该行为是司法行为的延长，因而属于司法行为；相反，行政机关超越帮助权限，或有其他违法情形的，超越帮助权限部分，或有其他违法部分的行为，恰恰属于
27、反映行政机关自己意思的行政行为。最高人民法院诸多司法说明都表明白这一观点。最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的说明（法释20181 号）第 1 条第 2 款第 7 项规定，行政机关依据人民法院的生效裁判、帮助执行通知书作出的执行行为不属于可诉的行政行为，但行政机关扩大执行范围或者实行违法方式实施的，则属于可诉的行政行为。此外，最高人民法院关于行政机关依据法院的帮助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复（法释20046 号）、最高人民法院办公厅关于房地产管理部门帮助人民法院执行造成转移登记错误，人民法院对当事人提起的行政诉讼的受理及赔偿责任问题的复函（法办200
28、6610 号）、最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定（法释201015 号）、最高人民法院办公厅关于印发关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要的通知（法办201262 号）、最高人民法院关于行政机关不履行人民法院帮助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复（2012行他字第 17 号）、最高人民法院行政审判庭关于行政机关撤销或者变更已经作出的帮助执行行为是否属于行政诉讼受案范围请示问题的答复（2014行他字第 6 号）等司法说明，都表明白一个相同的立场，即：在行政机关对司法的帮助行为中，假如行政机关在帮助事项范围内依法履行帮助义务，则其帮助行为属于不行诉的司法行为；相反，假如
29、行政机关超越了帮助事项的范围或者实行违法方式实施，则其帮助行为属于可诉的行政行为。除了司法说明，国务院法制部门也有一些相关说明。国务院法制办公室于 2007 年对甘肃省人民政府法制办公室关于行政机关依据司法机关的帮助执行通知作出的行政行为是否属于行政复议范围的请示的复函（国法秘复函2007561 号）指出：行政机关依据人民法院的帮助执行通知书实施的行为，是行政机关必需履行的法定帮助义务，不属于行政复议受案范围。但假如当事人认为行政机关在帮助执行时扩大了范围或违法实行措施造成其损害，提起行政复议的，行政复议机关应当受理。这表明：关于行政机关对司法的帮助行为，行政机关和司法机关实行了一样的立场和理
30、由。这种以帮助行为是否合法作为区分司法行为与行政行为标准的观点，在最高人民法院和地方法院的裁判中亦有同样的反映。2019 年最高人民法院对伟顺实业有限公司诉河南省人民政府行政许可再审案的裁定就是一例。伟顺实业有限公司向郑州市中级人民法院起诉，恳求法院依法撤销河南省人民政府托付郑州市商务局 2011 年 11 月 25 日做出的关于同意郑州邙山陵园有限公司股权变更的批复。该案在一审、二审中均被裁定驳回起诉，原告不服裁定结果，依法向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查认为，郑州市商务局依据人民法院执行裁定及帮助执行通知作出的批复，属于帮助执行行为，是行政机关必需履行的法定帮助义务，不属于人民法
31、院行政诉讼受案范围。伟顺公司亦未供应证据证明被诉行为超出了执行裁定要求帮助执行的范围，或违法实行了其他措施并造成伟顺公司的损失。原审法院以被诉行为不属于行政诉讼受案范围为由驳回伟顺公司的起诉，并无不当，遂裁定驳回伟顺实业有限公司的再审申请。有的地方人民法院在裁判中也反映同样的观点。在李仲华诉徐州市不动产登记局案中，原告认为徐州市不动产登记局将其名下的一处房产过户给第三人的行为违法，诉请法院撤销。被告徐州市不动产登记局辩称，其登记颁证行为乃是依据第三人提交的不动产权属登记申请书、徐州市泉山区人民法院执行裁定书、帮助执行通知书及其他材料依法作出，属于合法行为，原告起诉不符合最高人民法院关于审理房屋
32、登记案件若干问题的规定第 2条第 1 款之规定，恳求法院应当驳回原告起诉或者诉讼恳求。徐州铁路运输法院最终援引最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定第 2 条第 1 款规定，房屋登记机构依据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的帮助执行通知书以及人民政府的征收确定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，以及最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的说明（2018）第 1 条第 2 款第 7 项规定，行政机关依据人民法院的生效裁判、帮助执行通知书作出的执行行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，判决驳回李某诉讼恳求。以上两个裁定确立了这样一
33、种认定规则：行政机关根据人民法院生效裁判文书、调解书和帮助执行通知书作出的行为不能提起行政诉讼，在性质上属于司法行为，但是其扩大执行范围或者实行违法方式实施的帮助行为则属于可诉的行政行为。这依旧是以帮助行为是否合法作为司法行为与行政行为的分水岭。此外，最高人民法院以法官会议纪要的形式补强了这一观点。其认为，行政机关依据人民法院的生效裁判、帮助执行通知书作出的执行行为，除行政机关扩大执行范围或者实行违法方式实施的外，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这类行为由于体现的人民法院的法律推断，行政机关依照人民法院生效裁判作出的行为，并非行政机关基于其自身意志主动作出的行政行为，而是执行法院生效裁判的行
34、为，原则上不属于人民法院受案范围。在支撑两可行为说的理由和区分司法行为与行政行为的标准中，除了看帮助行为是否违法之外，还有一种理由和标准，即看帮助行为是否对当事人的权利和义务产生实际影响：行政机关所实施的帮助行为对当事人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的行政行为，反之属于不行诉的司法行为。最高人民法院的一个再审裁定体现了这种观点。2008 年 7 月10 日，广西防城港市港口区人民法院作出民事裁定，将被执行人韦世平全部的国有土地运用权过户到申请执行人谢绍凯的名下。同日，防城港市港口区人民法院向防城港市国土资源局作出帮助执行通知，要求其帮助执行。2009 年 2 月 23 日，防城港市政府依据
35、防城港市港口区人民法院帮助执行通知书为谢绍凯核发国有土地运用证。2010 年 9 月 25 日，韦世平提起行政诉讼，恳求撤销该国土证。该案在一审和二审中，法院均以防城港市政府的行为属于帮助执行行为为由，裁定驳回原告起诉。2015 年 12 月 23日，韦世平向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为，被诉的颁证行为系防城港市政府依据法院帮助执行通知书实施的行为，且没有超过通知帮助执行范围，对韦世平的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。此外，在陈绍宝诉宁波镇海区烟草专卖局行政惩罚案判决中，浙江省宁波市镇海区人民法院的裁定体现了同样的观点。陈绍宝于 2008 年 11 月 19
36、日因非法经营罪被宁波市镇海区人民法院以（2008）甬镇刑初字第 283 号刑事判决书，判处有期徒刑 5 年零9 个月，其被查扣的卷烟由查扣机关依法处理。宁波市镇海区烟草专卖局于 2009 年 1 月 6 日应宁波市公安局镇海分局经济案件侦查大队恳求对陈绍宝被公安机关查扣的涉案卷烟进行收购。陈绍宝对宁波市镇海区烟草专卖局的收购行为不服，诉至浙江省宁波市镇海区人民法院。宁波市镇海区烟草专卖局辩称，收购行为属于司法帮助行为，并不是一个行政惩罚行为，其不应当因为该行为成为被告。浙江省宁波市镇海区人民法院认为：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。本案被诉行为实质
37、上是被告宁波市镇海区烟草专卖局应宁波市公安局镇海分局经济案件侦查大队恳求对公安机关查扣的涉案卷烟进行收购的帮助行为，并非对原告陈绍宝进行行政惩罚的行为，该收购行为并未对原告陈绍宝的权利义务产生实际影响。为此，原告陈绍宝以被告宁波市镇海区烟草专卖局的行政惩罚行为违法为由提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。以帮助行为对当事人权利义务是否产生实际影响为标准认定帮助行为的法律属性，和以帮助行为是否违法作为区分司法行为与行政行为的标准，其实在理论观点上是相通的，仅仅是表述不同而已。因为，凡主见帮助行为合法，属于不行诉的司法行为时，同时也会主见该行为对当事人权利义务不产生影响。行政机关对司法的帮
38、助行为合法和主见该行为不对当事人权利和义务产生影响，只是两种主见将帮助行为定性为司法行为，进而主见该行为不适用行政诉讼的主见和理由而已。反之，行政机关对司法的协助行为违法和主见该行为对当事人权利和义务产生影响，只是两种主见将帮助行为定性为可诉的行政行为的主见和理由而已。寻 四、我国学理上的追寻 行政机关帮助司法的行为原委应当如何定性？我国理论界也在长期探究，到目前为止同样形成了司法行为说、行政行为说和两可行为说三种观点。和司法实践比较，学理上的追寻更侧重于从逻辑推演得出结论。说 （一）司法行为说 在理论界，同样有观点认为行政机关帮助司法的行为在性质上属于司法行为。支撑这一观点的理由依据主要有意
39、思表示论和权力延长论。意思表示论认为，行为的性质取决于行为主体作出该行为所反映的意思。行政行为之所以称作为行政行为，乃是因为它是行政机关自己意思的表示。而行政机关帮助司法的行为，不论是帮助调查，还是帮助执行生效的裁判，都不是行政机关自己依职权主动作出的行为。其行为反映的是司法机关的意思，而不是自己的意思，因而不属于可诉的行政行为。权力延长论认为，在行政机关帮助司法的行为中，行政机关没有实施自己的行政职权，而是帮助被帮助的司法权得到最终实现，是司法权力和司法行为的延长而已。如杨文杰在海事管理机构司法帮助若干法律问题探讨一文中认为，海事机关帮助司法执行行为的法律性质属于司法行为的延长。王达在司法权
40、在帮助执行中的限制及其责任担当房地产登记机关帮助人民法院执行中的问题探析一文中认为，在性质上，房地产登记机关帮助人民法院执行的行为属于司法权的延长行为。说 （二）行政行为说 学术界主见将行政机关对司法的帮助行为定性为行政行为者，好像并非主流。支持这种立场的理论逻辑主要是行为依据论。行为依据论主见，行为的性质要以它所适用的法律依据而定。一种行为依据司法法律规范作出，它是司法行为；同理，假如一种行为依据行政法规规范作出，那么，它就是行政行为，不论它是否因帮助而发动。所以，行政机关对司法的帮助行为，尽管它因对司法的帮助而启动，但是启动后，行为所适用的是行政法律规范，而不是司法法律规范。一个典型的例子
41、是：行政机关帮助执行法院判决而进行许可登记，尽管许可登记是因帮助而发动，但无法变更行政机关作出行政许可行为的性质。因为行政机关实施行政许可，无论是帮助行为还是非帮助行为，都必需依据行政许可法及相关法律法规作出。说 （三）两可行为说与司法实践类似，就行政机关帮助司法的行为定性，在学理上也存在两可行为说。持这一立场的学者认为，基于行为依据、意思表示和实际效果等要素的考量，原则上应将行政机关帮助司法的行为定性为司法行为而不得提起行政诉讼；但是，当行政机关在帮助过程中超越权限或者实行违法措施时，当事人才可以提起行政诉讼。这一观点的定性逻辑，又回到了司法界的合法论：行政机关帮助司法的行为，假如在帮助范围
42、内进行，那就属于不适用行政诉讼的司法行为；相反，假如行政机关对司法的帮助超越了帮助的范围和权限，那超越部分就属于可诉的行政行为。换句话说，行政机关所实施的帮助是合法的（在帮助范围内），就是司法行为的延长，不是行政行为；假如帮助行为违法（超越帮助范围和权限等），那就属于行政行为。置 五、行政机关对司法的帮助行为性质标准的重置 行政机关对司法的帮助行为，究竟属于司法行为、行政行为，还是两可行为（既可以是司法行为，也可以是行政行为），在理论、制度和实践上必需统一。但是，行政机关对司法的帮助行为性质的统一，有赖于性质认定标准的统一。（一境 ）现行定性标准的逆境 综上全部关于认定行政机关对司法的帮助行为
43、性质的认定标准和理论，虽然所谓的合法论、权限论、权力延长论、行为意思论、法律效力论、行为依据论等众多的观点让人纷繁芜杂，但其实主流观点无非两种：一是以权力延长论去定性司法行为；二是以合法论定性两可行为。其他有关理论都可被这两种观点汲取或包含。然而，假如我们按这两种主流标准走下去，就会遇到理论、制度和实践中的冲突与逆境。权力延长论会导致反向行为的反向性质。权力延长论认为，行政机关对司法的帮助行为，是行政对司法的帮助，它是司法权力及其司法行为的延长，因而属于司法行为而不是行政行为。这种观点隐含着一种逻辑：当一个行为中存在着启动行为和实施行为时，往往要依据启动行为的性质来确定整个行为的性质。但是，假
44、如我们遵循这种权力延长论的逻辑走下去，立刻会陷入两个悖论之中：第一，将执法行为重新定性为立法行为，而事实上它是执法行为。立法执法司法遵守法律，乃是任何国家法治建设的基本环节和过程。在我国，全国人大及其常委会行使国家立法权，行政机关作为国家权力机关的执行机关行使执法权。在现代法治国家，执法权派生于也从属于立法权。为此，任何执法行为从本质上说都是对法律的执行，因而也可以看作是立法权的延长。依据权力延长论的基本逻辑，执法行为应当依据立法权的属性定性为立法行为，而不是依据执法权的属性将其定性为详细的执法行为。这样的结论明显是荒谬的。其次，一方面将行政机关对司法的帮助行为定性为司法行为，而另一方面又无法
45、将司法机关对行政的帮助行为定性为行政行为。如前所述，在我国现行法律制度中，不仅存在着本文正探讨着的行政机关对司法的帮助行为，同时也存在着司法机关对行政的帮助行为，其中最为典型的制度就是人民法院对行政行为的非诉执行。假如根据权力延长论的逻辑，我们既然将行政机关对司法的帮助行为视作为司法权的延长而定性为司法行为，那么同样必需将人民法院对行政行为的非诉执行，视作为行政机关行政权的延长而定性为行政行为。而这恰恰无法做到，因为行政诉讼法将人民法院对行政行为的非诉执行，定性为行政诉讼的一个特别类别，人民法院是适用行政诉讼法规范而不是行政程序法规范完成对行政行为的执行的。除了权力延长论，用合法论来界定行政机
46、关对司法的帮助行为之性质，同样无法跳出理论逻辑上的逆境。合法论的观点是：假如行政机关对司法作出的帮助行为没有超出帮助范围和权限，并且不存在其他本身的违法，那么就属于司法行为的延长，是不行诉的司法行为；相反，假如行政机关对司法作出的帮助行为，超越了帮助行为范围和权限，或者还存在其他本身的违法（如程序等），那么就属于行政机关自身的行政行为，并且具有行政诉讼上的可诉性。简洁说，行政机关作出的帮助行为，假如是合法的，就属于不行诉的司法行为；假如不合法，便属于可诉的行政行为。这样的逻辑，必定导致两项错误：第一，将行为的合法性标准与行为的定性标准相混淆。要判定是这个行为还是那个行为（如行政强制还是行政惩罚
47、，行政强制措施还是行政强制执行，行政赔偿还是行政补偿），是行为的区分标准。而任何行为都有合法与违法之分。凡是符合合法要件的，属于合法的行为，否则属于违法的行为。前者是行为的区分标准（包括定性），后者是行为是否合法的认定标准。这两种标准在理论上处于不同域区，不能混同，更不能以行为的合法标准去替代行为的定性标准，否则就会导致合法的行政行为是行政行为，非法的行政行为不是行政行为这样的悖论。其次，导致立案与裁判的程序环节颠倒。根据合法论的观点，行政机关依据人民法院生效裁判和帮助执行通知书作出的帮助执行行为不属于行政诉讼受案范围，人民法院不应受理，但是当行政机关在帮助过程中扩大或者缩小范围实施或者拒绝履
48、行造成损害、实行违法方式实施以及擅自撤销、变更已经作出的帮助行为，也就是违法的帮助行为，是可以提起行政诉讼的。这里明显把帮助行为是否合法，作为区分司法行为还是行政行为、不行诉与可诉的标准，而帮助行为是否合法恰恰是须要经过诉讼程序才能确定的，这样就不行能不导致裁判在先、立案在后的程序颠倒和逻辑错误。置 （二）帮助行为定性标准的重置鉴于以上无法自拔的理论逆境，我们不得不为行政机关对司法的帮助行为的定性重置标准。本文认为，应当确立行为主体+法律适用作为行政机关帮助司法的行为定性标准，即以行为主体定性为原则，以法律适用定性为补充。在行政机关对司法的帮助行为中，涉及到的主体都是作为公法主体的国家机关。基于职权法定之法治原则，任何一类国家机关的职责都由宪法和有关组织法作出规定。原则上，某类国家机关都在行使某类国家机关的职责，作出某类公法行为。一般来说，立法机关作出的是立法行为，行政机关作出的是行政行为，司法机关作出的是司法行为，除非法律另有特殊规定。国家行政机关是国家权力机关的执行机关，它依法行使管理经济、教化、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、安排生育等行政职能，它代表国家对社会作出的职务行为就是行政行为。行政机关对司法的帮助行为，不论它是否超越帮助范围，是否