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1、新疆地税简报第三十三期新疆维吾尔自治区地方税务局 2010年9月16日建筑业营业税管理工作中存在的问题和对策建筑业是国民经济的物资生产部门，它为社会建造、改造各类房屋和构筑物，安装各种设备和装置。从广义上看，建筑业是由从事建筑活动的规划、勘察、设计、科研、施工、建筑制品、房地产开发以及物业管理、中介咨询等企事业单位组成。从狭义上看，建筑业主要是指建筑施工和管理。按照现行营业税税目注释规定，建筑业是指新建、改建、扩建各种建筑物、构筑物的工程作业，包括与建筑物相连或独立的各种设备或支柱、操作平台的安装或装设工程作业，以及各种窑炉和金属结构工程作业在内。具体包括建筑、安装、修缮、装饰和其他工程作业。
2、建筑业是营业税的重点税源之一。建筑业营业税的主要特点是，收入与经济发展水平和基本建设投资规模关联度较高，且征收方式相对简便。由于我区近年来基础设施和重点工程项目投资规模不断扩大，加之在建筑业营业税征收管理和政策管理实践中，各级地税部门做了诸如项目管理、“以票管税”、“源泉控管”等大量行之有效的工作，我区建筑业营业税收入连年增长，其收入总额占我区营业税总收入的比重逐年提高，增收幅度更是叠创新高。自2009年1 月1日起，新修订的中华人民共和国营业税暂行条例(以下简称新条例)和中华人民共和国营业税暂行条例实施细则(以下简称新细则)开始实施，其中涉及建筑业营业税政策的调整和变化较大，各地在建筑业营业
3、税管理工作中陆续反映出一些亟待解决的政策业务问题和征收管理问题，有必要加以研究和解决。因此，正确领会和把握建筑业营业税的政策内涵和实质，进一步完善建筑业营业税征收收管理制度和管理模式，增强依法征税和纳税服务意识，规范税收管理秩序，促进税务管理的质量和效率以及和谐的征纳环境，不断提高纳税人依法纳税的遵从度，确保建筑业营业税收入稳定增长，将是今后建筑业营业税管理工作中十分紧要的工作内容。本文将结合我区建筑业营业税管理实际，就完善和加强建筑业营业税管理工作提出一点看法和意见，以利于税企双方在建筑业营业税征收管理工作中共同学习、研究和探讨。一、建筑业营业税管理工作中存在的问题(一)对建筑业营业税政策的
4、学习和培训不全面、不深入，对相关政策的内涵和实质把握不准，对政策变化情况未做分析、研究，存在部分基层工作人员凭经验或主观判断征收营业税的现象。就政策培训工作而言，目前，自治区地税局虽然组织了大量的区分税务人员工作岗位的巡回培训，各地也结合本地实际举办了各种形式的业务培训，但就整个培训面、培训内容的选择以及某些具体税收政策业务的培训深度而言，离基层税务管理人员的业务需求和具体工作的实际要求还有较大的差距。就从事税收政策执行的具体工作人员而言，还存在被动学习的情形，其对税收政策业务学习的态度、方法有必要进一步改进和提高。就建筑业营业税政策的学习、培训和政策执行情况看，作为基层工作人员参加分行业营业
5、税政策培训的机会较少，对相关政策以自学为主，因而对相关政策的内涵和实质把握不准，对政策变化情况难以作出准确的分析和研究；还有部分工作人员甚至于从来不看文件，有问题直接问法规部门，而怠于学习和钻研，因而对相关政策一知半解，在实际工作中主观判断，自由裁量。(二)对建筑业相关知识的学习不够，不能满足对建筑业进行税务管理的基本要求。建筑业相关知识涉及建筑法律和法规、财务会计法规等多学科。对以上相关知识的学习要下较大的功夫，要能够安下心来认真研究，才能应用于工作实践。 (三) 税务管理人员与工程建设的主管理部门和部分规模较大的建设单位联系、沟通不及时、不到位，对许多与建筑业营业税相关联的征管信息了解和掌
6、握的不够全面和专业，也都间接影响了建筑业营业税征管水平和质量的提高。建筑施工环节涉及建筑项目的可行性研究报告、项目的确立和审批、建筑工程的勘察和设计、建设单位的招标和施工单位的投标、建筑施工管理和工程监理、建筑工程价款的结算、建筑施工的预算和决算等诸多环节。建筑施工项目涉及政府发展与改革部门、建设部门以及建设单位和施工单位等诸多单位。这就要求基层领导必须重视与相关部门的沟通，并进行经常性的交流。但大部分管理工作很难做到如此细致，因此，各地对建筑业营业税的管理大都限于建筑业纳税人的申报环节的较为粗放式的管理，对建筑工程缺少事前管理、事中管理和事后管理等全面系统的管理。许多基层管理部门极少与建设主
7、管部门沟通和联系，在对建筑项目税收管理工作中甚至从不到建设单位了解和掌握管理工作所必需的资料和相关的情况，直接影响了营业税管理的质量。还有些建设单位不配合基层税务管理工作，也使得营业税管理的质量和效率难以达到预期的要求。此外，某些跨地区的建筑施工项目，涉及到的税务主管部门较多，由某一基层局出面找建设单位协调营业税管理问题确实是一件很不容易的事。(四)各地普遍采取的“以票管税”的管理模式存在较大的征管漏洞，加之日常管理工作效力弱化，未能形成重点税源管理和专业化管理相结合的管理制度和管理手段。“以票管税”的管理模式是部分地区针对建筑业营业税采取的一种简便易行的特殊的管理手段，即原则上对建筑业纳税人
8、不提供建筑业发票由其自行开具和使用，而要求建筑业纳税人在进行工程结算前先缴纳营业税，再由税务管理机关开具结算发票。也就是通过严格控制建筑业发票的使用以达到控管营业税的目的。但是“以票管税”模式也存在较多漏洞：一是不能使建筑业营业税应收尽收。如按照新条例和新细则规定，建设单位提供的原材料、设备及动力价款应计入纳税人的建筑业营业额征收营业税，但建设单位自行购买的用于建筑工程的材料、设备及动力等工程物资按会计制度规定可以直接凭销售发票通过“在建工程”科目结转“固定资产”科目进行核算，一般不要求建筑施工方开具结算发票。二是“以票管税”是建筑业假发票泛滥的原因之一。因为“以票管税”使税务管理重票不重事，
9、未将建筑业的管理重点放在建筑工程具体项目管理和对建设单位监督管理上，致使假发票得以结算工程价款并大行其道。三是“以票管税”不能有效地与日常管理工作相结合。日常管理工作中的纳税鉴定、申报和纳税义务发生时间、确认计税营业额、清算工程决算收入等项具体管理工作不到位，有些基层税务管理部门甚至完全疏于基础性管理工作。四是“以票管税”不能使基层有意识地改进建筑业营业税的管理方法和质量，形成惰性，不能达到对建筑业作为重点税源的专业化管理的要求。五是“以票管税”不能督促建筑业纳税人建帐建制。目前，很多地区的地税部门已不要求建筑业纳税人建立健全财务会计制度，以为开票征税就能把建筑业税务管理的所有事情都解决好进而
10、完全忽视财务管理的重要性。此外，在对建筑业纳税人的日常管理工作中，对自开票纳税人的管理不严格，造成建筑业营业税出现了大量的欠税现象。近些年来，我区营业税的欠税主要集中在建筑业，除部分建设单位长期拖欠工程款外，税务管理松懈也是重要原因。(五)对建筑业营业税等地方税收进行税务稽查的力度还有待进一步提高，通过税务稽查“以查促管”的局面尚未形成。一方面，近年来全区税务稽查没有将建筑业作为重点稽查对象，特别是对一些重点工程项目几乎没有安排专项稽查。另一方面，从建筑业日常税务检查中反映出来的建筑业营业税政策业务问题较少。再者，稽查干部自身对建筑业政策业务的学习、培训还有待提高。在通过税务稽查收集、反映建筑
11、业营业税政策执行中遇到的问题和征收管理中存在的问题并督促建筑业营业税税务管理水平提高方面，还有许多工作要做。(六)信息化管理水平较低，不能满足对建筑业营业税实行项目管理和精细化管理的基本需求。一是现在全区地税系统推行的新征管软件作为综合管理软件还不能满足对建筑业营业税实行专业化管理的业务需求。二是已运行多年的发票查询系统还不能简便、迅捷地对建筑业发票的真伪、金额作全面的查询。三是曾经推行的项目管理软件还存在很多缺陷，无法满足基本的管理要求。(七)建筑业政策管理工作还有待进一步完善和提高。新条例对建筑业营业税部分政策的调整对建筑业营业税管理工作造成了较为不利的影响，而部分政策本身还存在需要完善的
12、地方，也使得管理工作常常陷于被动。一是新条例和新细则取消了建筑业营业税扣缴义务人的相关规定，影响了建筑业营业税的“源泉控管”工作。二是财政部、国家税务总局关于新条例和新细则的相关补充规定迟迟没有出台，影响了营业税政策的执行。三是自治区地税局作出的关于建筑业营业税政策管理的规范性、解释性规定还有待进一步完善。二、对部分建筑业营业税政策的基本认识为正确理解和把握建筑业营业税政策的内涵，在此对新条例和新细则及财政部、国家税务总局相关规定中关于建筑业营业税最基本的政策业务问题和基层反映的具有普遍性的难以把握的政策业务问题作一梳理并给出原则性解析，作为税企双方学习、研究和执行相关政策的参考。(一)关于建
13、筑业营业税境内、境外的划分提供建筑业劳务的单位和个人在中国境内，其含义是：提供建筑业劳务的单位和个人是中国境内的纳税人，其在中国境内和境外提供的建筑劳务都应该申报缴纳营业税。根据财政部、国家税务总局财税2009111号文件规定，对中国境内单位或者个人在中国境外提供的建筑业劳务暂免征收营业税。接受建筑业劳务的单位或者个人在中国境内，其含义是：只要接受建筑业劳务的单位或者个人在中国境内，无论提供建筑劳务的单位和个人是否在中国境内，都应该申报缴纳营业税。(二)关于建筑业营业税与增值税相关联业务纳税人提供建筑业劳务的同时销售自产货物的行为，属于混合销售行为，应当分别核算应税劳务的营业额和货物的销售额，
14、其应税劳务的营业额缴纳营业税，货物的销售额不缴纳营业税；未分别核算的，由主管税务机关核定其应税劳务的营业额。由于国家税务总局国税发2002117号和国税发200660号文件已经废止了关于自产货物的解释性规定，因此，对自产货物的范围不再限定。纳税人提供建筑业劳务的同时销售非自产货物的混合销售行为，应当以提供建筑业应税劳务的营业额和货物的销售额一并作为营业额缴纳营业税，不缴纳增值税。(三)关于建筑业营业税计税营业额的确认建筑业的营业额为纳税人提供建筑劳务收取的全部价款和价外费用。纳税人提供建筑业劳务（不含装饰劳务）的，其营业额应当包括工程所用原材料、设备及其他物资和动力价款在内，但不包括建设方提供
15、的设备的价款。纳税人将建筑工程分包给其他单位的，以其取得的全部价款和价外费用扣除其支付给其他单位的分包款后的余额为营业额。关于装饰劳务营业额不包括工程所用原材料、设备及其他物资和动力价款在内，其含义是：装饰工程项目是一个单项工程而不是建筑工程的分项工程；装饰工程项目的营业额按照新条例第五条来确定，即纳税人的营业额为纳税人提供装饰劳务收取的全部价款和价外费用，其营业额不包括建设单位提供的原材料、设备及其他物资和动力价款，而不是将其自行购买使用的原材料、设备及其他物资从营业额中扣除。关于建筑工程分包，其含义是：工程分包是相对于总承包的一种工程承包模式。工程总承包包括施工总承包和项目总承包(即EPC
16、总承包)。建筑工程分包包括建筑、安装、修缮、装饰和其他工程作业的分包，而不仅仅是指建筑分包。关于建筑工程总分包业务差额征收营业税，应同时满足以下条件：1.建筑工程总承包人和分包人都是建筑业营业税的纳税人，提供建筑业营业税征税范围的应税劳务；2.建筑工程总承包人和分包人之间必须签订书面合同或协议，口头协议不能作为认定工程分包的依据；3.分包人必须是单位纳税人而不是个人纳税人；4. 建筑工程总承包人必须实际支付工程款并取得合法有效凭据。关于建设单位提供设备价款的扣除，应同时满足以下条件：1.设备名单由自治区地方税务局列举；2.建设单位与设备供货方签订了设备采购合同，或由建设单位、总承包人和设备供货
17、方三方签订了设备采购合同；3.设备购置款项由建设单位支付，应以银行付款凭证作为凭据；4.建设单位应取得设备供货方的货物销售发票；5. 建设单位设备采购的入库、出库(与建筑总承包人之间的交接)手续齐全、完备，存货核算明确。设备扣除价款应以设备供货方的货物销售发票（含增值税、关税；设备购进准予抵扣增值税进项税额的不含增值税）和建设单位在工程决算中确认的施工单位的具体设备使用数量来确定。关于项目总承包工程设备扣除问题，自治区地方税务局虽然作出了解释性规定，但由于国家税务总局尚未作出相关规定，自治区地方税务局还将进一步明确相关政策。(四)关于建筑业营业税纳税义务发生时间的确认建筑业营业税纳税义务发生时
18、间为纳税人提供建筑业应税劳务并收讫营业收入款项或者取得索取营业收入款项凭据的当天。纳税人提供建筑业劳务，采取预收款方式的，其纳税义务发生时间为收到预收款的当天。收讫营业收入款项，是指纳税人应税行为发生过程中或者完成后收取的款项。取得索取营业收入款项凭据的当天，为书面合同确定的付款日期的当天；未签订书面合或者书面合同未确定付款日期的，为应税行为完成的当天。关于建筑业营业税纳税义务发生时间的确认，应明确：对纳税人取得的预收帐款，以收付实现制确认纳税义务发生时间；对纳税人应未收工程结算价款，以权责发生制确认纳税义务发生时间。三、对完善和强化建筑业营业税管理工作的对策(一)加强建筑业营业税政策业务的学
19、习和培训，不断提高税企征纳双方对相关政策的理解和认识水平，确保相关政策执行到位。一是要将新条例和新细则及财政部、国家税务总局和自治区地方税务局关于建筑业营业税的相关政策规定以及建筑法律、法规和财务会计法律、法规全部纳入到培训内容中，同时由自治区地方税务局和各地、州、市地方税务局共同完善和统一培训教材，使培训教材更系统化，更结合实际，更便于学习和理解。二是选择重点对象进行培训。地税系统重点培训对象为参与建筑业营业税管理工作的法规、征收、管理、稽查等岗位的干部和分管领导，对纳税人的培训要重点选择本地区规模较大的基础设施建设项目、重点建筑工程项目和大型工业及矿山建设项目的建设单位以及建筑总承包人和分
20、包人。三是培训形式应该多样化。以各地、州、市地方税务局统一组织的集中培训为辅，以各县、市、分局组织的经常性业务学习培训为主；培训时应结合本地区实际发生的关于建筑业营业税管理中遇到的问题进行剖析、探讨、学习和交流，争取把培训内容落到实处。(二)加强日常管理，逐步形成建筑业营业税的专业化管理机制。由于建筑业营业税占营业税收入的比重较大，随着新疆经济的大发展，建筑业营业税必将成为全区营业税收入的持续不断的增长点，因此，各地应将建筑业纳入重点税源进行监管。一是要加强专业化管理。有条件的地区尽可能建立专业化的管理机构(分局)；没有条件的，应在重点税源管理部门设立专业管理小组；同时在征收岗位要设立专门的针
21、对建筑业的征收窗口。对建筑业营业税的专业管理部门应重点安排具有一定专业素质的管理人员上岗。二是要加强事前管理。对本地区各建筑项目在开工之前应进行项目登记；对异地施工企业必须凭外出经营活动税收管理证明办理报验登记管理；对每一个建筑工程项目的建设单位都应进行必要的联系和沟通以落实本地区或本县市的具体投资额度；同时对每一个建筑工程项目的施工企业(包括总承包人和分包人)和个人缴纳建筑业营业税及其他地方税收缴纳事项作出纳税鉴定；对影响建筑业营业额的甲供材及甲供设备、分包工程情况进行提前摸底，并向纳税人做好税收政策的宣传、辅导和培训等纳税服务工作。三是要加强建筑业营业税纳税申报管理。要求建筑业纳税人按照征
22、收管理的要求按期、按工程进度进行营业税纳税申报。四是要加强建筑工程项目的清算管理。要以建筑业纳税人应取得的建筑工程结算价款、建设单位提供的原材料、动力、设备和其他物质价款作为建筑工程总收入，同时对符合扣除条件的分包工程价款和甲供设备价款进行核实确认后予以扣除，最后以经核实的建筑工程收入作为计税营业额征收营业税。五是要加强发票管理。要严格控制自开票纳税人的数量，对屡次欠缴建筑业营业税的建筑企业应取消其自开票纳税人的资格，通过发票管理避免产生建筑业营业税的新欠。要强化代开票工作，对纳税人提供的代开票资料应尽可能先由建筑业管理岗位审核(特别要核实建设单位的实际结算金额)再开票，以防不法分子在代开发票
23、上做手脚。六是加强日常检查，为税务稽查选案提供线索和建议。七是积极有效地开展建筑业营业税的“源泉控管”工作。由于新条例取消了建筑业营业税扣缴义务人的规定，因此，在新政策条件下只能依据税收征管法及实施细则相关规定，通过委托代征方式开展建筑业营业税的“源泉控管”工作。这就要求对委托代征对象、委托代征建筑项目的选择上统筹兼顾，凡税务部门能正常管理的尽量不委托代征。凡是委托代征的，一定要选择重点工程项目中的跨地区的施工项目；委托对象要以建设单位为主；此外，委托代征的手续一定要齐备。(三)加强建筑业营业税专项稽查，充分发挥税务稽查“以查促管”职能。今年国家税务总局已要求税务稽查部门将建筑行业作为指令性检
24、查项目。结合全国性的税务稽查工作安排，就我区的建筑业营业税稽查工作，建议从以下几方面予以加强：一是在税务稽查选案环节，要有重点地将部分重点建设工程项目作为稽查对象，对跨地、州、市的建筑工程项目应由自治区地税局稽查局统一组织稽查；对部分财务管理制度不健全但不断承包较大规日常管理中反映的较难管理或有一定税收违法线索的建筑施工企业应作为稽查对象。二是在人员培训方面，对参与建筑业营业税稽查的税务干部和已选定的建筑业税务稽查对象的财务人员共同进行营业税等税收政策培训，以减少由于税收政策理解上的差异而影响稽查定案工作。三是在建筑业营业税稽查重点的选择方面，要重点检查纳税人利用建筑业统一发票管理中的漏洞所进
25、行的税收违法行为；要重点检查建筑业纳税人在建筑业营业税计税营业额确认方面出现的问题(如分包工程扣除、甲供设备扣除、甲供原材料计税以及抢工费、全优工程奖、提前竣工奖、上级管理费等价外费用确认营业额等)；要重点检查建筑业纳税人长期不进行工程结算或长期挂“预收账款”、“其他应收款”中未结转“工程收入”等问题。四是在稽查报告和定案方面，要针对日常管理中存在的问题和薄弱环节提出改进的意见或建议；要对稽查过程反映的建筑业营业税政策问题进行归纳、整理并上报自治区地税局营业税管理部门；要对建筑业营业税等税收违法案件进行严厉打击、严肃处理。五是稽查宣传方面，要选择一些有影响的建筑业违法案件的处理结果向社会进行公
26、开宣传，以对违法行为起到震慑作用。(四)加快推进信息化建设，以信息化手段加强建筑业营业税项目管理工作。一要结合实际广泛征求基层对以信息化手段加强建筑业营业税项目管理工作的业务需求。二要借鉴内地地税部门以信息化手段加强建筑业营业税项目管理工作的经验。三要积极稳妥地自主开发并尽快推行建筑业营业税项目管理软件。四要不断完善已运行的发票查询系统软件。(五)进一步完善建筑业营业税政策，及时解决税收管理中遇到的难点和热点问题。新条例和新细则涉及建筑业营业税的政策变化较大，为更好地服务于基层税收征管工作，自治区地局应尽快明确若干基层反映较为突出的亟待解决的政策业务问题和征收管理问题。一要进一步明确农业排灌业
27、务免征建筑业营业税的范围。二要下发全区建筑业统一执行的建筑工程具体设备名单。三要进一步明确项目总承包建筑工程设备扣除问题。四要明确建筑业挂靠管理费如何征收营业税问题。五要制定和完善自治区建筑业营业税管理办法。(六)加强与其他部门间的联系、协作和配合，建立、健全建筑业营业税综合管控制度，以利于更加全面、深入、系统地做好建筑业营业税管理工作。对各级地税分管领导及营业税政策管理和征收管理部门都应做好以下工作：一要主动向当地党政部门汇报建筑业税收管理工作情况，争取更多、更有力的支持。二要主动向各级发展与改革部门了解全区重点建设工程项目的立项及审批情况，及时掌握各地重点建设项目的相关信息。三要主动到重点
28、建设工程的施工现场，了解和掌握其施工管理和工程进展情况。四要主动与重点建设项目的建设单位进行联系和沟通，了解项目执行情况，确定建筑业营业税委托代征人。对部分基础设施建设项目、重点建筑工程项目和大型工业及矿山建设项目的建设单位可由自治区地税局或各地、州、市地税局统一协调、联系和沟通。五要加强与建设管理部门和工商管理部门的联系和配合，将建筑市场中普遍存在的挂靠经营、异地经营(主要是长期在新疆承揽建筑工程而不办理营业执照的现象)等容易出现税收管理漏洞的问题解决好。六要加强与国税部门的联系，及时解决建筑业营业税和增值税相关交叉的政策业务问题。七要及时主动、全面准确地向有关部门和单位做好建筑业营业税税收政策法规的宣传、解释工作，以取得这些部门和单位对地税部门加强建筑业营业税管理工作的理解和支持。（自治区地税局营业税处 王文庆）送：伊犁哈萨克自治州地方税务局，各地、州、市地方税务局，自治区地方税务局直属征收局、稽查局（只发电子文件）。局领导（发纸质文件），自治区党委组织部四处（发纸质文件），局内各部门（只发电子文件）