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1、城镇化进程中涉农社区转型开展研究欧美强范华亮(Summary)涉农社区是我国城镇化进程中出现的一种新型社区组织。通过将涉 农社区纳入市政总体规划和管理，实现了村民由分散到集中的居住、从村民到 市民的转变。但当前涉农涉区还存在公共服务和社会管理配置滞后、治理总体 能力和水平有待提高、不可持续和影响社会稳定的因素等问题。对此，必须坚 持组织体系社区化、生活方式城市化、社区治理现代化的开展和建设思路，不 断创新社区管理体制与机制，提升公共服务和社会管理设施标准，加强治理体 系和治理能力现代化建设，实现涉农社区从农村组织样态向城市组织样态、从 农村生活向城市生活、从农村管理向城市治理的转型开展，才能提
2、高社区居民 的获得感、幸福感、平安感。(Key)城镇化；涉农社区；城市社区；转型开展)D669 ) A ) 2096-8442 (2021) 01-0047-05涉农社区是我国城镇化进程中出现的一种新型社区组织。实现涉农社区向城市 社区的转型开展，是城镇化进程中城市管理与开展面临的新课题。加强对涉农 前，涉农社区在上述各方面的能力均显得较为薄弱，加强涉农社区治理现代化 建设，提升涉震社区治理能力和水平势在必行。1 .理顺组织关系是实现涉农社区治理现代化的前提。多元主体是涉农社区有别 于传统乡村的不同之处，因此，厘清社区组织主体居民委员会与政府、社会团 体、非营利组织以及社区居民之间，尤其是居民
3、委员会与政府、居委会与物业 公司等的职责，理顺相互之间的关系，并加强协调与配合，才能防止出现“撞 车”或“缺位”的现象，从而有效解决工作不落实和工作相互推诿扯皮现象。2 .完善社区法律法规是实现涉农社区治理现代化的制度保障。中国共产党农 村工作条例中国共产党农村基层组织工作条例关于加强和完善城乡社 区治理的意见和关于加强和改进乡村治理的指导意见等文件，为涉农社 区的现代化治理提供了政策层面的依据，并具有很强的指导性，但涉农社区作 为城市治理最基层组织，还需要立法、行政机关进一步细化和完善具有操作性 的法律法规，如有关涉农社区人、财、物等方面的制度规定，才能为其治理现 代化提供制度保障。3 .建
4、设一支专业化的社区工作队伍是实现涉农社区治理现代化的迫切需要。涉 农社区作为一种新型社区类型，要实现治理现代化，就需要建设一支具有较高 专业素养的社区工作人才队伍。第一，建立激励竞争机制。除组织任命外，还 应采取面向社会公开招聘、民主选举、竞聘上岗等多种方法，选聘一批层次 高、能力强、综合素养全面且热心社会事务的各类人才加入社区队伍。第二， 加强教育与培训。夯实涉农社区工作人员从事社区所需基本知识和理论水平， 不断提高他们的思想政治素养、社区专业化能力，努力建设一支专业化水平 高、职业能力强的高素质社区工作者队伍。第三，积极培育社区内其他社会组 织力量，引导开展各类志愿服务队伍，广泛发动社区社
5、会力量参与社区治理中 来。Reference)(1)中共成华区委党校课题组.完善涉农社区治理推进产权制度改革(J) .成 都行政学院学报,2009 (06) ： 76-79+82.(2)卢青.城市近郊涉农社区治理模式研究以南京市江宁区江宁街道新铜社区为例(D).南京：南京师范大学，2017.(3)刘娟.成都市龙泉驿区涉农社区管理信息化调查研究(D) .成都：电子科 技大学，2015.(4)谷敏.统筹城乡视角下城市涉农社区公共文化服务建设研究以成都市青羊区“主题社区”工程为例(J).中共成都市委党校学报，2014 (06)： 66-69.(5)刘媛，曹正勇，张雪.农村新型社区居民对公共服务设施供
6、给与管理的感 知研究基于四川温江涉农社区的调查(J) .改革与开放，2016 (02)：85-86.(6)郭虹.成都农村社区建设解析(J).四川省情,2008 (04) ： 12-13.(7)杨继瑞，周晓蓉.统筹城乡背景的农民集中居住及其制度重构：以四川为 例(J).改革，2010 (08) ： 91-99.(8)李宏伟，屈锡华.不同类型涉农社区的经济特征与文化建设以四川省成都市为例(J) .农村经济，2011 (03) ： 43-47.(9)关于进一步提升重点镇、一般镇、涉农社区及村(农民集中居住区)公共 服务和社会管理配置标准的指导意见的通知(EB/OL) . s：/wenku. baid
7、u. com/view/f0e872f b700abb68a982fbf7. html(10)陶峥.成都涉农型社区治理现状研究基于新都瑞云社区案例(D).成都：西南交通大学，2018.(11)付启章.加强城市近郊“涉农社区”社会管理的对策研究以成都龙泉驿区龙华二期为样本(J).四川行政学院学报，2012 (05) ： 76-78.责任编辑燕斌斌一全文完一社区转型开展的研究，不仅可以在理论上加深对我国城市化进程的认识与理 解，而且在实践中有助于指导城乡社区治理体系和治理能力现代化建设，从而 不断保障和改善民生，提高涉农社区居民的获得感、幸福感和平安感。一、城镇化与涉农社区改革开放以来，我国经济社
8、会开展迅速，以工业化、信息化、城镇化、农业现 代化为表征的现代化快速推进，城镇化成了我国经济社会开展的客观趋势，国 家也制定了相应开展规划，在大力推进城乡统筹和城乡经济一体化开展战略的 同时，一个个涉农社区也随之在城乡接合部出现。目前，在学术界，有关涉农社区的研究主要集中在以下两个方面。一是涉农社 区的治理研究。有的主张以“推进产权制度改革”完善涉农社区治理1）;有 的以从“新公共服务理论” “公民参与理论”和“善治理论”出发，对“涉农 社区治理模式”进行了研究和探讨（2）；还有的对涉农社区的信息化管理进行 了调研，并提出了相应建议和对策（3。二是涉农社区公共服务建设研究。有 的强调以“主题社
9、区”来推进涉农社区公共文化服务事业建设和开展（4）,有 的主张加强公共服务设施供给与管理，以提高居民的满意度15）。有学者认为，涉农社区是一种新型的社会组织，是“村改居”后以原村民为 主，并开始接纳新居民的城市社区，涉农社区成员的户籍结构、居民职业结 构、社区管理体制等已与城市社区基本相同，只是社区的管理水平与城市社区 还有差距6）。外表上看，涉农社区与城市社区没有多大差异，其区别在于社 区的管理服务水平。实际上，在涉农社区，集中安置村民的生活方式、所在区 域日常管理与服务等正处于从农村向城市的过渡阶段，因此，涉农社区只能称 得上是一种“准城市社区”。 基于“农民适度集中居住”区域就是涉农社区
10、（农村新型社区）的理解和认 识，根据集中居住模式的不同，有学者将涉农社区划分为集体经济型、城镇带 动型、乡村旅游型、农业园区型、灾后重建型和工程移民型等六种类型（7） o 在此基础上，有学者根据形成原因和经济特征不同，将涉农社区划分为一元内 生性、多元内生性、一元外生性和多元外生性四种类型（8，进从而认为，集 体经济型、城镇带动型、工程移民型分别属于一元内生性、多元内生性和多元 外生性社区的典型代表，乡村旅游型、农业园区型属于复合类型社区，灾后重 建型既可分属一元内生性社区，也可分属多元外生性社区。以上有关涉农社区 不同类别的区分，有助于我们进一步深入认识和理解涉农社区的特征和本质。在政策层面
11、上，目前还没有一个明确和权威的有关涉农社区的界定。根据成都 市关于进一步提升重点镇、一般镇、涉农社区及村（农民集中居住区）公共 服务和社会管理配置标准的指导意见有关涉农社区的规定看，涉农社区是指 在各区（市）县县城或场镇附近成建制的与农民集中居住区的村、镇相并列的 一级社会基层组织（9。从地理空间看，涉农社区位于县城或城镇附近；从组 织形态来看，涉农社区整体改变了原来农民分散居住状态的一种新型组织建 制；从行政管理序列来看，涉农社区是与村相当的一级组织。可见，将涉农社 区与“农民适度集中居住”的组织或区域等同起来，其概念过于宽泛，有的“农民适度集中居住”与城镇化进程甚至毫无关系，并且集中安置居
12、民并未根 本改变“农民”的生活方式。综上，涉农社区是城镇化开展的结果，它位于城镇与乡村接合部，所在区域的 村民已经集中安置居住，他们的生活产方式已从农业转向其他崖业。从开展趋 势看，涉农社区是和我国城镇化进程中出现的一种新型社区组织，它处于向城 市社区转型开展阶段。二、城镇化进程中涉农社区转型开展面临的主要问题在城镇化进程中，涉农社区作为城市基层组织已经被纳入市政总体规划和管 理，也实现了由“村民”向“市民”的身份转变，但涉农社区要实现向城市社 区的根本性转变，还面临一些亟待解决的问题。（一）涉农社区公共服务和社会管理配置具有滞后性涉农社区公共服务和社会管理配置的滞后性主要表现在两个方面，一是
13、整体管 理服务设施建设滞后，二是集中安置个别配套设施标准低。虽然城乡接合部的 一定区域范围已被纳入城市总体开展规划，水、电、气等基础设施均已实现了 畅通，但这些区域的公共管理服务体系及设施的建设并不完善。这些管理服务 设施涵盖面广，几乎涉及市政各个职能部门，如教体局的教育和体育设施、卫 生局的医疗卫生设施、文广新局的文化设施、食品药品监督局监督管理的商业 服务设施、人力资源和社会保障局的社会福利和保障设施、以及交通与绿化等 市政公用设施、金融邮电设施等。正因为公共管理服务设施涉及部门多，市政 当局需要一定的时间进行统一规划和组织协调，加之建设需要一定的周期，不 可能一蹴而就，这些设施的建设必然
14、具有一定的滞后性。随着经济社会的开展和人们对美好生活的向往，涉农社区居民对居住环境的需 求也从基本的物质层面转向更高层次，尤其对教育、医疗、文化、卫生、平安 等公共管理设施和服务的需求日益强烈，要求标准也更高。因此，群众的多元 需求与当前公共管理服务设施标准较低的矛盾也越来越突出。如早期集中安置 区私人停车场普遍缺乏，小区道路规划狭窄，房屋建筑标准较低以及公共空间 规划缺失，等等；个别集中安置区的低矮楼房与周边现代化的高楼大厦形成鲜 明比照，甚至沦为“城中村”，并面临再一次拆建，这种状况已经难以满足经 济社会开展和人们生活需求增长的需要。（二）涉农社区治理总体能力和水平有待提高第一，从治理模式
15、看，村级治理将建立以基层党组织为领导、村民自治组织和 村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组 织为补充的组织体系。虽然政府将涉农社区与农村视作同级的基层组织，但涉 农社区作为准城市化组织，有着与农村完全不一样的治理结构体系。涉农社区 是在市政街道办事处的领导下，由居民委员会、辖区社会组织等组成，居委会 是涉农社区建设与管理的主体，其在涉农社区日常管理与服务方面具有重要作 用。然而，在从村民委员会向社区居民委员会的转变过程中，涉农社区并未完 全突破传统治理方式的束缚，治理机制等方面还需要进一步完善。第二，从治理规制看，目前法律法规对居委会的管理服务内容的界定还不够明
16、 确，实际工作中居委会承当着社区服务、卫生、教育、文化、治安、环境等市 政管理职能部门的职责，所从事的具体工作也远远超出其工作权限，居委会工 作负担过重。新成立的涉农社区居委会，除面临上述问题外，还面临人手不 足、依托的社会组织不健全等困难。在实际工作过程中，涉农社区居委会“管 不了”和“管不好”的现象时有发生。第三，从治理实效看，传统社区管理体制容易给人们造成一种居委会和居民属 于管理与被管理关系的印象，居民普遍把社区居委会当成政府的派出机构，同 时，社区居委会又忙于处理许多具体的行政性工作任务，工作“远离”群众， 使得居民对居委会缺乏认同感，社区居民对社区公共利益比拟冷淡，对社区事 务缺乏
17、参与热情。因此，有学者认为，传统政府主导的社区治理模式会造成资 源的极大浪费，居民自治程度不高会引发社区事务不够公开透明的问题，甚至 出现“吃、拿、卡、要”等微腐败现象（10，结果“涉农社区”仍然存在原 本该由居民自我管理、自我服务的自治事务成为了基层政府实施的行政管理事 项，使得社区的管理效率更加低下。第四，从治理队伍看，涉农社区工作人员多由村级管理干部转变而来，社区专 业知识和素养不高。虽然涉农社区工作地位重要，工作强度也大，但工作人员 的薪酬待遇却普遍偏低，因而很难吸引具有社会事务管理与服务方面的高素质 专业人才加入到涉农社区治理与服务队伍。面对涉农社区承当的各项功能和社 会化服务，这些
18、转变身份的社区工作人员显得心有余而力缺乏，管理能力和水 平低下也就缺乏为奇。（三）涉农社区存在不可持续和影响社会稳定的因素涉农社区多是在土地拆迁或产业调整的推动下形成的，农民失去土地后，由农 村村民转变为城市居民。有研究者认为，尽管在征地拆迁、土地流转的过程 中，局部农民获得了不菲的现金和房屋补偿款，但却没有从源头上解决他们的 生计问题，主要因为这一群体整体缺乏较高的文化水平和现代劳动技能。因 此，这就决定了他们在市场中的就业竞争力缺乏，更有甚者，受传统小农意识 的影响，一些农民在获得补偿款后大肆挥霍，“一夜暴富”后又重新返贫（11） O虽然这种“暴富返贫”只是个别现象，但涉农社区集中安置居民
19、的现 代劳动技能和谋生手段普遍不高却是不争的事实。因此，涉农社区集中安置居 民的可持续开展应该引起政府和社会高度关注。相较整个社区人口而言，集中 安置居民所占比例也许较小，但其绝对人数可能就不是一个小数，由于自我开展可持续能力弱，加之在拆迁和征地中涉及到经济利益问题，而且其关于自身 权益诉求的社会行为还带有群体性，如处理不当，极有可能演变成社会群体性 事件。三、城镇化进程中涉农社区转型开展的有效思路在城镇化进程中，要实现涉农社区从农村组织向城市组织、从农村生活向城市 生活、从农村管理向城市治理的转型开展，就必须坚持组织体系社区化、生活 方式城市化、社区治理现代化的开展和建设思路，不断创新社区管
20、理体制与机 制，提升公共服务和社会管理设施标准，加强治理体系和治理能力现代化建 设，以增强社区居民的获得感、幸福感、平安感。（一）创新社区管理体制与机制，实现从农村组织样态向城市组织样态的转型 开展，增强涉农社区居民的获得感党的十九大报告明确指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基 层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。 因此，涉农社区必须充分联系和开展各种社会组织，完善社区治理体系建设， 从而实现政府、社会与居民的良性互动。1.创新涉农社区管理体制。按照现行城市社区组织管理规定，社区党组织是社 区组织的领导核心，其在街道办党组的领导下开展工作，街道办下
21、设社区居 民委员会。从组织属性看，社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民 实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。作为一种 新型社区组织，涉农社区党组织要成为联系居民、服务居民和凝聚居民的纽 带，就必须充分发挥资源整合、协调联动的优势和作用，以社区居民切身利益 诉求为出发点，以居民兴趣和关注点为突破口，借助微博、微信等互联网平 台，与社区居民保持密切沟通联系，积极培育和开展兴趣小组、志愿服务等社 会自组织，以分担公益文化服务等职能，从而实现涉农社区治理体系由村社组 织向城市社区组织的转变。2.完善涉农社区管理机制。在创新涉农社区管理体系和培育社区社会组织的同 时，涉农
22、社区还要不断完善社区管理机制，并按照有关规定和要求，建立健全 社区居民利益协调机制、权益诉求表达机制、矛盾纠纷调处机制、合法权益保 障机制和自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会平安事件应急管理等机 制。为了充分发挥这些管理机制的作用，在党和政府的领导下，涉农社区只有 积极依托社区力量和深入挖掘社区资源，以促进社区经济、政治、文化、生态 等全面和健康开展为抓手，以不断提高社区成员生活水平和生活质量为宗旨， 以强化新时期涉农社区和谐邻里关系的建设为保障，才能增强涉农社区居民的 获得感。（二）完善社区公共服务和社会管理设施，实现从农村生活方式向城市生活方 式的转型开展，增强涉农社区居民的幸福感由于
23、涉农社区处于从乡村生活向城市生活转变的开展阶段，为了改变公共服务 和管理设施滞后的局面，必须建立和完善以政府为主导，以市场为补充的公共 服务产品供给机制，依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会 保险、社会救助、社会治安、医疗卫生、文化、教育、休闲体育、金融、互联 网等公共服务体系和设施建设，做到涉农社区全域覆盖和全员覆盖，满足社区 居民生活消费多样化、多层次的服务需求。值得一提的是，成都市在这方面的探索和做法值得总结和借鉴。以公共服务和 社会管理配置“标准化”建设为依托，成都市将涉农社区公共服务和社会管理 配置标准由原来 配+13”模式提升为“1+23”模式。配”即1个涉农社区，
24、“23”即1个涉农社区的23项公共服务和社会管理配置标准，这些标准分别隶 属于公共管理服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施、商业服务 设施、市政服务设施、市政服务设施、金融邮电设施等8大类别。在23项公共 服务和社会管理配置标准中，其中16项为必须配置工程，其余7项为按需配 置。按照公共服务和社会管理配套设施属性和市场特征的不同，成都市设定了 最低的配置标准，明确了各类公共服务和社会管理配套设施的供给主体，由政 府供给为主的工程，必须按照政府相关规定进行配置；由自治组织或市场供给 为主的工程，那么充分尊重群众意愿和市场规律进行按需配置。借鉴成都市政府的做法，涉农社区应坚持统筹推进、政
25、府主导、市场运作的社 区公共服务和社会管理设施建设原那么，深入整合各方面的资源，从而较好实现 城乡基本公共服务均等化，让涉农社区的居民都能逐渐享受到城市公共服务与 设施设备所带来的益处，这不仅可促进原先集中安置居民生活方式的根本转 变，而且可增强整个社区居民的幸福感。（三）不断提升社区治理能力和水平的现代化，实现从农村管理向城市治理的 转型开展，增强涉农社区居民的平安感社区是社会治理的基本单元，健全的社区管理体制和机制，完善的公共服务设 施，为涉农社区的现代化治理奠定了基础。关于加强和完善城乡社区治理的 意见明确指出，要促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，不断提升城乡 社区居民参与能力、服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、矛盾预防 化解能力和信息化应用能力，这为涉农社区治理建设明确了方向和着力点。当