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1、财政平衡难度加大，特殊财政工具存在重启可能对2020年的财政收支而言，疫情导致的名义GDP增速下滑意 味着税收收入也将同步受到影响，同时疫情过后针对受影响行 业、区域以及中小企业的减税降费必不可少，一般公共预算收 入或将进一步承压。考虑到“房住不炒”仍会将是未来较大的 政策约束，土地财政对于整体财力的贡献程度料将继续下滑。 尽管国企上缴利润有望进一步提升，但其规模相较于整体的财 政收入而言仍然偏小。因此，在财政政策需积极发力，同时财政收入承压的矛盾面 前，我们认为除了提高财政赤字率到3%,增加新增专项债限额 超过3万亿元等常规政策工具以外，特殊时期也存在重启长期 建设国债、特别国债、专项建设基
2、金等特殊财政工具的可能 性。综合来看，动用三大特殊财政工具均需要有特殊的目的或者需 求为前提。从目前的情况看，本次疫情对经济的运行产生了较 大的冲击和干扰，经济背景满足特殊性的要求，理论上可 以动用特殊财政工具。从三大特殊财政工具的比照来看，由于长期建设国债需要纳入 一般公共预算管理，发行会增加赤字规模和赤字率，因此我们 认为大规模动用的可能性较小。而特别国债、专项建设基金那么 不会影响财政赤字，更加符合当前的政策需求。因此我们认 为，2020年重启专项建设基金的可能性较大。风险提不疫情扩散程度可能超预期。一是特别国债的募集资金用途需要表达特别性。财政部在关于提请审议财 政部发行特别国债购买外
3、汇及调整2007年末国债余额限额议案的说明中描述国债 类型划分时，引用了国函（2005） 93号国务院关于实行国债余额管理的报告的 规定：财政用于购买外汇发行的国债属于特别国债。因此，特别国债的发行需要在 资金用途上突出其特别性，投向基建领域的国债可能无法被划分为特别国债。二是从2007年特别国债的发行管理情况来看，当时被纳入政府性基金预算管理 主要是因为其募集资金用途为购买外汇。因此我们认为，特别国债纳入何种预算可 能需要从资金用途来判断，而非所有特别国债均可以不计入财政赤字。表2 ： 2007年特别国债类型划分及预算编制依据具体表述关于国债类型财政为购买外汇发行的国债不是对预算赤字白满弓执
4、同口f-身夕号if型31词 转蜉妻R国人大常委会批准的国务院关于实行国债余额管理的报告（国函200593号）的有关规定，财政咨仝按照全为购买外汇发行的国债属于特别国债。特别国债纳入中央财政国债余额管理。为反映用特别国债购买外汇的使用情况，在“中央政府性基金预 关于预算编列 算收入表”中增设“中央财政外汇经营基金收入”科目，反映用特别国债购买的外汇；在“中央政府性基金预算支出表”中增设“中央财政外汇经营基金支出”科目，反映外汇资金的使用。资料来源：中国人大网，华西证券研究所专项建设基金2015年8月，国家发改委会同国家开发银行和农业开展银行建立国家专项建设基 金，即国开开展基金和中国农发重点建设
5、基金，用于支持重点领域的工程建设。由国 开行、农发行通过银行间市场发行专项建设债，将债券收入通过股本的方式注入专项 建设基金。从第五批开始，发行对象由邮储银行扩大至工农中建四大国有银行及全国 性股份制银行。主要用于看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、 不产生挤出效应的重点领域。专项建设基金必须投资到具体工程，重点支持投资 规模较大、回收周期较长、有合理回报的准公益性和基础性工程建设。根据后续披露 的资金投向来看，资金主要投资于5大类资产，共34个专项。作为“稳增长”的主要政策工具之一，2015-2017年，国家发改委共安排了七批 次专项建设基金，总规模共计超过20000亿元。其中，
6、2015年投放四批计8000亿； 2016年第五批投放4000亿，第六批投放6000亿。据21世纪经济报道，2017年年初 投放第七批次，规模超过2000亿。图11 : 2015-2017年共分7批次投放超2万亿元专项建设基金（单位：亿元）长期建设国债发行规模（亿元）长期建设国债发行规模（亿元）GDP：不变价:同比（右，%）MOOMOO1920G1900G800600资料来源：Wind,华西证券研究所IS141312111098765表3 ： 2015-2017年专项建设基金投向领域表3 ： 2015-2017年专项建设基金投向领域工程类别工程类别工程名称棚户区改造等民生改善工程棚户区改造养老
7、服务体系建设及职业甚窘职业技能实训设施成区老工业区及独立工矿区搬迁改造环境保护治理工程旅游基础设施建设（含文化旅游基地设施建设）重大水利工程等三农建设异地扶贫搬迁新一轮农网改造升级工程高标准农田建设重大水利工程等江河治理和重点水资源配置工程农村产业融合开展农产品批发市场“宽带乡村”和中小城市（县）基础网络完善工程轨道交通等城市基础设施建设城市轨道交通城市地下综合管廊城镇供排水供热等基础设施城市综合交通枢纽建设（含城市停车场）新型城镇化交通能源等重大基础设施铁路（含城际铁路、市郊铁路、专用铁路）机场（含通用机场）高速公路及收费一级公路城镇电网建设水电建设内河航电枢纽和收费船闸（升船机）油气基础设
8、施及产能建设增强制造业核心竞争力“双创”三年行动计划及新兴产业技术改造增强制造业核心竞争力等转型升级工程集成电路“互联网+”重大工程国家级新区基础设施建设等军民融合工程现代物流资料来源：华西证券研究所2.2.3. 三大特殊财政工具比对综合来看，动用三大特殊的财政工具均需要有特殊的目的或者需求为前提。从目 前的情况看，本次疫情对经济的运行产生了较大的冲击和干扰，经济背景满足“特殊 性”的要求，理论上可以动用特殊财政工具。从三大特殊财政工具的比照来看，由于长期建设国债需要纳入一般公共预算管理, 发行会增加赤字规模和赤字率，因此我们认为大规模动用的可能性较小。而特别国债、 专项建设基金那么不会影响财
9、政赤字，更加符合当前的政策需求。因此我们认为， 2020年重启特别国债、专项建设基金的可能性较大。表4：三大特殊财政工具的比照发行主体预算编制长期建设国债财政部一般公共预算特别国债财政部政府性基金预算专项建设基金国家开发银行、农业开展银行不纳入财政预算资金用途资金用途重点投向农业、水利、交通、通 信等基础设施建设，科技和教育 设施建设，环境整治与生态建设 和企业技术改造，并向中西部地 区倾斜。1998年第一次发行用于补充四大国 有银行资本金。2007年第二次发行用于向央行购买 外汇作为成立中国投资有限责任公 司的资本金。2017年第三次发行用于2007年特 别国债到期兑付。主要用于“看得准、有
10、回报、不新 增过剩产能、不形成重复建设、不 产生挤出效应”的重点领域。赤字约束影响赤字率不影响赤字率不影响赤字率资料来源：华西证券研究所整理3.3.风险提示：疫情扩散程度可能超预期尽管本次疫情期间，官方反响迅速，防治经验较“非典”更加丰富，第一时间采 取多项措施对本次疫情进行控制。但由于本次疫情恰逢春节，节后返工可能导致疫情 进一步扩散，且截至目前尚未研制出能够有效治疗“新冠”病毒引起肺炎的临床药物。 假设疫情扩散程度超出预期，将对宏观经济产生更大的冲击。分析师与研究助理简介樊信江，固定收益方向首席分析师，CFA,清华大学工程管理硕士。2年证券研究经验，3年央企 海外燃煤、燃机电站工程总承包开
11、发及执行经验，2年国内基础设施融资租赁和PPP投资经验；曾 任职于民生证券研究院，2019年加入华西证券。颜子琦，新加坡南洋理工大学金融工程硕士，曾任卡耐基梅隆大学助理研究员，拥有2年证券研 究经验。2019年加入华西证券研究所，主要从事利率债、城投债、非标资产、债券交易研究。孙嘉伦，约翰霍普金斯大学金融硕士。1年券商研究所工作经验，2019年加入华西证券，主要参 与产业债、境外债与地方政府债研究。张伟，对外经济贸易大学金融学硕士。2019年加入华西证券，主要参与可转债、财政政策、宏 观经济研究。分析师承诺作者具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格或相当的专业胜任能力，保证报告所采 用的
12、数据均来自合规渠道，分析逻辑基于作者的职业理解，通过合理判断并得出结论，力求客观、 公正，结论不受任何第三方的授意、影响，特此声明。评级说明公司评级标准髓说明买入分析师预测在此期间股价相对强于上证指数到达或超过15%以报告发布日后的6个 增持 分析师预测在此期间股价相对强于上证指数在5%15%之间月内公司股的相对上证中性分析师预测在此期间股价相对上证指数在-5%5%之间指数的涨跌幅为基准。减持分析师预测在此期间股价相对弱于上证指数5%15%之间卖出分析师预测在此期间股价相对弱于上证指数到达或超过15%行业评级标准餐就说明以才暗发布日后的6个 推荐 分析师预测在此期间行业指数相对强于上证指数到达
13、或超过10% 月内行业指数的涨跌幅 中性 分析师预测在此期间行业指数相对上证指数在-10%10%之间 为基准。回避 分析师预测在此期间行业指数相对弱于上证指数到达或超过10%华西证券研究所：地址：北京市西城区太平桥大街丰汇园11号丰汇时代大厦南座5层 1正文目录.有限空间下的辗转腾挪2019年财政收支点评4LL短收超支，实际赤字率大幅抬升一般公共预算412政府性基金预算收入增速放缓，国有资本经营预算收入大幅增加6.逆周期调节需求加大，或可考虑特殊工具重启一2020年财政政策展望82.1.政治局会议信号频发，财政逆周期发力有望加码822财政平衡难度加大，特殊财政工具存在重启可能9长期建设国债 9
14、2.2.1. 特别国债10专项建设基金 112.2.2. 特殊财政工具比对 13：疫情扩散程度可能超预期 13图表目录图1： 2003年以来一般公共预算仅出现两次短收 4图2： 2003年以来一般公共预算屡次出现超支4图3： 2019年一般公共预算收支缺口、实际赤字率创预算法实施以来新高 5图4： 2019年税收收入增速下滑7.3pct5图5： 2019年非税收入增速大幅提升24.7pct5图6： 2019年税收收入占比下降2.31pct6图7： 2019年全国政府性基金收入、国有土地使用权出让金收入增速均大幅放缓 7图8： 2019年全国政府性基金收入、国有土地使用权出让金收入增速均大幅放缓
15、 7图9： “四问”疫情下的政策发力8图10：长期建设国债的发行起到了稳增长的作用 10图11： 2015-2017年共分7批次投放超2万亿元专项建设基金（单位：亿元）12表1： 1999年政府工作报告中有关长期建设国债的内容 9表2： 2007年特别国债类型划分及预算编制依据 11表3： 2015-2017年专项建设基金投向领域 12表4：三大特殊财政工具的比照 13L有限空间下的辗转腾挪2019年财政收支点评1.1.短收超支，实际赤字率大幅抬升一般公共预算2020年2月10日，财政部公布了 2019年财政收支数据，从一般公共预算收支情 况来看，2019年财政收支平衡压力较大，财政状况不容乐
16、观。根据财政部数据，2019年，全国一般公共预算收入为190,382亿元，同比增长 3.8%；全国一般公共预算支出238,874亿元，同比增长8.1%。根据2019年财政预算 草案，2019年全国一般公共预算收入、支出预算数分别为192,500、235,244亿元，预 计分别同比增长5.0%. 6.5%o但从实际发生数与预算数的比照来看，2019年全国一 般公共预算存在短收超支的现象，实际收入较预算数短收1.10%,实际支出较预算数 超支1.54%o从历史数据来看，超支现象屡有发生且2019年的超支幅度较其他年度 而言并不能算太高；但短收现象那么较为罕见，除去2019年以外，2003年以来仅在
17、 2015年发生过，说明2019年财政平衡面临着较大的压力。图2 ： 2003年以来一般公共预算屡次出现超支图1 : 2003年以来一般公共预算仅出现两次短收12,0002Q000000000G000000Gres 77cMemtzzcm 7r rs 7cMzcm资料来源：新浪微博，华西证券研究所1010,0008,0006,0004,0002,0000实际数-预用女（亿元） 校预算/离度（%）2bgyc00601r1曾q叫908OOU U 00rLi ill 一 L OOOUU 000000Go OOO CMCS CM ZeMCMCMTrCNTCM 7cMe资料来源：新浪微博，华西证券研究所
18、由于“短收超支”现象的存在，2019年一般公共预算收入缺口及实际赤字率也 创下了自1995年预算法正式实施以来的新高。2019年，一般公共预算收支缺口 达48,492亿元，较2018年大幅提升了 29.16%。而2019年名义GDP初步核算数为 990,865亿元，以“一般公共预算收支缺口/名义GDP”得到的实际赤字率为4.89%, 较 2018 年提升了 0.81pcto由于“短收超支”现象的存在，2019年一般公共预算收入缺口及实际赤字率也 创下了自1995年预算法正式实施以来的新高。2019年，一般公共预算收支缺口 达48,492亿元，较2018年大幅提升了 29.16%。而2019年名
19、义GDP初步核算数为 990,865亿元，以“一般公共预算收支缺口/名义GDP”得到的实际赤字率为4.89%, 较 2018 年提升了 0.81pcto图3 ： 2019年一般公共预算收支缺口、实际赤字率创预算法实施以来新高图3 ： 2019年一般公共预算收支缺口、实际赤字率创预算法实施以来新高从一般公共预算收入的结构来看，税收收入增速出现了大幅回落，且在一般公 共预算收入中的占比出现了明显的下滑，说明2019年减税成果显著；而非税收入大 幅增长，对税收收入的下滑起到了较好的弥补作用。2019年全国税收收入为157,992 亿元，同比仅增长1.0%,增速大幅下滑7.3pct；占一般公共预算收入
20、的比重为 82.99%,较2018年下降2.31pct,打破了连续两年的上升趋势。2019年全国共实现非 税收入32,390亿元，较2018年大幅增加了 20.2%,结束了连续两年的回落趋势，增 速大幅提升24.7pcto图4 ： 2019年税收收入增速下滑7.3pct图5 ： 2019年非税收入增速大幅提升24.7pct501403020100-10非税收收入（化元） 非税收收入同比（右，%）税收收入（亿元）税收收入同比（右,%）180,000 -160,000 -140,000 -120,000 -100,000 804MM)-60000 -404)00 -20mo -0 -35,000
21、-30,00025,000 -20,000 -15,000 -10.000 -5,000 -0 -资料来源：财政部，Wind,华西证券研究所6I0Z 8Toz Z.LUC 9I0Z HOZ eioz ZIOZ 二 oz 0I0Z资料来源：财政部，Wind,华西证券研究所图6 ： 2019年税收收入占比下降2.31pct3 S资料来源：财政部，Wind,华西证券研究所从具体的税种来看，国内增值税、企业所得税仍然是最主要的税种，2019年分 别实现税收收入623,46、373,00亿元,占总税收收入的39.46%、23.61%,占比拟 2018年基本一致。除去出口退税外，其余主要税收中有12个税种
22、收入同比增加，3 个税种同比减少。其中个人所得税、城市维护粤设税、城镇土地使用税同比分别减 少了 255%、0.4% 8.0%；而国内消费税同比增幅显著，较2018年大幅增加了 18.2%。12政府性基金预算收入增速放缓，国有资本经营预算收入大幅增加2019年，全国实现政府性基金收入84,516亿元，超出预算目标6,568.29亿元， 超收幅度达8.43%o其中中央政府性基金收入为4,04。亿元，未完成预算目标；地方 政府性基金收入为80,476亿元，超出预算收入目标9.11%。地方政府性基金收入中， 土地使用权出让金收入为70,082.35亿元，超出预算目标3,004.96亿元，超收幅度达
23、4.48%o尽管2019年政府性基金收入超出了年初的预算目标，但增速较2017、2018年相 比仍然出现了较大幅度的下滑。2019年，全国政府性基金收入、土地使用权出让金 收入分别较2018年增加12.0%、11.4%,增速分别较2018年下滑10.77、14.43pcto图7 ： 2019年全国政府性基金收入、国有土地使用权出让金收入增速均大幅放缓2019年，全国实现国有资本经营预算3,960亿元，超出预算目标594.16亿元，超收 比例为17.65%。较2018年相比,国有资本经营预算收入增加了 36.3%,增速大幅 提 升了 23.71pct,增速连续三年保持大幅提升态势。国有资本经营预
24、算收入的快速提 升, 反映出一般公共预算和政府性基金预算收支平衡压力的加大，政府主动提升了国有企 业利润上缴的比例。但需要看到的是，国有资本经营预算收入尽管增速较高，但相比 于一般公共预算和政府性基金预算而言，其规模仍然较小，对前两者的补充作用相对 有限。图8 : 2019年全国政府性基金收入、国有土地使用权出让金收入增速均大幅放缓资料来源：财政部，Wind,华西证券研究所2.逆周期调节需求加大，或可考虑特殊工具重启2020 年财政政策展望21政治局会议信号频发，财政逆周期发力有望加码我们在此前的报告“四问”新冠疫情下的政策发力中，针对疫情爆发后可能 出现的政策应对思路进行了详细的推演。我们仍
25、然认为，尽管疫情对一季度乃至全年 的经济增长将带来一定的冲击，导致中央经济工作会议确定的目标完全难度有所增加, 但政策层面不会轻易放弃对翻一番全面小康脱贫攻坚三大目标的追求， 政府将会双管齐下，一手抓疫情防控，一手抓经济增长。基于我们此前的判断，由于消费具有顺周期性、不可回补性，出口存在订单获取 问题，因此逆周期政策假设主要作用于消费、出口，那么难以在短期内见到效果。而基 建投资可控性高，政策发力见效快，弹性相对较大，因此我们认为是政策对冲疫情 影响的良好抓手。止匕外，考虑到疫情防控与经济增长在某种程度上存在对立关系，为了确保这两方 面的工作均能够有较好的落实，我们认为2020年政策发力的程度
26、必将在保持如房 住不炒“不大水漫灌等大原那么不变的情况下有所突破。图9： 四问疫情下的政策发力艰发节点是否坚持完成三大目标?政策战略定力如何?经济背景与03年有何不同?泾济周期改策通道03年：4-5月爆发，对生产影响较小本次：恰逢春节，多地复工推迟，孤1较大0?年：处于上行周期，存在人口、入世红利本次：处丁下行周期，雪上加霜03年：货币政策本在收紧通道中，赢短暂延缓节奏 本次：政策本有克松之意，疫情或加新延长节奏大概率仍会坚持政策四问四经普后翻一番难度下降尚未有放弃豆大战略目标N先例2月3日政治局常委会重申小康脱贫地立政策仍在“房住不炒”框架下不会重走“大水漫灌”的老路 注重经济转型升级和经济
27、质量疫情后政策主要抓手是什么?消费瑞基建，尤其新基建投资端受影响需求不可回补消费意愿具有顺周期性疫臂或影响年初订单获取,难以回补贸君摩擦影响尚未完仝消除地产：副蚱用大制造业：政笫见效周期长基建：见效快，可控性强资料来源：华西证券研究所整理此外，继2月3日政治局召开常委会后，时隔8天，中央政治局再度召开常委会， 除研究部署疫情防控工作之外，还明确了未来宏观经济政策发力的方向。会议明确 指出，“各级党委和政府要努力实现党中央确定的各工程标任务”，“要加大宏观 政策调节力度”，“要更好发挥积极的财政政策作用，在政策抓手方面，会议强调“要积极扩大内需、稳定外需”，“要聚焦重点领域，优化地方政府专项债券
28、投向，用 好中央预算内投资，调动民间投资积极性，加快推动建设一批重大工程”，说明基建 投资将会是政策发力的主要着力点。22财政平衡难度加大，特殊财政工具存在重启可能基于前文的分析，2019年财政收支数据显示当前财政收支平衡面临较大的压力。 在2019年大规模减税降费的作用下，税收收入仅增长了 1%, 一般公共预算收入没有 完成年初制定的预算目标。而对2020年的财政收支而言，疫情导致的名义GDP增速下滑意味着税收收入也 将同步受到影响，同时疫情过后针对受影响行业、区域以及中小企业的减税降费必不 可少，一般公共预算收入或将进一步承压。而伴随着房地产调控政策的收紧，土地 出让收入增速也出现了较大幅
29、度的下滑，考虑到“房住不炒”仍会将是未来较大的政 策约束，土地财政对于整体财力的贡献程度料将继续下滑。尽管国企上缴利润有望 进一步提升，但其规模相较于整体的财政收入而言仍然偏小。因此，在财政政策需积极发力，同时财政收入承压的矛盾面前，我们认为除了提 高财政赤字率到3%,增加新增专项债限额超过3万亿元等常规政策工具以外，特殊 时期也存在重启长期建设国债、特别国债、专项建设基金等特殊财政工具的可能性。221 .长期建设国债长期建设国债的发行始于1998年。1998年，受亚洲金融危机的影响，外贸出口 增长速度大幅度回落，国内需求对经济拉动的力度不够，上半年经济增长速度出现放 缓趋势。为稳定宏观经济开
30、展，经第九届全国人大常委会第四次会议通过，财政部于 当年9月向四大行定向发行了 1,000亿元十年期长期建设国债，专项用于国民经济和 社会开展继续的基础设施投入，截至2008年累计发行1.13万亿元长期建设国债。长期建设国债重点投向农业、水利、交通、通信等基础设施建设，科技和教育设 施建设，环境整治与生态建设和企业技术改造，并向中西部地区倾斜。并首先用于在 建工程，确保这些工程按时竣工投产。2003年起，通胀压力加大，长期建设国债历年发行规模不断减小。2005年财政 政策由积极转为稳健，长期国债发行规模进一步缩小。2008年长期建设国债正式退 出，截至2008年共发行L13万亿元。表1 ： 1
31、999年政府工作报告中有关长期建设国债的内容具体表述关于1998年 由于外贸出口增长速度大幅度回落和国内需求对经济拉动的力度不够，上半年经济增长速度出现减缓趋势。针对 长期建设国债这种情况，中央果断决定实施积极的财政政策，经全国人大常委会批准调整预算后，国务院增发1000亿元财政关于1998年长期建设国债资金用途发行 债券，重点用于增加基础设施建设投资。利用财政债券搞建设，一定要确保资金的合理投向，集中力量搞好农林水利、交通通信、城市公用设施和环境 保护、城乡电网改造、粮食仓库等基础设施建设，并且优先安排在建工程。资料来源：中国政府网，华西证券研究所图10 ：长期建设国债的发行起到了稳增长的作
32、用长期建设国债发行规模（亿元）GDP：不变价:同比（右，%）1760G MOO 1920G 1900G 800 600 400 200长期建设国债发行规模（亿元）GDP：不变价:同比（右，%）1760G MOO 1920G 1900G 800 600 400 200资料来源：Wind,华西证券研究所但值得注意的是，长期建设国债的发行和使用需要面临预算约束和赤字约束。 根据1998年8月26日关于提请审议增发国债用于加快基础设施建设和今年中央财 政预算调整方案（草案）议案的说明，十年期长期建设国债作为中央财政收入，需 纳入一般公共预算管理，并增加相应的财政赤字。2.2.2.特别国债特别国债为实施
33、某种特殊政策而在特定范围内或为特定用途而发行的国债，由财 政部发行，四大行进行认购。历史上，我国共发行过三次特别国债。1998年，为到达巴塞尔协议要求，提高四大行资本充足率。中央政府发行 2700亿元期限为30年的特别国债，用于补充四大国有银行资本金。2007年，在国际经济失衡的背景下，我国国际收支呈现“双顺差”的局面。为 维护经济稳定运行和物价稳定，缓解人民银行对冲压力，我国决定发行15,500亿元 特别国债，用于向央行购买外汇作为成立中国投资有限责任公司的资本金。2017年8月22日，财政部发布通知，2007年第一期6000亿元特别国债将于2017 年8月29日到期兑付。财政部将采取滚动发
34、行的方式，向有关银行定向发行6000亿 元特别国债。两期特别国债均为固定利率附息债，可以上市交易。第一期期限7年， 发行面值4000亿元，票面利率为3.6%;第二期期限10年，发行面值2000亿元，票面 利率为3.62%。同时，中国人民银行将面向有关银行开展公开市场操作。根据财政部2007年关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年 末国债余额限额议案的说明，特别国债仍需纳入中央财政国债余额管理，且其专门 用来购买外汇，因此需纳入中央政府性基金预算管理。官方未明确披露1998年特别 国债纳入何种预算，但根据2007年特别国债的管理方式推测，由于1998年特别国债 专项用于补充四大行资本金，因此极有可能被纳入国有资本经营预算管理。根据我国财政预算管理体系，政府性基金预算和国有资本经营预算实行“以收定 支，先收后支”的管理模式，不在预决算中设置赤字科目，发行特别国债可以有效 规避对赤字率的影响。但此种方式也面临一定的约束：