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1、2022年对农村土地问题法律制度的反思对农村土地问题法律制度的反思历城唐王农地调查报告调查目的：调查农地实际运作状况，揭示存在的问题，以求得到重视与解。调查方式：访问笔录问卷调查资料收集调查时间：2022年7月11日2022年7月15日调查人员：赵明（组长）刘光于福旺陈晓鹏调查对象：历城唐王农地运用现状一、唐王镇概况唐王镇位于历城区东北部，因唐朝李世民东征曾在此地安营而得名，面积72.74平方公里，耕地4800公顷，辖46个行政村，人口58272人。人口诞生率10.6，自然增长率4.6。经济概况国内生产总值52120万元，比上年增长14.6%，其中一、二、三产业分别为24860万元、14950
2、万元、12310万元，同比分别增长l2%、15、20%；财政收入1465万元，同比增长155万元；农夫人均收入达3616元，同比增加176元。区位优势唐王镇是久负盛名的“大白菜之乡”，是闻名的农业大镇。地势平坦，土质肥沃，地下水资源丰富，具得天独厚的农业生产条件，种植小麦、玉米、花生等粮油作物和白菜、西红柿等几十种蔬菜。大棚菜生产已形成规模。境内的白云湖则为渔业生产供应了良好的条件，唐王渔场2022年被批准为市级森林公园，是历城区闻名的旅游景点。二、调查内容1、农村集体土地权属及现状。为反映农夫自身对土地权属的意识，我们通过问卷及访问“你耕种的土地是谁的？”。结果选“国家的”占到83、“村集体
3、的”占13、“小组的”占3、“个人的”占1，为期一周的调查，最使我们感到意外的便是有83的农夫都认为他们耕种的土地是国家的，在他们看来这好像是顺理成章、天经地义的事情。追问缘由的时候，部分人说明说税费、公粮（税费改革后已经没有了）都交给了国家，农村要听国家的，而且国家可以随时收回土地，所以土地是国家的；也有为数不多的人认为之所以说是国家的是因为集体被架空，没有处分、收益的权能，做不了事，也日益代表不了农夫群众的利益和声音；更多的人则认为这没有理由，也不须要理由，“土地是国家的，这还要问吗？！”。这说明集体土地全部权的主体在他们印象中是模糊的、缺位的，而对国家全部权的印象则特别剧烈而显明。我国土
4、地管理法第10条明文规定“集体全部的土地依法属于农夫集体全部的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农夫集体全部的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农夫集体全部的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，小组、村、乡镇是集体土地三个合法的全部权人，但法律所给予的集体土地全部权于现实生活中却被法律上的全部权人给自我否定掉了，其中缘由，颇值得深究。2.运用状况农夫对现行土地承包政策是否满足？“满足的占52%；，“不满足”，占总数的38%。在农夫是否情愿种地的调查中，表示“情愿”，占总数的45%；，“假如税费负
5、担减轻就情愿”，占总数的41%；“不情愿”，占总数的11%。虽然愿种地者为多数，但仍不足50%。可见，我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农夫的拥护，但农夫种地的主动性普遍不高。从一些村的调查结果反映，农夫对现行承包政策普遍持“无所谓”甚至“不满足”的看法，主要缘由一是由于农地上负担的税费过重，加之农产品价格(尤其为粮价)上不去，所以种田几乎无利可图，在有些地区，甚至种田还要倒贴。这自然减弱了农夫对土地的感情，也影响了土地承包政策的声誉；二是由于承包到户的政策与某些地区的状况不符，所以实施效果不志向，从而影响了当地农夫现行土地承包政策的满足度3、农地运用权的流转须要说明的是，这里的流转限定
6、于不变更用途的流转，以区分于征用。调查分析所得的结论是多数村土地稀有，流转并不多。存在的流转主要是转包、租赁和代耕代种。确定流转有偿、无偿的除了人际关系，重要的一点还有流转后土地的运用用途。假如是因为外出打工须要代耕代种一般是无偿的，假如是租用别人的地搞经济作物、农作物规模经营则是有偿的。问卷中“假如你把地给别人种，你会向他收取肯定费用吗？”一题中仍有44的人选择了不会，选择会的只有37，19的选择视关系而定。除了由于流转并不普遍的缘由外，农夫效益意识不高也是一个重要缘由。关于转包，现实生活中一般是无偿的，大多是为了便利耕种进行调包以及因外出打工缺少劳力而发生的代耕代种，乡里乡亲，彼此都很熟，
7、谈不上有偿的问题。为了调查农夫转包的自主性，我们将问卷第四题设置为“你可以自主的实现土地流转吗？”结果只有29的人选择可以，选择要通过村委的则占到71。从详细调查的状况来看，张庄村是通过村委实现转包的。我们问村民：“你自己不想干脆转包吗？”他们回答：“想啊，你自己去包给谁？他们包地是种蔬菜的，你一家那点地人家谁包啊？”“一亩地给您多少钱还是粮食？”“他们给的那点真不够吃的，还不如自己种呢”“那您怎么还同意转包？”“村里协调统一的，你自己不包也不行。”可以看出，总体上而言，农夫转包的自主性并没有得到确定。关于租赁，这次调查笔者有一个感性相识即租赁一般都是有偿的，实际操作中，租赁主要采纳两种形式：
8、一种是村集体内部或外村的人租赁其他农夫的土地用于经济作物的集中经营。集体内部的租赁，农夫一般可自愿确定，村委只作为公证人在合同签订时出现；集体外部的人租赁本集体的农地，一些地方农夫有确定权，一些地方则须要经过村委的同意，但征求集体成员看法的很少。另一种是一些地方村委出面将农夫土地集中起来租给外地的投资商进行非农业经营（比如开工厂）。后者（我们把它界定为以租代征），它类似于反租倒包，但又不完全是。反租倒包是指集体经济组织依据农夫意愿，将已发包给农夫的土地反租（反包）回集体，经过投资开发，改善生产条件后重新发包给本集体经济组织的农夫或租赁给集体经济组织以外的人。但从我们调查的结果看，其次种租赁运用
9、的都是农地里很好的田地，且农夫普遍不情愿，租赁合同的签订都是乡镇干部带人强行签订的，而且租赁合同一签就是十年，结果租是租出去了，有的投资商又不过来，导致田地大片的荒芜，杂草丛生，中华人民共和国土地管理法严格限制农用地转为建设用地，规定本集体组织之外的单位、个人承包土地需经过村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但事实上，唐王镇一些村的这种做法没有经过村民大会的同意，在不变更全部权的状况下私自变更农用地的用途，开办工厂。这种以租代征的行为，其合法性颇令人质疑。4、农村税费、农夫负担状况在唐王镇，总的来讲，改革有肯定成果，但仍存在着一些问题。详细可归为以下两
10、点：一是税改后，农夫负担得到不同程度的减轻，但在个别村也出现了“增负”现象；二是费税改革后，基层政府叫苦，公共事业与基础设施难以维持。农夫与政府关系的税款征收程序趋于规范、明确；农村理解、支持税费改革政策的是主流，但对将来持怀疑和较悲观无奈的看法，对“负担反弹”仍有顾虑。通过调查得知：税改前的农户负担是以田亩与劳力结合的方式确定的，在改革后，农业税则全部摊在田亩上，这样使无劳力或少劳动力的农户负担增加；同样的缘由，种田大户的负担也因此增加；在税改前，农村中的救济户、五保户的各种费用由村集体组织予以减免，在费改税后，村委会的减免确定权被取消，他们的负担因此而增加。为维系公共事业运作而巧设名目、收
11、派各种费用的现象有所抬头,像学校的教化集资、学杂费等，使农夫的实际负担增加的远不止统计表所显示的那些项目。这主要反映了几方面的问题：(1)农村税费改革与公共支出、社会救济优抚的社会保障政策的冲突；(2)农村税费改革结果与扶持农村适度规模经营的政策相抵触；(3)基层政府机构改革人员精简仍做得很不够。5、农地征用关于征用，困扰我们的首先是概念问题。即如何界定征用，如何区分征用与征收，以及实务中区分两者的意义与必要性。第十届全国人民代表大会其次次会议通过的宪法修正案第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的须要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并赐予补偿。”但征用与征收有什么不同呢？首
12、先，从法律效果上而言，征收是全部权的变更，征用则是运用权的变更。征收是国家从被征收人手中干脆取得全部权或其他权利的行为，其结果是权利发生转移；征用则仅是紧急状态下的强制运用，一旦紧急状态结束，被征用的物体应如数返还给原权利人。土地管理法规定的农村集体全部的土地转为国有土地的情形，事实上是征收，而其中规定的临时用地的状况，则是征用。其次，征收、征用以后的补偿是不同的。在征用的状况下，因为全部权没有移转，假如标的物没有毁损灭失，就应当返还原物，而征收的状况下，不存在返还的问题。由于征收是全部权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其的补偿也更高一些。再次，征收和征用的适用条件也不同。征用一般是临时性
13、的紧急状态中适用，而征收则是基于公共利益而采纳的。但中国实际操作中始终以来没有严格区分过征收与征用，或者说始终用征用代替着征收的内涵与外延。一提到国家与农村土地，农夫首先想到的便是征用，也只有征用。做访问的时候，就连司法所的老所长对两者的理解也恰好是颠倒了理论上的界定。长此久往，让人不禁反问还有区分征收与征用的必要吗？但假如不作区分，又有无法规范和限制征收、征用行为，为地方政府随意处分农地供应借口，以及助长征用势头的担忧。要想有效的解决这个问题，笔者认为首要的是要在法律上明确区分征收与征用，其次，规范政府行为，日常生活中逐步向农夫说明清晰两者的不同（这是有关国家与农地发生关系时农夫的知情权问题
14、），说到点子上就是要严格依法办事。由于百姓心中的概念已经形成，为便利调研的顺当进行，我们也没有区分征用与征收，并沿用农夫心中的概念，小组一律运用征用的字眼，表达包括征收的意义，在此予以说明。从调查的结果看，农夫在这一块的看法比较大。争议主要集中在补偿款的落实、居住以及以后的生活来源上。在对调查问卷“你情愿自己的土地被征用吗？”一题的回答中，有57的选择不情愿，情愿的只占21，而对“土地征用后的补偿结果是否满足”这个问题则有67的人选择不满足，满足的只占5。农用土地的征用补偿有四个方面：一是青苗补偿费，补偿归农户全部，其原则是种什么补什么，依据种植作物的正常产值进行补偿，同时对因种植作物而搭建的
15、标准大棚设施予以赔偿；二是农夫的劳动补偿即劳力安置补助费，其标准是依据近三年土地的平均产值的4-6倍，其中交通道路建设用地取4倍，公用事业建设用地取5倍，其他建设用地取6倍，全区目前都定位6倍；三是土地补偿费，农村土地属集体全部，政府征用后土地的集体全部权就变成国家全部权，土地补偿费归集体经济组织全部，依据土地征用的用途不同，交通建设用地应取土地平均产量的7倍，公用公益事业建设用地取8倍，其他建设用地取9倍；四是地上附着物补偿，包括地上地下的各种建筑物的拆迁和复原费用，主要牵系到农夫的住宅用房、非住宅用房、农用仓房及附属用房，政府一般实行调产安置或货币安置。青苗补偿费与地上附着物补偿征用时干脆
16、支付给全部者，安置补助费则根据须要安置的农业人口数计算予以发放。通过调查得知，青银高速马路通过的唐东村、唐西村对被占用耕地每亩一次性补偿仅1.6万元。农夫的境况的确比较艰难，农业不再具有财宝积累的意义，而是生活上的基础保障。但失地农夫逐步大量增加，转为自由劳动力出卖者，这些大龄的劳动力供应者很难找到能维持一家生计的工作，失地后的工作无法代替原有土地所能供应的保障意义，同时还要面对子女昂扬的教化与医疗费用，数口之家，举步维艰，小病熬成大病、大病熬成绝症的悲剧一次次的上演。而征地所得补偿与土地市场价值相差甚远，全部者权益无法得到敬重与保障，还要担当着克扣、拖延支付的风险。总之维系生计，背负社会保障
17、功能的土地正被一块块廉价的侵噬，而这一切都在特别顺当又快速的运行，当然除了本应被关注而事实却被遗忘的农夫，或许当权者已经遗忘了构成这个国家的基石。6、纠纷及其解决我们在问卷中设置了关于流转和征用产生纠纷时解决方式的问题，在解决关于一般流转纠纷的回答中，70的人选择通过村干部解决，15的通过乡镇干部解决，为数约5的则表示通过法院，而关于征用纠纷的解决，35的选择通过村干部，40的选择通过乡镇干部，选择法院的只有7的比例，两题选择私下解决的分别是15和19。由此可以看出，村镇干部在纠纷的解决中扮演了调解者的角色，发挥相当大的作用，司法救济途径几乎被解除在外。我们在土地所期间（我们住在土地所）遇到了
18、一村民到土地所反映宅基地问题，工作人员不在，他对我们说了，“按规定，一个儿一位宅子，我后邻居五个儿已盖五位宅了，还在老宅地基上盖（他房后），他本身就违法了，还占护林道（小巷，道路），我让他把墙往后挪挪别占道，他不听还骂我，我找村干部，村里说让我找土管所-所长回来后，我把状况告知所长，问他这种状况怎么处理，他说：“以愚治愚，最好的方法就是你别让他盖。”我说：“他不让人家盖，两家不就打起来了，闹不好会出事的。”“打起来好，那归派出所管，派出所就管打架的”这就是我们的基层干部，我明白了老百姓为什么会越级上访，为什么会在政府门前自杀，是我们的基层干部、基层部门会面推诿，不作为所导致。三、调查分析1、对
19、集体土地全部权的反思目前农村民事生活中产生的问题大都与集体土地全部权主体虚化有关。理论上讲，村集体经济组织与农夫的法律关系中应当有民事权利义务关系存在，而事实上，农夫所负的许多义务不是对应全部权主体（村民小组）而是对应国家，集体全部的土地制度体现出深厚的公法色调，其本身应充分体现的私法上的权利义务也形同虚设。追根究底是村集体农地全部权人权能的缺失，处分权和收益权的无法实现以及面对国家土地全部权时巨大的不同等使其渐渐丢失实体法上的意义。从全部权人本身来看，村集体是一个村民的自治组织，在没有有效的村民民主选举和监督规制的状况下，并无爱护村民利益的动力和基础，只能成为半行政化的机构以及个别干部侵吞集
20、体财产的工具。抛开这一点单就集体而言，原委什么是集体，理论界也无法作出明确的界定，因而很模糊，很形而上。解决不了这个问题，集体全部在民事实体法上只能是一句空话。另外，从法制的角度思索，现行农地法律体系是一种综合法制体系，以管理法为主，就目前而言，农地法制主要以行政管理为主，很少有私权性质的民事规范，是一种管理法而非权利法，这也与农地集体全部的现实不符，农地全部权的框架确定了国家权利不应过多干预。2、农地流转的法制建设就目前及今后一段时间而言，随着农村经济水平的不断发展和农夫收入结构的日益多元化，农地流转必定会越加频繁和困难，流转的范围、方式、程度都将发生天翻地覆的改变，权属变动必定涉及权利、义
21、务的调整，如何在整体规划下规范并促进流转的发生便成为当务之急。但就目前的法制水平来看还远远不够。现有的调整农地流转的法律只有承包法和土地管理法，其它的就是些部门规章如农业部的农村土地承包经营权流转管理方法等，地方性规章以及中心政策文件如中共中心关于做好农户承包权流转的通知等。就拿承包法来说也只有第五节12个条款详细涉及到农地流转，且从现有的法律法规看，其本身也存在诸多缺陷，比如承包法第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法实行转包、出租、互换、转让或者其它方式流转。”但现实生活中已远远不止上述的几种流转方式，而且条款规定的“其它方式”又过于笼统，给实际操作带来麻烦。现有法规已不能
22、适应快速发展的现实，社会存在确定社会意识，经济状况确定法制建设。笔者认为应当就农地流转单独立法，制定“农地流转法”对农地流转进行特地的规范。须要补充说明的是，笔者主见将来的“农地流转法”将农地征用也作为一个部分归纳进去。四、规制农村土地制度几条建议第一、对土地管理法第10条进行调整。修改为：农地全部权主体应明确为村一级集体经济组织，但于土地发包与调整时应敬重历史性形成的土地边界。其次、村集体经济组织的民事主体资格作出确认，并澄清其功能。法律可规定：村集体经济组织为法人，担当法律所规定的权利义务。其次、关于土地权属登记，可做出如下适当超前的规定：农地全部权由县级土地管理部门负责登记发证；土地承包
23、运用权由农业主管部门登记造册，土地管理部门核实后发放运用权证。第三、探究农业的产业化经营路径，变更目前农村以一家一户分散经营为主的小农经济状态，建立以农村集体经济组织为基本单位的农业经济联合体，使其逐步走上合作经营的道路。第四、落实和完善农村集体经济自主权。一是修改农地承包法第3条，将农地实行单一的家庭承包经营制度修改为“以家庭承包经营为主体，多种经营方式相结合的农地运用体制”；二是修改农地承包法第20条，将该法规定的30年、50年及70年的期限确定为农地运用的最长期限，而详细每一块土地的运用期限应由集体经济组织和运用权人于签订承包合同(或其他形式的运用权合同)时在法定最长期限内协商确定；三是
24、转变政府职能。第五、对于土地承包经营权流转制度进行完善，最好单独立法。第六、对农地征用问题，一是把发放对象干脆指向被征地农户；二是为落实土地全部者权利，可以考虑在国家统一的监管体系下，由集体组织干脆向市场供应土地；三是遏制地方政府圈占农地的冲动。第七、切实减轻农夫负担。第八、加强基层政府建设，提高基层公务员素养。第九、对农村错综困难的土地纠纷，应敬重传统的争议解决模式，并在此基础上渐渐增加人民法院在纠纷解决中的作用。第十、加强农村村组织建设，提高村干部素养。五、结语这次社会实践，在通过我们对唐王镇张庄村、韩西村、唐东村、唐西村、小徐村等走访后，我们认为土地流转、征用程序不规范，上征下租、以租代征，虚报申请等现象普遍，政府与农夫之间缺乏良好的沟通机制，上层领导无法了解百姓的心声。这些问题的存在为以后的发展埋下了很大的隐患。我们认为只有完善立法、严格执法（依法行政），规范政府行为，建立科学发展规划，转换思维，切实考虑农夫利益，爱护信任利益、这些问题才能得以解决。我们在最终慎重呼吁：爱护农耕地！爱护农夫利益！刑事司法学院唐王社会实践服务队：赵明2022-8-1