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1、以城镇化引领的望城城乡一体化发展模式思考_新型城镇化与城乡一体化研究 摘 要：望城撤县改区之后原有职能、体制和区划不改，实行“城乡一体”管理体制，享有县级管理权限，成为湖南统筹城乡发展的“试验田”。本文认为在撤县设区背景下，望城应当走城镇化引领的城乡一体化发展道路。目前望城城镇化存在规划指导性不强、功能层次不明显、基础设施不完善、产业支撑实力不强等问题。结合杭州市余杭区撤县改区的发展阅历，本文提出望城新一轮城镇化的对策和建议：以高起点规划为龙头，片区式管理为手段，重要平台为突破口，实现望城的城乡一体化发展。 关键词：长沙市望城区；撤县设区；城镇化；城乡一体 中图分类号：F291.1 文献标识码
2、：B 文章编号：1008-0422（2012）05-0129-02 1 城镇化引领是实现望城城乡一体化发展的现实途径 1.1城乡一体化 继党的十六大明确提出“统筹城乡发展”的战略思想之后，十七大又强调统筹城乡发展“必需始终作为全党工作的重中之重”。 作为农业大省，湖南始终把城乡一体化建设作为关系全局的大事来抓，特殊是近年来非常注意统筹新型工业化与农业现代化建设，统筹新型城镇化与新农村建设，有效促进了工业和农业共同发展、城市和农村共同旺盛。 2009年11月，长沙市委第十一届十次全体会议审议通过了中共长沙市委推动城乡一体化发展工作纲要。纲要指出，根据主城区都市圈城郊带分类指导，努力实现空间形态上
3、城乡有别、社会形态上城乡一体。中心区大力推动新型城市化。带动先导区、望城县城、长沙县城等都市圈融入中心区，激励浏阳市区、宁乡县城发展成为功能配套、环境美丽的中等城市。 2011年5月，经国务院批准，撤销望城县，设立长沙市望城区，望城原有职能、体制和区划不改，实行“城乡一体”的管理体制，享有县级管理权限。省长徐守盛亲自为望城区授牌，并强调：望城县改区为全省统筹城乡发展供应了一块肥沃的“试验田”，要统筹推动城乡产业发展、基础设施建设等各项基础性工作，最终实现城乡互补融合发展。 1.2城镇化 城镇化是经济社会发展的必定趋势，是由传统的农业社会向现代城市社会发展的历史过程，也是现代化的重要标记之一。城
4、镇化现象，事实上是由于生产力发展所导致的一系列社会经济现象的组合。本文认为城镇化的涵义为:农村人口向城市、城镇积聚和转移；农业用地向城镇用地转化；第一产业的比重下降，其次、三产业的比重上升；城市居民的生活水平和居住水平发生由量变到质变的改善；城市文化和价值观念成为社会文化的主体，并在农村地区不断扩散和推广。 1.3城镇化与城乡一体化 城乡一体化，动身点是实现以工促农、以城带乡。从经济社会发展进步的动态过程看，城乡一体化发展必需要求新型工业化、城镇化、社会主义新农村建设三大历史任务的协调推动。促进城镇化与城乡一体化发展是互动的。目前，我国已经进入加速城镇化进程的历史阶段，城镇化必定深刻的影响城乡
5、关系的变革。 近年来大部分地区城乡发展差距都有扩大的趋势，这就不行避开的造成城乡分割的二元结构，就必需加快城镇化步伐。同时，我国经济发展不平衡，城乡差别很大，并已严峻制约了国民经济的快速发展。要全面建设小康社会，旺盛农村经济，就必需推动城镇化，缩小城乡差别。所以说，加快城镇化进程是新时期提高我国农村劳动生产率和劳动就业率，解决农村富余劳动力的出路和农夫增收问题的必由之路，也是统筹城乡发展、提高我国农业和农村现代化水平，实现两个根本性转变的根本措施。 长沙市委、市政府提出“十二五”时期“沿江建设、跨江发展”的战略思路，大力推动长沙发展由“五一大道时代”走向“湘江时代”。凭借撤县改区的历史机遇，“
6、十二五”时期无疑是望城实现弯道超车的黄金时期。新型城镇化、新型工业化和农业现代化将是望城新一轮的发展任务。当前望城的城镇化率为43.8%，中共望城区委第一次党代会提出至2015年城镇化率达55%以上的目标，城镇化将成为望城发展的首要任务。综合上述分析，本文认为在撤县设区背景下，望城应当走城镇化引领的城乡一体化发展道路。 2 目前望城城镇化存在的问题 近年来，望城区域经济综合实力先后进入全省三强、中部十强和全国百强。尽管取得了肯定的成果，但是在城镇化发展过程中仍旧存在一些问题。 2.1规划指导性不强，管理水平待提高 近年来，望城的城乡规划事业发展快速，规划基础不断夯实，规划覆盖率大幅提升，但与城
7、市国际化的发展目标还存在较大差距。一是法定规划体系不完善。近年望城的总体规划、分区规划、专项规划、具体规划、村庄规划各层次规划编制数量较多，但通过法定程序批准实施的较少，且对上位规划的听从以及各规划之间的协调连接不够，尚未形成完善的法定规划体系，缺乏规划战略指导意义。二是规划编制水平和质量不高。望城城镇建设发展快速，管理部门为弥补过去规划基础薄弱的问题，密集组织编制各类规划，片面追求规划的全覆盖而忽视了规划编制中的基础调研、方案审查工作，规划缺乏更新更高的理念，质量不高，前瞻性不够，导致操作性和指导意义不强，规划调整现象繁多，影响规划权威性。三是城镇建设的规划管理力度不强。在详细实施城镇开发建
8、设过程中，缺乏城市建设的精品，规划对建筑立面、建筑色调、建筑造型、沿街风貌的限制还有待加强。 2.2功能层次不明显、发展定位不清楚 一是缺乏宏观性。比较重视单一城镇的发展，而忽视城镇体系的宏观布局，缺少从整体上对各乡镇功能层次和发展定位的探讨。二是缺乏协调性。各乡镇之间的联动不够，仍处于各自独立发展的阶段，尚未建立协调互补的发展机制。三是缺乏独特性。城镇建设往往不能充分发挥自身优势，甚至一味好高鹜远，盲目追求“高、大、全”，导致城镇建设“千镇一面”，缺乏特色。四是缺乏精细化管理。在精细化管理方面与先进地区差距不小。城镇管理观念落后，重建设、轻管理,重形式、轻内涵,建设项目决策草率，缺乏科学性、
9、前瞻性,“拆了建、建了拆”现象比较普遍。一些地方片面追求城镇规模，忽视功能的完善和品位的提高。 2.3基础设施不完善，承载功能不强 城镇基础设施是城镇生存和发展所必需具备的具有物质载体的城镇基础结构系统。尽管经过我们过去的努力，望城城市建设有肯定突破，但与长沙其他市五区相比，我们的城镇化进程严峻滞后，特殊是在基础设施、要素供应、公共服务等方面，尚未与市区完全融合。由于地方财力薄弱，城市基础设施建设的投资总量仍旧不足，建设资金的供需冲突仍非常突出，无法满意城镇建设提速提质的资金须要。城镇功能还不完善，在居住、求学、就业、医疗、交通、旅游、休闲等方面的基础设施还不能满意跨越式发展的须要，城市的绿化
10、率、生活垃圾无害化处理率、污水处理率和清洁能源运用方面与发达地区差距很大。 2.4产业支撑不强，发展后劲不足 城镇化发展的动力因素有许多，产业结构的演进是其基本动力之一。合理的产业结构，能够有效吸纳劳动力就业，促使农村人口向城镇转移，进而推动城镇化的发展。望城目前处在城镇化发展的中期阶段，2010年城镇化率为 43.8%，三次产业结构比为8.5:70:21.5。由数据我们可以看出，望城产业结构不平衡，其次产业的产值与第三产业的产值相差较大，第三产业比例偏低。尽管望城经开区、铜官循环工业基地等工业园区发展快速，但我们仍未形成有效的产业集群和产业链，产业聚集效应尚未显现。现代商贸业、服务业、物流业
11、等第三产业发展较慢,对经济总量的贡献还不够多，发展后劲不足。 3 新一轮城镇化的对策和建议 3.1高起点规划为龙头 根据城市国际化的发展目标，在长沙市城市总体规划的指导下，宁可“穷建设”也要“富规划”。一是加强城镇体系规划探讨。根据统筹城乡发展的思路和城镇化发展的一般规律，编制统一协调的城镇体系规划，突出系统性和科学性，在布局上确定好城镇的地位、性质、功能。二是提升规划理念。在城乡区域一体化的背景下，以进取的姿态接轨区域发展，以主动的实践统筹城乡发展，同时以本土的视角弘扬望城特色。注意融入都市区过程中城镇空间形态探讨，深化挖掘望城自有的文化内涵，充分爱护和利用山水自然禀赋，提倡“有机规划”理论
12、、“田园城市”理论和“反规划”理论，创新规划编制新方法和新理念，进一步提高望城规划质量和水平。三是加强规划管理。要创新规划管理方法，提高规划精细化管理水平，强化对城市重要区域、城镇重要节点、城市交通干道两厢的建筑风貌限制和管理，建立科学的规划评判体系，切实提高规划的专业技术水准，塑造符合城乡发展特征的建设精品。 3.2片区式管理为手段 3.2.1杭州市余杭区组团机制体制改革实例 城镇化过程中，各乡镇为加快经济发展，往往会无论自身是否适合发展工业也硬着头皮上项目，导致了布局分散、集聚度低以及“村村点火、户户冒烟”的问题，配套设施项目也存在肯定区域内重复投入、奢侈资源的问题。杭州市余杭区的组团机制
13、体制改革为城乡区域协调发展供应了一条新思路。 根据杭州市“一主、三副、六组团”规划空间布局，余杭区有“一副、三组团”的建设任务，即临平副城、余杭组团、瓶窑组团、良渚组团。余杭区根据城市化引领和构建现代产业体系的要求来发展，通过改革行政管理体制，成立了组团党工委和管委会，改革财政管理体制、考核机制和相关工作的运作机制，对组团机制体制进行改革，让“组团”从概念落地实体，形成区委、政府组团乡镇（街道）的管理体制，变更以往摊大饼式的城市发展模式，实现产业分区集聚，实现各功能区特色发展，促进各组团内部的有序开发和组团之间的协调发展，不断推动城镇化和城乡统筹发展。 3.2.2片区式管理模式探究 借鉴杭州市
14、余杭区组团机制体制改革实例，本文认为望城可以探究片区式管理模式。即将望城划分为“一组团、四片区”。一组团是指高星组团，包括星城镇、黄金镇和高塘岭镇；四片区分别是大众垸片区（新康乡、格塘镇、乔口镇、靖港镇）、白乌片区（白箬铺镇、乌山镇）、丁桥片区（丁字镇、桥驿镇）和铜官片区（茶亭镇、铜官镇、东城镇）。由区委常委兼任各片区负责人，初期片区管委会以协调片区内规划、国土、招商引资、项目建设等事务为主，然后逐步过渡对片区事务进行统筹管理，区委、政府依据片区功能定位确定片区发展目标和任务，片区再依据各自范围内乡镇发展特色来进行统筹支配和目标任务分解。片区管理模式能促进各片区的良性发展，符合国内外学者对都市
15、区（圈）演化过程的分析探讨，使望城能借助长沙市都市区空间结构重组的机遇，将自身培育为都市区的副中心，强化都市区与成长区城镇发展的互动机制，建设好副中心与专业化特色城镇。一是拓展资金筹措渠道。由区政府在先年年底组织国土、规划、征拆、工务、发改等部门和各产业园区对其次年的土地储备、土地出让、征地拆迁和重点工程铺排工作进行集体探讨和统筹支配，让土地批回一宗，征拆完成一宗，配套完善一宗，熟地出让一宗，提高土地熟地出让率和土地经济价值；要整合和做大做强融资平台，利用城建投、水利投、交建投等融资平台，既参加土地一级开发，又涉足二级市场和工程建设，成为政府融资的重要渠道；要拓展战略合作，通过战略合作，来缓解
16、近期建设资金压力，尽快提升城市承载实力，加快打造城市亮点。二是改革乡镇考核方法，完善片区及乡镇考核机制。在接着执行现有乡镇考核体系的基础上，适时引入片区考核机制。“一区四组团”乡镇考核得分由单独考核得分和片区考核得分两部分组成，各占肯定的权重。片区考核主要包括规划实施状况、项目建设状况、资金运营状况等，由各片区管委会对区域内的乡镇进行考核，区绩效考核领导小组审核。三是优化片区内派出机构设置，逐步实现“放权发展”。以“权利下放、重心下移”为原则，加快规划、建设、国土、公安、财税、工商等部门的片区机构建设，优化区直机关派出机构设置，实现“放权发展”。对派出机构实行双重管理，即详细业务由区直部门垂直
17、管理，工作考核由片区管委会负责。 3.3城镇建设为着力点 进一步完善城镇基础设施和公共服务设施建设，提高城镇建设档次，完善住宅、道路、给排水、电力、电信、供热、燃气、环境卫生、园林绿化、防灾体系等基础设施的建设，强化商业、医疗的配套发展。一是加快基础设施与都市区的融合对接。应剧烈要求省、市加大投资强度，进一步扩大各项战略合作，加快对外交通、过境交通、轨道交通、骨干路网的建设，拉开城市发展空间骨架，尽快形成综合交通体系。如：城际铁路、城市轻轨、枫林西路（三期）、黄桥大道跨江东段、先导区联络线、芙蓉北大道、西线大道（南北向，经大众垸达益阳市）、过江通道等。二是城市的供水、供电、供气、供热、排水、通
18、信、垃圾处理、道路交通等公共设施的建设标准要有超前性和扩展性，要根据远期城镇规模和人口负担来规划建设，避开只顾眼前利益的重复修建，紧迫须要解决的是旧房改造和城市垃圾污水处理等问题。三是围绕全面小康目标提高建房标准，合理规划建设城镇公共绿地、草地、体育运动场地、休闲消遣广场等公用场所，改善居住条件和生活环境。四是要重点搞好城市外围及城乡结合部的基础设施建设，通过有效扩展城市空间来缓解当前及将来城市中心用地惊慌的冲突，提高城市的承载实力。 3.4重要平台为突破口 一是以滨水新城为突破口，加速第三产业发展。坚持高起点规划、高标准建设，注意对滨水新城开发的整体策划和包装，以土地为载体，卖理念、卖规划、
19、卖品牌，特殊是卖规划，大力发展“留意力经济”和“眼球经济”。加快启动与长沙先导控股公司合作开发片区的基础设施建设和包装。创新战略合作，吸引战略投资者参加土地一级市场的开发。通过合作开发来提升区域发展理念，加快基础设施建设，加速滨水新城建设步伐。二是以工业园区为突破口，夯实城镇化发展基础。以望城经开区、铜官循环工业基地、乌山创业富民基地为依托，坚持“以区带园、错位发展”的原则，注意对产业链的培育，尽快形成产业集聚效应，实现园区的可持续发展。三是以农业园区为突破口，实现城乡互动发展。以大众垸为核心，望城国家农业科技园为龙头，突动身展高效农业、生态农业、休闲观光农业，着力打造服务省会长沙的都市生活配套区，努力实现农业现代化。