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1、PPP模式式在我国国公共事事业中的的应用与与发展摘要：项目目模式在在中国公公共事业业的成功功应用说说明实现现投资渠渠道多元元化特特别是吸吸引社会会资本进进入公共共事业领领域是加加快我国国公共事事业项目目管理发发展的必必由之路路。现阶阶段在中中国公共共事业项项目管理理中进一一步推广广模式存存在一些些问题应应制订相相应的对对策。 公公共事业业管理组组织，在在国外多多称为非非盈利机机构（简简称），即即不以盈盈利为目目的向社社会提供供服务的的组织。组组织性、民民间性、非非盈利性性、自治治性和志志愿性是是公共事事业管理理组织的的五大特特征。而而我国的的社会公共共事业组组织在民民间性这这一特点点上是不不同
2、于国国外的公公共事业业管理组组织的它主要要包括事事业单位位和民间间组织。 发发达国家家在世纪近近百年的的发展中中，公共共事业管管理在其其政治、经经济、文文化生活活中发挥挥着巨大大的作用用，因此此从上个个世纪年代代开始，随随着公共共事业社社会化进进程的开开始与公公共事业业管理的的发展，我我国公共共管理领领域的投投融资额额已经逐逐年上升升，投融融资渠道道也加快快了多元元化步伐伐。市市政公用用事业特特许经营营管理办办法从从年月日日起开始始实施，这这是我国国第一部部市政公公用事业业特许经经营制度度的规章章，也是是我国在在公共事事业社会会化进程程的重要要里程碑碑。 一、项项目融资资模式的的组织形形式及其
3、其代表性性模型 （一一）融资资模式的的组织形形式 项目目（）融资资模式也也可称为为“公私私合营”融融资模式式。它指指的是公公共部门门与私人人企业合合作模式式，是指指政府、营营利性企企业和非非营利性性企业基基于某个个项目而而形成的的相互合合作关系系的形式式。通过过这种合合作形式式，合作作各方可可以达到到与预期期单独行行动相比比更为有有利的结结果。合合作各方方参与某某个项目目时，政政府并不不是把项项目的责责任全部部转移给给私人企企业，而而是由参参与合作作的各方方共同承承担责任任和融资资风险。 是是一个完完整的项项目融资资的概念念，它是是以项目目为主体体的融资资活动，是是项目融融资的一一种实现现形式
4、，它它的组织织形式非非常复杂杂，有可可能包括括营利性性企业、私私人非营营利性组组织，也也可能有有公共非非营利性性组织等等等。各各合作方方之间不不可避免免会产生生不同层层次和类类型的利利益和责责任的分分歧，但但是政府府与私人人企业一一旦形成成相互合合作的机机制，各各合作方方的分歧歧就会模模糊化，在在求同存存异的前前提下，共共同完成成项目的的既定目目标。项项目的融融资模式式参与者者在一般般情况下下包括，项目的直接主办人投资者，项目所在地政府，项目贷款银行，项目产品的购买者或者项目设施的使用者，项目的建设承包公司，项目设备、能源、原材料供应者，项目融资、法律、税务顾问。图标示了这些因素之间的关系及运
5、作方式。图中所标出的粗线部分是融资模式的前提，即在方式下，首先要通过政府批准成立项目公司和项目管理公司，项目公司和项目管理公司作为政府批准的特许权人进行投融资，并负责提供建设、经营、维护和管理工作，同时履行对投资人的偿债义务。 （二）融资模式的典型模型 国外融资模式下的公共事业项目建设已经比较规范，所采用融资模式的公共事业项目可被分为三类，已有的公共事业项目、已有公共事业项目的扩建和新的公共事业项目。可将项目融资模式与公共事业项目的结合清晰化： ：服务协议 ：运营和维护协议 ：租赁建设运营 ：建设转移运营 ：建设运营转移 ：扩建后经营整体工程并转移 ：购买建设运营 ：建设运营拥有转移 二、项目
6、融融资模式式在我国国公共事事业中的的优势、应应用前提提及其发发展 （一一）项项目融资资模式在在我国公公共事业业项目管管理中的的优势 随随着融资资模式在在我国公公共事业业项目建建设和管管理中的的应用，将将它们与与中国的的国情相相结合，形形成更多多的有中中国特色色的典型型应用模模型势在在必行。因因为在公公共事业业项目的的建设和和管理上上，鉴于于我国的的特殊国国情，加加快发展展融资模模式的优优势可以以在以下下几个方方面得以以体现： 运作与与管理技技术上的的优越性性 因为在在融资模模式下，政政府扮演演的是投投资经纪纪人的角角色，它它必须与与盈利企企业合作作，而这这些参与与公共事事业项目目的战略略投资者
7、者是在市市场机制制中经过过优胜劣劣汰下来来的优胜胜者，它它们可以以在项目目的前期期就参与与进来，带带来先进进的经营营理念、技技术经验验和管理理模式以以及雄厚厚的资本本，全面面提升企企业的综综合实力力，这样样将会给给公共事事业项目目的运作作与管理理带来勃勃勃生机机。 减轻政政府财政政负担,增加政政府财政政收入 在在我国市市场经济济建设和和发展的的过程中中政府的的投融资资已经在在逐步地地退出竞竞争性生生产领域域,但是是从经济济和社会会发展的的需要看看,我国国政府在在公共事事业项目目投资方方面的压压力仍将将有增无无减。但但这些无无偿投资资全部要要靠政府府财政是是不现实实的,无无论是通通过国债债转贷、
8、地地方政府府向银行行贷款融融资、还还是国家家向国际际金融机构构、外国国政府或或国际银银团的借借款等融融资方式式,虽然然能够缓缓解投资资短缺，但但是这些些所有的的融资形形式都是是在单方方面增加加政府财财政压力力和负担担，而且且随着债债务依存存度的提提高这种种融资方方式将会会受到一一定的限限制。因因此，在在投资主主体多元元化的过过程中，部部分国有有股本退退出，政政府将获获得巨额额财政收收入；而而在多元元化之后后，企业业经营效效益提高高、增加加税收和和余下的的国有股股本的回回报亦将将有助于于各级财财政收入入。 拓宽民民间资本本在社会会经济建建设中的的投资空空间 在公公共事业业项目中中采用融融资模式式
9、可以拓拓宽民间间资本在在我国经经济建设设中的投投资空间间，使它它在我国国不会仅仅仅只限于于批发、零零售、贸贸易、餐餐饮业、制制造、建建筑等行行业，而而能够在在基础产产业方面面打破垄垄断，在在除国计计民生的的重大经经营项目目外的公公共事业业项目，诸诸如电力力、电信信、供水水、卫生生设施、运运输等等等方面的的建设和和管理中中发挥作作用，促促使它在在国内经经济发展展中长期期稳定地地发展。 有助助于降低低风险，建建立相应应的监管管体制 从从私人企企业的投投资风险险角度来来看，由由于合作作各方共共同对项项目运行行的整个个周期负负责，参参与各方方重新整整合，组组成战略略联盟，在在合作关关系中双双方共同同分
10、担风风险和责责任、交交流知识识。同时时我们还还清楚地地知道投投资主体体多元化化正是现现代监管管制度的的基础，因因此当多多元化实实现后，将将有助于于建立独独立、公公正、可可行和高高效的监监管体制制。 （二二）项项目融资资模式在在我国公公共事业业项目管管理中的的应用前前提 融资资模式是是国际上上比较通通行的建建设公共共事业项项目的方方式之一一，在欧欧美等一一些国家家已经发发展得较较为成熟熟，但该该模式应应用于我我国的公公共事业业项目建建设尚处处于研究究、探讨讨和试验验性的阶阶段，结结合我国国现阶段段的国情情与政策策以及在在一些具具体公共共事业项项目中的的实践，可可以肯定定的是这这种方式式在我国国的
11、公共共事业项项目建设设中有良良好的发发展前景景，但是是这种方方式的引引入需要要具备一一些基本本条件： 公共事事业项目目的选择择 并非所所有的公公共事业业项目建建设都可可引进民民间资本本经营，模模式并不不能解决决所有的的问题。“从从国外经经验以及及调查结结果表明明，适宜宜采用方方式的公公共事业业项目，大大多是一一些基础础设施和和一些地地方性的的基础产产业，而而在我国国可以在在除国计计民生的的重大经经营项目目外的公公共事业业项目中中适当、适适时地引引入模式式。 年月日国务务院国资资委首次次明确七七大行业业（包括括军工、电电网电力力、石油油石化、电电信、煤煤炭、民民航、航航运等七七大行业业）将由由国
12、有经经济控制制，并提提出到年培育育出至家具有有国际竞竞争力的的大企业业集团，以以贯彻中中央经济济工作会会议提出出的“以以提高竞竞争力和和控制力力为重点点深化国国企改革革”。 政策策优惠与与扶持 要要在公共共事业项项目建设设中采用用方式，必必须解决决建设管管理公共共事业项项目的回回报率问问题。实实际上，这这就是要要求政府府在接受受融资模模式时给给予一定定的政策策优惠与与扶持，这这是在我我国推行行融资模模式来建建设和管管理社会会公共事事业项目目所必不不可少的的条件。只只有在政政策的扶扶持下，才才能保证证公共事事业项目目在上述述融资模模式下实实现建设设、经营营与发展展。 相关的的法律制制度建设设 融
13、资资模式是是一种以以法律制制度为保保障，平平等互利利的合作作关系，能能有效防防范合作作各方的的不当行行为对项项目建设设运作的的损害。这这种模式式在公共共事业项项目建设设中的运运用是在在项目的的建设与与经营的的过程中中，在一一定程度度上引入入市场的的机制与与原则，参参与整个个项目的的运作。由由于这种种模式存存在国家家、社会会需求与与投资者者、经营营者的利利益相对对独立性性，因此此有必要要建立相相应的投投融资法法律制度度，来规规范模式式下各方方利益与与行为的的兼顾与与控制。 （三三）项项目融资资模式在在我国公公共事业业项目管管理中的的发展 从从年到到年，我我国政府府开始并并鼓励国国外资本本对我国国
14、基础设设施项目目的直接接投资，即即开始方方式管理理的试点点工作。这这就意味味着项目目融资模模式在我我国公共共事业项项目管理理中应用用的开始始。通过过方式在在某电站站期工工程的建建设成功功与往后后较多项项目采用用了方式式，我们们获得了了丰富的的操作经经验。 随随着市场场经济向向纵深发发展，公公共事业业民营化化政策障障碍也逐逐渐取消消，年年月月建设设部发布布关于于加快市市政公用用行业市市场化进进程的意意见，以以正式文文件的形形式确定定了允许许外资和和民资同同时进入入，公平平竞争供供水、供供气、供供热、公公共交通通、污水水处理、垃垃圾处理理等市政政公用设设施项目目。在年初，深深圳市政政府决定定对家家
15、国有企企业进行行改制，希希望通过过出让国国有股权权，采取取国际招招标的方方式，达达到国有有股减持持，引进进外资，健健全企业业的法人人治理结结构和引引进国外外先进管管理体制制的目的的。而这这家国国有企业业主要集集中在公公共事业业领域，它它们分别别为深圳圳市能源源集团、水水务集团团、燃气气集团、公公交集团团和食品品总公司司到目目前为止止，这家企业业的改制制有的已已经尘埃埃落定并并开始进进军新的的市场，有有的改制制方案还还在审批批的过程程中，不不久也将将完成。年月，中中共十六六届三中中全会决决定指指出，要要清理和和修订限限制非公公有制经经济发展展的法律律法规和和政策，消消除体制制性障碍碍，放宽宽市场
16、准准入，允允许非公公有资本本进入法法律法规规未禁入入的基础础设施、公公用事业业及其他他行业和和领域。许许多公共共事业领领域的项项目建设设和管理理工作都都开始采采用项目目融资模模式。 三、在在公共事事业项目目化管理理中推行行融资方方式存在在的一些些问题及及解决方方法 项项目融资资模式不不仅在融融资领域域具有得得天独厚厚的优势势，而且且可以促促进公共共事业建建设与管管理的运运营机制制改革，加加快实现现产权多多元化提高项项目经营营效率，降降低设施施运营成成本。由由于模式式应用的的时间并并不太长长，所以以在推行行的过程程中依然然不可避避免地碰碰到了很很多的具具体问题题。产生生这些问问题的原原因有很很多
17、，如如政府干干涉、不不同的项项目背景景以及文文化因素素等。 借借鉴各国国政府对对公共事事业项目目应用融融资模式式的扶持持措施，针针对以上上存在的的问题，我我国仍然然需要在在政策上上对法律律和金融融两个层层面的健健全和完完善继续续下功夫夫，使得得融资模模式能够够在我国国的公共共事业项项目化管管理进程程中发挥挥其应有有的作用用：（）需要要对现行行的有关关金融的的法律和和法规进进行补充充和完善善。但由由于这是是一项制制度创新新，目前前法律法法规缺位位，有关关政策不不配套，认认识还不不尽一致致，有的的难以摆摆脱过去去行政管管理的思思想方法法和模式式；有的的片面追追求吸引引资金，承承诺固定定的投资资回报
18、，竟竟授予经经营者年经经营权、可可自动延延期次次等。这这些典型型案例，皆皆是因为为合同或或协议中中的界定定不清所所造成，因因此在相相关的法法律制度度还不健健全的前前提下，我我们并没没有也不不能因噎噎废食。四四川、河河北、北北京、深深圳等地地方政府府相继出出台了市市政公用用事业特特许经营营办法等等规章,国家建建设部也也推行了了市政政公用事事业特许许经营管管理办法法用用以规范范市政公公用事业业特许经经营活动动,强化化了政府府的市场场监管职职能。（）需要要拓宽融融资的渠渠道、降降低融资资成本。融融资渠道道少，融融资方式式单一是是我国目目前项目目融资存存在的弊弊端，基基本上银银行贷款款成为融融资的主主流方式式，这种种方式融融资成本本较高，往往往由政政府买单单，这样样必然影影响到公公众福利利。所以以，进行行金融创创新势在在必行。