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1、2022年社会保障制度的考察报告芬兰、丹麦、挪威和瑞典四国的社会保障制度以高税费、高福利的北欧斯堪的纳维亚模式著称于世，是当今世界上社会保障制度几种主要类型之一。前不久我们对北欧四国社会保障制度进行了考察，现将其主要特点以及可供借鉴之处报告如下。一、北欧四国高福利社会保障制度的共性和突出特点1.社会保障范围和内容非常宽泛以芬兰为例，社会保障体系包括三大部分：预防性社会和健康政策，社会和卫生服务以及社会保险。详细内容见下面图示：以上内容表明，芬兰的社会福利和保险涉及到从人的诞生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故，限制饮酒、抽烟起先，到实施基本免费医疗。中小学教化基本实行免费教化，学校供应
2、一顿免费午餐，政府供应的社会保障是全方位的。这种社会保障体系尽管是建立在市场经济基础上，但从贫富差距很小和共同富有的程度看，类似于社会主义所追求的社会目标。这被当地人称为资本社会主义。挪威、丹麦的社会保障也基本具有以上特点，只是在详细的保障标准上与芬兰有所差别，比如丹麦的养老金制度的覆盖面是全部在丹麦居住的退休人员，不论是否交纳社会保险税费，而其他三国的养老保险只覆盖交纳社会保险税费的退休人员。当然这种区分与社会保障资金的来源有亲密关系。2.社会保障收支占国内生产总值或国民收入的比重很高芬兰的资料表明，整个90年头社会保障支出占GDP的比重保持在2530%之间，近一、两年来社会保障支出占GDP
3、的比重有所下降。详见表1。表1 90年头芬兰社会保障支出规模资料来源：芬兰社会事务与卫生保障部。1998年和1999年数据为初步统计数。挪威的国民保险（相当于芬兰的社会保险范围），1999年为159235百万挪威克郎，占GDP的13.6%，占全部政府财政和社会保险预算的36.8%。据资料反映，丹麦社会保障总支出约占GDP的34%。瑞典1994年的养老保险、疾病和残疾保险、家庭补贴、其他津贴、管理费这五项支出分别占国内生产总值的10.1%、5.7%、3.5%、1.1%和0.39%，总计占当年GDP的20.79%。高福利的社会保障支出必定导致政府的高税费收入。丹麦的社会保障资金主要来自税收，其税收
4、负担率是世界上最高的国家之一，1996年达到51.7%。芬兰、瑞典和挪威的社会保障资金主要来自三个方面：财政预算拨款、雇主和雇员缴费，财政预算收入主要来自一般税收。从总体看，税收和缴费约占个人总收入的50%左右。值得一提的是，四国政府高度重视社会保障资金的平安和持续性。挪威政府从1996年起先，建立了一笔约4000亿挪威克郎的社会保障基金，约占GDP的4050%。这笔基金由挪威国民银行管理和经营，主要通过国际投资达到保值增值，以便将来补充社会保障资金的不足。从某种意义上讲，四国目前虽然实行现收现付的社会保障模式，但挪威的做法是由国家为主体建立了社会保障资金的积累，具有肯定的特别意义。3.社会保
5、障收入的结构特点在芬兰、挪威和瑞典三国的社会保障资金来源中，雇主和雇员（或称为受保人Theinsured）的收费（Contributions），大体占60%左右，政府财政预算支出占35%左右。与这三国不同，丹麦的社会保障资金主要来自税收，约占全部资金来源的80%。下面对芬兰、丹麦和欧盟（平均水平）社会保障资金收入结构进行详细描述和对比。表2 芬兰、丹麦和欧盟社会保障资金来源结构(%)注：其他是包括利息和其他资本收入。资料来源：芬兰资料来自芬兰社会事务和卫生保障部（1999年数据），丹麦和欧盟数据来自丹麦社会事务部（1995年资料）。据考察，社会保障资金收入结构改变的趋势是政府预算支出所占比重有
6、所下降，雇主和雇员交纳的社会保障费比重有所提高。资料较全的芬兰反映了这一总体趋势。详见表3。表3 芬兰社会保障收入结构变动趋势（%）资料来源：依据芬兰社会事务和卫生事业部供应的数据计算。1998年为初步统计数，1999年、2000年为预料数。表3的数据表明，芬兰社会保障资金收入结构中，政府财政支出和雇员缴费所占比重下降，雇主缴费和其他资金来源比重呈提高趋势。4.社会保障的法制化程度高政府对社会保障收支和政策制定主要通过法制和行政方式管理。行政管理以法律为依据，法制化程度特别高，依法行政贯穿社会保障安排、执行和解决纠纷和问题的全过程。例如，挪威政府在制定国民保险纲要时，明确写明各项保险收支支配所
7、依据的法律。2000年挪威国民保险纲要的第一段，写明白国民保险资金安排是依据1997年2月28日的国民保险法案；家庭补助是依据1946年10月24日法案；对拥有幼儿家庭的现金补助依据1998年6月26日法案。另据挪威卫生和社会事务部介绍，居民对社会保障执行中的不满、问题和纠纷可以通过法院上诉，通过法庭解决。5.社会保障管理体制中的中心与地方关系社会保障管理职责在政府间的划分，是社会保障管理体制的重要方面。北欧四国实行的体制很不相同。挪威中心政府担当社会保障管理的主要职责，从中心到县、市三级政府都设置卫生和社会事务部。县政府主要负责医院和特别社保服务，市政府负责老年人照看等基层社保服务。养老金、
8、失业救济等大部分社会保障都由中心政府负责。丹麦社会保障管理体制与挪威有较大差别，主要职责由地方政府担当，中心政府只负责制定政策、标准、安排、实施转移支付等宏观调控。由于中国的体制与丹麦相近，因此这里主要介绍丹麦的做法。丹麦政府分为中心、县和地方政府（Localgorvernment）三级，有14个县，275个地方政府。县和地方政府是相对独立的，具有政治、法律上的管理权和自己的税基。在社会保障职责上，大多数职责是由最基层的地方政府担当，包括老年人的照看和服务、婴儿家庭补贴、残疾人康复和照料、失业救济（没有交纳社保费的失业人员）、生病津贴以及社会养老金安排等。县级政府负责地方政府不担当的一些特别社
9、保职责，包括对部分或全部丢失劳动力的家庭救助、拥有多子女家庭的补助等。由于社会保障是基层政府的职责，所以县和地方政府的公务员占政府公务员总数的75%。关于社会保障收入的来源，县和地方政府都有自己的税收。由于地区之间存在经济条件和发展差距，各地方的税率水平不同，最高税率和最低税率相差9个百分点。地方政府的收入通常不能弥补本身的支出，收入的1/3左右来自中心和上级政府收入返还和补助。中心政府担当着制定社会保障范围、标准和政策，制定和颁布社会保障法律，在全国范围内调整社会保障资金的责任。由于中心政府主管社会保障的社会事务部不在下级政府设办事机构，因此不存在行政管理关系，换言之，中心政府对社会保障事业
10、的管理不依靠行政手段。中心政府主要依靠两方面的手段履行职责，对各县和地方政府的社会保障事业进行调控。一是通过统一的法律，全国都要遵守社会救助法，本法规定了社会保障的范围、内容和标准。各级政府都要根据法律的规定和承诺详细实施社会保障管理。总体上讲，实际状况表明县和地方政府都能较好地履行法律，并依据当地公众的须要，不断改进社会保障的服务水平。二是通过中心财政的转移支付制度。全国GDP的20%是用于转移支付的，中心政府通过这种制度对地区间的社会保障财力进行调整，以达到社会福利均等化的目标。6.社会保障资金收缴与支付管理是相互分别的北欧四国的社会保障资金支付基本上是由各国社会事务部、社会事务与卫生部、
11、劳动部（或劳工部）及其他担当社会福利职责的部门管理，收缴社会保障资金不由这些部门负责。丹麦的社会保障收入主要来自税收，自然是由税务部门征收管理，芬兰和挪威的社会保障缴费是由税务部门代征。7.高福利社会保障模式的发展趋势这些国家的社会事务与卫生部官员认为，他们将坚持这种高税费、高福利模式，不打算对其进行重大改革。其主要缘由是这些国家的政治团体、执政者仍接着将社会福利均等化作为重要的社会政策。但他们也相识到这种模式面临着人口老龄化和欧盟对其成员国削减政府债务率要求的压力，主见并起先通过改良社会保障制度中的某些做法，如提高雇主和受保人缴费比例，严格限制提前退休，政府将经济增长的部分收入转作社会保障基
12、金积累等措施，以应对将来挑战。二、启示、借鉴与建议1.中国不宜实行高福利国家社会保障模式尽管北欧四国的社会保障使其社会基本达到了共同富有目标，但中国现阶段还难以借鉴这一模式。其主要理由如下。国情差异很大。北欧四国的共同特点是人口少，国土面积小，人均GDP很高。北欧四国人口分别在400800万之间，面积分别在3040万平方公里左右，人均GDP分别在23万美元左右。经济发达、收入水平高，具备了实行高福利和共同富有的条件。而中国国情恰好相反，人口多，国土面积大，人均GDP只有800美元，不具备实行高福利保障的经济实力。经济发展阶段和社会政策目标不同。北欧四国在经济基本实现工业化基础上，社会政策目标侧
13、重于社会同等。而中国目前仍处于工业化过程中，社会发展政策更侧重于效率，当然在现阶段，政府也在尽可能兼顾社会同等目标。社会保障制度的成熟程度不同。北欧四国的社会保障制度是建立在市场经济基础上的，已有几十年历史，相对成熟和稳定。中国目前虽然初步建立了社会主义市场经济体制，但社会保障制度正处于体制转轨时期，面临的难点问题许多，历史遗留的包袱很重。因此在体制重建过程中，难以将保障水平定的过高。2.北欧四国社会保障管理中值得借鉴的几个方面社会保障资金的收缴和支付应分开管理。目前我国社会保障资金的收缴在多数地区是由劳动和社会保障局负责，支付也由该部门负责。这种收、支两方面集中由一个政府部门管理的体制在国际
14、上比较少见，其弊端较多：一个部门管理工作量太大，收支管理粗放。目前在实际中实行差额缴拨非常普遍，这种做法事实上仍是以企业自我保障为基础，社会进行调剂，而不是真正意义上的社会统筹；劳动和社会保障部门征管收费的肃穆性差，征管手段不足，社会保障费欠缴非常严峻；繁重的收费工作影响劳动和社会保障部对社会保障资金支付管理的效率。建议由税务部门代征社会保障收费，资金实行财政预算专户管理，由财政通过社会保障特地预算拨款给劳动和社会保障部。这样做的好处是：由于财政部门担当社会保障的最终兜底责任，所以税务部门将严格社会保障费的收缴，力求削减企业欠费，减轻财政压力，使财政自身责任和限制管理权力相统一；劳动和社会保障
15、部专司社会保障支付管理职责，有利于管理的细化，提高效率；有利于真正实现社会保障的社会统筹，解除企业负担，基本统一社会保障支付标准。借鉴丹麦政府实行社会保障宏观限制和分级管理的阅历，处理好社会保障管理体制中中心政府和地方政府的关系。我国社会保障管理体制与丹麦有相像之处，也是由地方政府主要担当社会保障职责。目前中国地区间经济发展和收入差距很大，如何加强中心政府对社会保障的调整和限制非常重要。丹麦的阅历表明，中心财政必需保持肯定的财力，通过转移支付调整地区间社会保障水平和标准的基本统一和到位，不能差距太大。为此，地方政府在社会保障方面的事权和财权不肯定是完全对称的，而是形成财权在肯定程度上小于事权，留有中心政府调整的空间。这与财权和事权相统一的我国传统理论是不一样的，换言之，传统理论值得商榷或革新。在建立社会保障新制度过程中，必需注意社会保障的法制建设。这对约束社会保障管理部门及相关政府部门的行为，防止腐败，约束受保人行为和爱护受保人的利益都是至关重要的。借鉴挪威政府从海洋石油收入中提取部分资金建立社会保障基金的做法。建议我国应从每年国民收入增量中提留一个固定比例的资金，建立社会保障基金，用于中长期社会保障收入的补充和调整。这笔基金可以通过独立的资本运作进行保值增值。