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1、我国环境可持续发展管理跨部门协调存在的问题及对策戴燕艳 余甫功内容提要:该文在对我我国当前前可持续续发展管管理跨部部门协调调存在的的部门利利益保护护主义、部门法之间缺乏协调和我国缺乏高规格协调机构等问题及原因进行分析的基础上, 从职能协调、政策协调、行动协调、协调机制的建设和环境保护部门法之间的协调等方面，提出了解决环境可持续发展管理跨部门协调问题的现实途径。社会经济与与资源环环境协调调发展是是我国当当前和未未来发展展的必由由之路，严严峻的环环境状况况和资源源条件，要要求我国国政府充充分发挥挥公共管管理的职职能，实实行有效效的管理理机制和和管理手手段，使使社会经经济能够够较快发发展的同同时，资
2、资源环境境得到有有效的保保护。但但目前制制约我国国环境保保护和可可持续发发展的重重要因素素之一,就是各各部门在在环境保保护方面面缺乏协协调，自自各为政政。我们们必须从从理论和和实践相相结合的的角度研研究和探探索这一一问题，寻寻求环境境和可持持续发展展管理跨跨部门协协调的现现实途径径。一、当前我我国环境境可持续续发展管管理跨部部门协调调存在的的主要问问题及原原因分析析（一）现行行环境可可持续发发展管理理中跨部部门协调调存在的的主要问问题就我国目前前总体状状况而言言，环境境可持续续发展管管理跨部部门协调调仍然比较薄薄弱，除除了启动动应急机机制解决决突发性性环境事事故时，各各部门能能够做到到较好的的
3、协调之之外，在在日常环环境管理理工作中中部门之之间存在在着明显显的不协协调问题题，主要要表现在在：1部门保保护主义义的存在在，使环境境管理跨跨部门协协调障碍碍重重大多数和部部门和个个人对可可持续发发展的理理念有了了一定的的理解，但但可持续续发展在在相当一一部分政政府官员员中还没没有成为为一种价价值观，一一种自觉觉的行为为。尤其其在市场场经济转转轨过程程中，追追求经济济增长的的利益冲冲动，会会冲淡他他们对环环境和社社会目标标的关注注。在这这种情况况下各个个部门在在进行决决策时，往往往以实实现自己己的利益益最大化化为决策策目标，各种部门保护主义滋生，部门之间在环境问题上不协作、不支持的情况时有发生
4、。这突出地表现在环境行政执法实践中存在着一系列的行政异化现象，如环保部门与经济发展管理部门相对独立，各负其责，“往往是铁路警察各管一段”实际运作过程中协调严重不足；部分地方政府或职能部门在环境问题上存在乱作为现象,体现在其对企业污染问题视而不见甚至采取纵容态度，而环保部门由于其权限问题又无法制止政府和企业行为造成的环境污染。 2我国在在环境保保护方面面还没未未能真正正实现部部门法之之间的协协调改革开放以以来,我我国逐步步加强了了资源和和环境方方面的立立法。目前,已制定定了5部部环境保保护法律律，9部资资源管理理法律，20多多部环境境与资源源保护行行政法规规，近百项项环境保保护部门门规章，300
5、0多条环环境标准准,初步步形成了了有关环环境资源源保护的的法律体体系框架架。但环环境质量量状况日日益恶化化，自然然资源得得不到有有效保护护状况仍仍在延续续。这说明明我国在在环境保保护方面面还没未未能真正正实现部部门法之之间的协协调，目目前我国国有关环环境管理理体制的的立法分分散在各各种法律律、法规、规章,甚至规规范性文文件中,由于不不集中,各种立立法之间间难免出出现重复复、交叉和和矛盾。3我国在在环境可可持续管管理中缺缺乏高规规格的专专门性法法定协调调机构，有关机机构的法法律地位位尚不够够明确由于环保工工作和环环境问题题的复杂杂性、广广泛性和和综合性性等特点点，要求求加强部部门间的的广泛协协商
6、与合合作，使使各部门门采取协协调一致致的行动动，这就就必须由由高规格格的专门门性协调调机构来来执行协协调职能能。正因因为我国国尚缺乏乏此种机机构，往往往各部部门、各各地区在在制定有有关规划划、进行行各项决决策以及及从事各各项开发发建设甚甚至环境境保护活活动时，多多从本部部门或本本地区的的利益出出发，鲜鲜见有效效的协调调与合作作。(二)环境境可持续续发展管管理跨部部门协调调存在主主要问题题的原因分分析我国环境可可持续管管理跨部部门协调调存在问问题的原原因复杂杂，主要要有以下下几个方方面：1、目前我我国行政政管理体体制存在在的弊端端影响了了环境可可持续管管理跨部部门协调调目前管理机机构的设设置强调
7、调行政隶隶属关系系，很容易易出现部部门分割割,不能能形成一一个有机机联系的的整体。首首先，依依附于行行政区域域设置的的环保机机构执法法职责划划分不清清。其次次，历史形形成的按按资源要要素分工工的部门门管理模模式强化化部门利利益弱化化统一监监管理。环境保保护行政政部门总总管和其其他相关关部门分分管相结结合的管管理体制制在各自自责任和和义务不不清的情情况下是是造成部部门保护护主义主主要原因因。第三三，“环保部部门在环环境执法法过程中中面临着着协调管管理相对对人与领领导者关关系的问问题，环环保部门门受政府府直接领领导，领领导者往往往又是是某些具具体环境境行政执执法中的的关键因因素。这这就造成成处罚的
8、的企业难难以被处处罚，关关停的企企业更是是得不到到关停。环环评、“三同时时”制度在在经济发发展过程程中往往往被当地地政府给给予简略略，流于于形式，致致使老污污染没治治理，新新污染又又产生。” 郭涛 张守全 靳启云：“谈新形势下环境管理体制的创新”，环境管理，2003、52环境可可持续发发展管理理跨部门门协调受受制于现现行环境境管理政政策在资源环境境问题的的处理方方式上,政府的的治理模模式在一一定程度度上还不不是基于于规则和和政策的的治理，各部门门在促进进与环境境可持续续发展的的政策支支持上不不配套，造造成各部部门协调调困难。我国的的环境经经济政策策虽然种种类较多多,包括括价格、税收、信贷、收费
9、、保保险等各各个方面面,但真正正在全国国范围内内实施并并发挥作作用的并并不多见见，有些环环境经济济政策虽虽然有政政策性规规定,但但是由于于没有配配套的措措施,并并没有起起到应有有的作用用。3环境境保护法法授予予环保部部门的权权限太小小，难以责责成其他他部门重重视环境境现阶段,国国家的有有关法规规没有规规定环保保机构有有直接强强制执行行权,环环保机构构的执法法需要通通过申请请人民法法院执行行,方可可实施,容易使环境执执法行为为往往落落空。环环保机构构缺乏对对政府的的监督权权力，造造成环境境问题难难以得到到真正重重视，环环境保护护法规规定,对对造成严严重污染染的企业业给予限限期治理理或停产产的处罚
10、罚,环保保部门无无权决定定,而由由当地政政府决定定。而当当地政府府往往考考虑本地地区的经经济发展展,对污污染严重重的企业业不给予予限期治治理或停停产的处处罚,致致使环保保部门职职能削弱弱。4环境法法律体系系不健全全，缺少少必要、明明确的法法律依据据我国在环境境法律体体系方面面仍存在在不少问问题。具具体表现现在：（1）环境管理体制立法内容存在交叉和矛盾。我国关于环境管理体制的立法中不同的法律文件之间存在着相当程度的机构设置重复，职权交叉重叠，主管部门与分管部门关系不明,甚至不同立法文件的内容相矛盾的问题。比如在环境监测方面,环保部门建立了从上到下的四级环境监测网,而其他部门,如农业部门、水利部门
11、等也建立了自己的环境监测网,而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。（2）作为环境管理主要法律依据单行立法对环境管理体制的规定过于简单，可操作性不强，特别是涉及到有关部门时更是如此。（3）统一监督管理部门与分管部门的关系不明晰。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定, 但对统一监督管理的部门的职责确、分管部门的职责没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来,得不到有关部门的有效配合。而分管部门缺乏管理的积极性。 王灿发:“论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”,法政论坛,2003.8;5.我国机机构改革革过程中中环境保保护综合合协调能能力下降降在19
12、988年机构构改革中中，撤销销了承担担协调职职能的国国务院环环境保护护委员会会，对环环境影响响重大的的宏观协协调权和和微观的的协调权权全部授授予国家家环境保保护总局局，宏观协协调的功功能由计计划主管管部门兼兼管，“负负责将环环境保护护规划纳纳入国家家计划。”然而就目前的状况而言，国家环保总局的协调权威不够，该局难当高规格的法定协调机构之责。一是环境保护法并未明确规定其为协调机构，根据该法第十五条的规定 跨行政区域的环境污染和环境破坏的防治工作由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。王欣：“我国环境管理体制中的法律问题及其完善”， 中国民商法律网，2006、4、30；二是宏观管理
13、方面，因为国家环境保护总局是一个只享有具体管理权限的机关，因而与综合决策部门力量协调能力就受到极大限制。二、解决环环境可持持续发展展管理跨跨部门协协调问题题的现实实途径解决环境可可持续发发展管理理跨部门门协调存存在的问问题,是是一个复复杂而又又艰巨的的任务,需要多多方面的的努力和和逐步的的推进。结合我国的具体情况，我们认为现实的途径和方式主要从下几个方面入手。1、加快部部门体制制改革，实现各部门环境保护职能的协调中共十七大大报告已已明确：要加大大机构整整合力度度，探索索实行职职能有机机统一的的大部门门体制，健健全部门门间协调调配合机机制。环环境保护护的国家家性、全全民性、长长期性和和跨部门门性
14、，决决定了环环境保护护管理工工作必须须有多部部门参与与，各司司其职，分分工执行行。环境境保护已已经成为为有关政政府部门门管理工工作的组组成部分分。随着着机构改改革深化化，各部部门在环环境保护护方面的的职能将将进一步步明确，各政府部门应按照国家环境保护法律法规合理地分担环境保护的职责。如要明确经济综合管理部门在制定国民经济和社会发展规划时提出明确的环保目标和任务的职能；国家环境保护行政主管机构制定法规、环境监测、管理、监督和执法的职能；国土资源、建设、城市规划、农业、林业、水利、卫生、工商管理等部门管好各部门范围内的某些特殊环境问题的职能等。有必要在法律上明确：有关部门在必要时对其他部门给予行政
15、协助。“随着环境法的日益完善和发展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越精巧、细密、职能越来越独立，但环境要素是一体的，不可能把它们截然分开，这就需要环境管理部门在环境管理过程中，更加体现一体化的要求，行政体制是一个组织严密的体系，是一个分工协作的大系统。各机构的总体目标、总体利益是一致的。必须依法建立行政协助关系。” 武从斌：“减少部门条块分割，形成协助制度”，行政与法，2003、42通过环环境与经经济的综综合决策策强化跨跨部门的的政策协协调综合将环境境问题纳纳入政策策、规划划和管理理各级进进程，通通过改进进或改变变决策制制定程序序，将经经济、社社会和环环境全面面、充分分
16、地结合合起来，使使各项重重大决策策符合经经济、社社会和生生态发展展的需求求。环境境与经济济的综合合决策要要求环境境保护主主管部门门与其他他经济管管理部门门密切配配合,相相互协作作,积极极参与制制定有利利于环境境保护的的各项政政策,制制定的政政策要协协调配套套，避免免相互抵抵触。3实行环环境可持持续发展展管理时时，做到到行动协协调。无论是在日日常的环环境管理理，还是是面临环环境突发发事件，都都应做到到多部门门同时行行动，相相互配合合。无论论是行政政机关还还是司法法机关，无无论是环环境保护护行政主主管部门门还是环环境保护护行政相相关部门门，都必必须严格格按照法法律的规规定，切切实履行行其环境境保护
17、职职责，严严格环境境执法不不容许有有的部门门忽视或或放弃自自己的环环境执法法的职责责，使各各部门环环境执法法的协调调和配合合受到影影响。例例如，对对一些环环境突发发事件，需需要多部部门同时时行动，及及时果断断处理。4加强环环境可持持续发展展管理跨跨部门协协调机制制的建设设环境保护的的事务超超越有关关政府部部门职能能范围时时，要设立跨跨部门管管理的领领导和协协调机构构，在各个个层次和和各个级级别上进进行协调调，并建立立定期协协商机制制和日常常工作机机制。（1）建建立由国国务院主主持的跨跨部门协协调机制制。其机机构形式式是非常常设的国国务院环环境保护护委员会会，主要要负责协协调解决决下列问问题：协
18、协调重大大的国家家环境安安全责任任、活跃跃的国际际环境事事务、复复杂的环环境与发发展综合合决策的的要求；经济开开发主管管部门的的眼前和和短期目目标和国国家环境境保护的的长期目目标存在在的矛盾盾和冲突突；超出出环境保保护行政政主管机机构职能能范围的的环境保保护政策策最终制制定和执执行等；（2）根根据环境境保护内内容和范范围设立立不同级级别协调调机构。一一是建立立省与省省之间的的联席会会议制度度，或由由省政府府牵头，建建立部门门之上的的协调机机构或联联席会议议制，定定期对环环境保护护工作进进行协调调。二是是在省级级政府设设立跨部部门管理理的领导导和协调调机构，一一级政府府可以由由政府负负责人牵牵头
19、成立立多部门门协调机机构，定定期召开开协调会会议，并并建立定定期协商商机制和和日常工工作机制制。三是是在省以以下政府府设立协协调机构构，调节节部门间间、行业业间、地地区间、企企业与社社会间与与环境保保护相关关和各种种利益关关系；解解决短期期利益与与长期目目标之间间、不同同政策之之间关于于环境与与发展的的关系和和问题。5加强环环境保护护部门法法之间的的协调和和环境执执法各部部门间的的协调与与配合首先，加强强环境保保护部门门法之间间的协调调。第一一，“要明确确环境法法与基础础部门法法共同构构成一个个完整有有序的法法律体系系，它们们之间相相互制约约与合作作，在促促进各自自利益和和目标的的同时，相相互
20、协调调、妥协协和平衡衡，以共共同实现现法律调调节私人人利益、国国家利益益和社会会利益相相互关系系的目标标，环境境法只有有在与其其他部门门法良性性互动、相相互妥协协中，才才能更好好地促进进可持续续发展。” 秘明杰、李梅：“环境保护部门法之间的协调运作”，法制与经济，2006、8 第二，应完善环境管理体制的立法。应当制定一部综合性的环境管理体制立法,确立环境管理部门的法律地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。在这种综合性立法的基础上,再由各部门，各地方将自己的职责具体化。同时要使分管部门真正负起有关环境保护监督管理的责任,在立法时就必须明确指明负责的部门及其
21、相应的职能。第三，进一步完善环境法律体制建设，对环境保护基本法和各项专业法律对污染治理都有明确的定义和要求。使法具有可操作性，并要明确决策部门的决策责任。其次，环境境执法具具有多部部门性的的特点,所以环环境执法法应该强强调各部部门之间间的协调调和配合合。为了了实现各各有关部部门的环环境管理理及其执执法的统统一协调调、统一的的监督管管理，国国家有必必要设立立进行统统一执法法的机构构，从而而形成统统一执法法与分级级、分部门门执法相相结合的的环境执执法体制制。所以以，无论论是行政政机关还还是司法法机关，无无论是环环境保护护行政主主管部门门还是环环境保护护行政相相关部门门，都必必须严格格按照法法律的规
22、规定，切切实履行行其环境境保护职职责，严格环环境执法法。不容容许有的的部门忽忽视或放放弃自己己的环境境执法的的职责,使各部部门环境境执法的的协调和和配合受受到影响响。 黄明生：“环境执法的多部门性与环境保护的综合整治”，荆门职业技术学院学报，2000、9作者简介：戴燕艳：广东省委党校经济学部副教授 电话：83122472 余甫功，广东省委党校经济学部教授、主任 电话：83121561再次，要在在环保保法等等环保法法律、法法规中授授予环保保部门足足够的行行政强制制权，使使环保部部门在制制止环境境违法行行为、防防止证据据损毁、避避免危害害发生、控控制危险险扩大的的情况下下能依法法对相对对人的财财产和行行为加以以限制，强强迫拒不不履行行行政义务务的相对对人履行行义务。9