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1、目前城市更新存在的一个根本性的堵点：城市更新工程公共服 务配套占比高，投入大、收益少，工程收益难以覆盖投资。城市更新工程一般需通过银行提供的城市更新贷款筹集更新资 金，但除了做的较早的广东上海外，其他城市的城市更新贷款 外表上可以实现自求平衡，实际上还是要靠地方政府背书或国 有企业担保。工程自身的收益缺乏以归还银行贷款，怎么办呢？ 城市更新工程能否成功实施，核心在于资金能否解决，资金能 否解决的关键是工程能不能自平衡，能否自平衡的关键那么是项 目的用地和规划政策。目前看来，各地将一二级开发捆绑从而到达自平衡的路径一般有 下面几种：1 .原土地权利人自主改造；（天津、北京、成都、广州）.原土地权
2、利人的合作企业协议出让获得土地；（广州、成都、 上海、北京）2 .带条件招拍挂；（深圳、广州、重庆、徐州）4.协议搬迁形 成净地划拨或协议出让给实施业主；（福州、成都、深圳、 佛山）5.地随房走模式；（成都、北京）6.存量用地房屋 转型升级；（重庆、徐州、北京）7.不具备单独建设条件的土地划拨或协议出让；（重庆、徐州、 北京、南京）下面将各地的用地和规划支持政策摘录如下，有需 要的读者不妨仔细体会。一、天津市-老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案 （ 2021年6月18日）.可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。 实施主体应按照市场化方式实施更新改造。1 .城市更新工程的
3、公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服 务设施可以由实施主体负责运营。出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；或者通 过融资地块公开出让引入合作企业进行改造。广州市深入推进城市更新工作实施细那么（2019年4月18 日）推进成片连片改造，工程在确定开发建设条件的前提下，由 政府作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地使用权一并通过招 标确定改造主体，待完成拆迁补偿后与改造主体签订土地使用权 出让合同。广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理方法（2021年1月17日） 三旧用地、三地和其他用地，除政府收储后按照规定划 拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改 造主体。土地使用年限
4、可以按照改造后的土地用途重新确定。十三、南宁市加快推进旧城区改造工作实施方法的通知 政府公开招标旧城区改造工程的土地熟化投资人，由熟化人出 资给政府用于征收补偿安置及土地上的三通一平，按照谁谁出资、谁受益”的原那么，规定只有熟化人才能参加改造后 的土地招拍挂活动。十四、济南市城市更新专项规划（征求意见稿） 允许带实施方案挂牌出让。2021年11月17日，济南市中区上新街片区城市更新工程贷 款成功发放，该工程通过带实施方案挂牌的方式取得后续 建设土地，以未来建设及经营后产生的预期现金流作为还款来 源，实现城市更新的一二级联动。十五、长沙市全面推进城市更新工作的实施意见长政办发 2021 14 号
5、探索城市更新重大工程土地一二三级联动开发机制，严格规范 合同条款和转让要求，特别是按土地全要素、全生命周期管理 要求，在土地合同签订时，将明确的投资主体、权利义务、改 造方式、建设计划、产业形态、运营管理等要求纳入土地出让 合同或补充合同，确保土地高效利用。3 .确保本区各类城市更新改造工程的资金平衡，可按照单个更 新改造工程平衡、多个更新改造工程组合平衡、全部更新改造项 目总体平衡方式，统筹实现资金平衡。4 .各类更新改造工程经充分论证后可依法依规适当放宽容积率 等规划指标，允许建筑高度适度提高.支持土地使用权人自主更新。不改变土地用途的,可维持原 供地方式；土地用途变更为经营性用途或新增建
6、筑面积用于销售 产权的，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原土地使 用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴土地收益，办 理相关用地手续，5 .各类更新改造工程周边的边角地、夹心地、插花地等存量土 地可以一并纳入更新改造范围。二、重庆市-城市更新管理方法（2021年6月18日）第二十六条 城市更新工程涉及土地出让的，依据经批准的工程实 施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办 理供地手续。采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的工程实施 方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明 确，相关内容载入土地出让合同。符合划拨条件的城市更新工程 土地，按划拨方式办理
7、供地手续。第二十七条鼓励利用存量土地房屋转型开展文化创意、健康养 老、科技创新等政府扶持产业；转型升级后，在符合规划的条件 下，产权人可按有关规定完善用地和产权手续。第二十八条城市更新工程中的“边角地 夹心地插花地 等零星土地，以及不具备单独建设条件的土地，可与周边用地整 合实施，重点用于完善片区公共服务设施，并以划拨方式办理供 地手续；涉及经营性用途的以协议出让方式办理供地手续。第二十九条城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的, 可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等 方式实施。城市更新不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的,可通过市场租赁方式取得原建筑使用权。城市更
8、新既不涉及国有 土地使用权及房屋所有权变动，也不需要取得原建筑使用权的， 经充分征求原建筑权利人意见后依法实施。条对增加公共服务功能的城市更新工程，有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持，增 设地上停车库不计算容积率。鼓励老旧厂区转型升级，允许对原 有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等配套设施。第三十四条 城市更新可探索在辖区范围内跨工程统筹、开发运 营一体化的运作模式，实行统一规划、统一实施、统一运营。受 特殊控制区等影响的城市更新工程报经领导小组同意后，可通过 全域统筹、联动改造实现异地平衡。三、徐州市-徐州市城市更新改造指导意见（试行）（ 2021 年6月2日）.
9、优化利用城市边角地，经营性用地更新地块与周边边角地 “夹心地插花地等无法单独使用的土地合并的，经批准按 照规划设计方案，可采用协议出让方式完善供地手续。1 .对历史遗留毛地出让工程。由各区政府报市政府批准同意， 可直接变更土地受让人至国有企业名下，签订补充协议并重新约 定开竣工日期开发建设。工程资金在地块所辖区内进行平衡，辖 区内不能平衡的，在中心城区内统筹平衡。2 .支持国有企业参与城市更新市场化运作，鼓励通过收购相邻 多宗低效利用地块进行集中改造开发参与城市更新，由各区政府 主导实施，国有企业先期进行土地拆迁整理、完善配套公共设施, 土地整理到达净地上市条件，通过“一事一议程序挂牌供地，
10、市场化参与城市更新。3 .实行差异化供地，结合土地使用现状和城市更新工程实施的 客观需求，运用设定条件招拍挂、协议出让、划拨等方式灵活供 应土地。有历史保护建筑、近现代保护建筑和文物保护要求的项 目，可以定向挂牌、带方案挂牌或招标方式供地。涉及居民安置 房建设的，可享受老旧小区更新保障房土地政策进行立项，以划 拨方式取得土地。4 .鼓励地下空间开发利用。城市更新工程的地下空间未被规划 用于城市基础设施和公共服务设施的，其地下空间土地使用权可 结合该工程土地使用权一并出让。5 .允许商业、办公、科研等规划用地性质兼容利用。商业、办 公以及符合区域转型要求的工业和仓储物流用地，可全部或局部 用于建
11、设政策性租赁住房。7.对于整治提升类和改建完善类城 市更新工程，在增加公共服务设施和满足消防、安全的前提下， 经征询相关利益人同意，并报市政府批准后，可在原有地块建筑 容量基础上适当增加建筑面积。四、北京市-关于实施城市更新行动的指导意见（ 2021年5 月15日）.城市更新工程产权清晰的，产权单位可作为实施主体，也可 以协议、作价出资（入股）等方式委托专业机构作为实施主体；产 权关系复杂的，由区政府（含北京经济技术开发区管委会，下同） 依法确定实施主体。1 .对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐 城市短板的更新工程，可根据实际需要适当增加建筑规模。增加 的建筑规模不计入街区管
12、控总规模。2 .经参与表决专有局部面积四分之三以上的业主且参与表决人 数四分之三以上的业主同意，老旧小区现状公共服务设施配套用 房可根据实际需求用于市政公用、商业、养老、文化、体育、教 育等符合规划使用性质正面清单规定的用途。3 .在满足相关规范的前提下，可在商业、商务办公建筑内安排 文化、体育、教育、医疗、社会福利等功能。4 .在符合规划使用性质正面清单，确保结构和消防安全的前提 下，地下空间平时可综合用于市政公用、交通、公共服务、商业、 仓储等用途，战时兼顾人民防空需要。5 .更新工程可依法以划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式 办理用地手续。代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位
13、 的，以划拨方式办理用地手续。经营性设施以协议或其他有偿使 用方式办理用地手续。6 .更新工程采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租 制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租, 也可以协议方式办理用地手续。7 .经营性服务设施可按所有权和经营权相别离的方式，经业主 同意和区政府认定后，将经营权让渡给相关专业机构。五、福州市-福州市城市更新+ “实施方法（ 2021年4月2日）1 .城市更新涉及土地使用权及房屋所有权变动的，可采用协议 搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等合规方式开 展。2 .协议搬迁涉及土地使用权及房屋所有权变动的，经依法补偿， 房屋所有权人应在
14、搬迁补偿协议中承诺放弃不动产权利，并同意 委托实施业主代为注销相关不动产权利。搬迁补偿实行房屋安置 的，由实施业主协助原房屋所有权人办理安置房产权登记。3 .宗地所在地区域的搬迁补偿完成并形成净地后，具备划 拨条件的，由自然资源和规划部门履行相关流程后，将相应的土 地使用权划拨给实施业主；具备协议出让条件的，由自然资源和 规划部门履行相关流程后，将相应的土地使用权协议出让给实施 业主；需通过政府公共资源交易平台公开出让的，由自然资源和 规划部门编制土地公开出让方案，明确拟供宗地的出让条件。4 .通过协议搬迁形成的净地，具备划拨或协议出让条件的, 实施业主可通过划拨或协议出让方式取得相应的土地使
15、用权；需 通过政府公共资源交易平台以土地公开出让方案（包含城市更新 要求）方式公开出让的，支持实施业主以合法合规的方式取得相 应的土地使用权。六、成都市-成都市城市有机更新实施方法（2020年5月28日）城市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土 地使用权人作为工程开发建设主体，并预先约定土地出让合同生 效及解约条款，区政府（管委会）组织实施搬迁后，移交土地使 用权人实施开发建设。关于进一步推进“中优”区域城市有机更新用地支持措施（2021年5月10日）措施明确,城市有机更新包含3种 改造方式，分别是：自有存量土地自主改造、地随房走方式 整体改造、房屋征收与协议搬迁方式实施改造。1 .自
16、有存量土地自主改造对于自有存量土地自主改造，原土地 使用权人向区政府（管委会）提出自主改造申请和改造方案，经 区政府（管委会）审核同意并将工程搬迁补偿方案报市住建局审 查备案后，持新规划条件依法办理土地使用条件变更手续，并按 双评估补差方式缴纳土地出让价款后，由规划和自然资源主 管部门为其办理不动产权变更登记。原土地使用权人可按城市规 划要求实施自主改造，也可通过联营、入股、并购等方式进行联 合开发建设。土地使用权人可按照城市规划要求，对自有土地周 边土地提出整合申请，由区政府按程序办理被整合土地的协议出 让手续。2 . 地随房走方式整体改造对于地随房走方式整体改造， 通过公开招标方式依法确定
17、实施主体，由实施主体与实施范围内 的房屋所有权人进行平等协商，并完成全部不动产权交易和不动 产权转移手续后，凭新规划条件签订土地出让合同，缴纳土地出 让价款，依法实施工程整体改造。规划和自然资源主管部门依据 区政府（管委会）确定的地随房走整体改造工程实施范围， 按照所在区域新规划条件基准地价的20%收取土地出让价款后, 依法办理土地使用条件变更手续。七、南京市南京市开展居住类地段城市更新的指导意见 （2020年5月15日）（-）实施主体确定1.鼓励综合运用政府征收、与原权利人协 商收购、原权利人自行改造等多种城市更新模式。2.居住类地 段城市更新的实施主体可以包括以下情形：物业权利人，或经法
18、定程序授权或委托的物业权利人代表；政府指定的国有平台公司,国有平台公司可由市、区国资公司联合成立；物业权利人及其代 表与国有公司的联合体；其他经批准有利于城市更新工程实施的 主体。3.历史上毛地出让的工程更新主体由各区政府做好 由新的主体开发建设的，可报经市政府批准同意，直接变更土地 受让人；也可由原受让人成立控股不小于51%的工程子公司, 直接变更受让人至工程子公司。牵头处置。土地受让人不具备开发建设意愿或能力，但愿意协商（二）规划和土地政策.经批准列入计划的城市更新工程，为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等） 土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。合
19、并纳入更新工程的“边角地夹心地插花地以及非居住低效用地，可采用 划拨或出让方式取得土地。1 .实施方案经市政府批准后，依据方案完善相关土地手续：符合划拨条件的，按划拨方式供地；涉及经营性用途的，按协议方 式补办出让，出让金测算时应以净地价减去拆迁费用、安置补偿 费用、代建公共服务设施费用等本钱。2 .有文物保护要求的工程，可以定向挂牌、带方案挂牌或招标 方式供地。3 .对历史遗留的毛地出让工程，为整合周边，允许将原土 地出让范围周边无法直接利用的土地,通过以大带小方式协 议出让。八、佛山市关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作实 施意见（试行）（2018年9月1日）明确城市更新工程的供 地方
20、式可以采用协议出让的方式，规定城市更新公司属政府收购 储藏后再次供地的必须采用公开出让外，其余可协议出让。加快推动城市更新（三旧改造）促进高质量开展的 实施意见（2019年11月21日）简化宽松标图建库、用地 报批流程手续，加大土地出让金优惠力度，鼓励连片改造，加大 对一定规模以上改造工程的扶持。九、东莞市-关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见（2018年8月15日）1 .切实抓好土地收储，加强对重点区域、公有区域土地的集中收储力度，切实增强政府对土地市场的宏观调控能力；2 .创新以单一主体挂牌招商与股权混改相结合，兼容并蓄的工程招商和供地体系；试行半市场化运作的政府土地整备开发模式
21、。十、上海市-上海市城市更新实施方法（2015年5月15日）现有物业权利人或者联合体为主进行更新增加建筑量和改变 使用性质的，可以采取存量补地价的方式。城市更新工程周边不 具备独立开发条件的零星土地，可以扩大用地方式结合城市更新 工程整体开发；关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工 作的假设干意见（2017年7月13日）研究建立历史风貌保护开发权转移机制。允许历史风貌保护相关用地因功能优化再次利 用，进行用地性质和功能调整。为鼓励更多的保护保存历史建筑, 除原法定保护保存对象外，经认定为确需保护保存的新增历史建 筑，可以给予开发建筑面积的奖励。要加快落实规划土地支持政 策，对涉及风貌保存保护的
22、改造工程，经认定后可按保护更新模 式，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差异化土地供 应方式，带保护保存建筑出让。十一、深圳市深圳市城市更新方法（修改）（2016年11 月12日）除鼓励权利人自行改造外，对由政府统一组织实施城 市更新的，可以在拆迁阶段通过招标方式引入企业单位承当拆迁 工作，拆迁费用和合理利润可以作为征地补偿本钱从土地出让收 入中支付。也可以在确定开发建设条件且已制定城市更新单元规 划的前提下，由政府在土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中确定 由中标人或竞得人一并实施城市更新。深圳经济特区城市更新条例（2021年3月1日）不动产 权属注销登记完成后，实施主体应领先按照规划要求
23、向政府无偿 移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发 建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同，应明确 城市更新单元规划和工程实施监管协议的相关内容。十二、广州市广州市城市更新方法（2015年12月1日）.完善征地手续的历史用地，土地现状用途和现行规划用途均为工业用地的，可由现土地使用权人按自行改造完善规划、用地 手续；.旧村改造工程用地，村集体可选择保存集体土地性质或按规 定转为国有土地；复建安置地块只能确权给集体经济组织，转为 国有土地的可采取划拨方式供地；融资地块转为国有土地，可采 取公开出让给市场主体或协议出让给村集体与市场主体组成的合 作企业等方式供地。广州市
24、旧村庄更新实施方法（2015年12月11日）1、征收储藏模式下的复建安置地块可以划拨方式，由政府依法确定的相关企业代建完成后，直接确权给村集体经济组织、村民 和相关权属人。也可以配建村民住宅和村集体物业复建安置房作 为出让条件，将融资地块、市政配套地块与复建安置地块一并通 过公开方式出让给开发企业。2、自主改造。由村集体经济组织根据批复的工程实施方案自行 拆迁补偿安置，由村集体经济组织或其全资子公司申请以协议出 让方式获得融资地块开发融资。3、合作改造。由村集体经济组织根据批复的工程实施方案和制 定的拆迁补偿安置方案，通过市公共资源交易中心公开招标引进 开发企业合作参与改造，村集体经济组织可申请将融资地块协议