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1、公共管理学讲义 黎民*学习重点点*第一章 绪 论论1、公共管管理与私私人管理理的区别别与联系系。2、公共管管理与传传统行政政的区别别与联系系。3、公共管管理学兴兴起的时时代背景景。4、公共管管理学的的研究途途径。第二章 公共管管理理论论与实践践的发展展1、了解公公共选择择理论的的基本内内容，掌掌握“政府失失败论”、政府府内部性性等内涵涵。2、新公共共管理内内涵及其其实践、评评价。第三章 公共管管理的主主体1、公共组组织与非非公共组组织的区区别。2、政府的的主要类类型。3、非盈利利组织的的特点。4、领导者者与管理理者的异异同。5、层级制制的特点点与内在在缺陷。6、公共组组织变革革的主要要内容。第
2、四章 公共管管理职能能1、公共管管理职能能折内涵涵，与政政府职能能的比较较。2、公共管管理职能能的构成成。3、公共管管理职能能的历史史演变（依依据公共共管理职职能的历历史演变变，试论论我国公公共管理理职能的的变革方方向和重重点？）4、市场机机制的缺缺陷（市市场失灵灵）。5、市场经经济中的的公共管管理职能能。6、公共管管理职能能的限度度。第五章 公共管管理的过过程1、公共政政策与公公共管理理的关系系。2、公共政政策过程程。3、领导方方式（依依据权力力来源划划分）。第六章 公共管管理的绩绩效1、公共管管理的绩绩效内涵涵。2、公共部部门绩效效评价指指标的构构成。3、公共部部门绩效效评估指指标体系系的
3、建构构。4、公共部部门绩效效的改进进。5、目标管管理的涵涵义与过过程。6、目标管管理的优优缺点及及其在公公共部门门的应用用。第七章 公共管管理的责责任与调调控1、公共权权力的内内涵与特特性。2、公共权权力的性性质及落落实。3、公共权权力监控控的方式式、问题题及其改改进。第八章 公共管管理中的的政府角角色1、政府职职能的有有限性。2、政府与与市场的的区别和和联系。3、政府与与市场的的关系问问题。4、政府与与社会的的关系问问题。5、政府再再造的内内涵、模模式及其其启示。第九章 公共管管理中的的非盈利利性组织织1、非盈利利性组织织的涵义义。2、政府与与非盈利利性组织织的联系系。3、非盈利利组织在在我
4、国的的作用、发发展现状状及其面面临的局局限性和和改进。第十章 公共物物品管理理1、公共物物品的内内涵与特特点。2、公共物物品的提提供与生生产。3、政府提提供公共共物品的的方式。第十一章 公共共部门战战略管理理1、战略管管理的内内涵与特特征及其其与战略略规划、非非战略管管理和功功能管理理的区别别。2、战略管管理的SSWOTT分析。3、公共部部门战略略管理的的问题及及其改进进。第十二章 公共共管理的的新策略略1、“企业业型”政府的的内涵、局局限与问问题。2、民营化化的内涵涵、原因因、目标标与责任任及其在在我国的的发展。3、公共管管理顾客客导向的的内涵、优优点与贯贯彻。公共管理学学（内容容补充）陈振
5、明明第一章 绪 论论1、市场经经济与公公共管理理。第二章 公共组组织理论论2、公共组组织、第第三部门门与私人人组织的的差异。3、公共组组织的管管理层次次与管理理制度。4、行政组组织体制制的基本本类型。5、组织权权力的运运行。第三章 政府改改革与治治理1、治理理理论的研研究途径径。2、当代西西方政府府改革的的主要内内容及措措施。3、转轨时时期的我我国行政政体制改改革。第四章 政府间间关系1、政府间间关系的的内涵。2、我国政政府间关关系的现现状与改改革。第五章 政府作作用1、转轨时时期我国国政府的的作用。2、政府失失败论。第六章 公共政政策1、公共政政策系统统及其运运行。2、公共政政策主体体。第七
6、章 公共部部门绩效效评估1、公共部部门绩效效评估面面临的困困难及其其改进。2、我国公公共部门门绩效评评估事业业的发展展。第十章 第三部部门管理理1、转轨时时期我国国第三部部门的发发展。第十二章 公共共管理伦伦理1、公共管管理当前社会热热点问题题关注1、农民工工欠薪问问题2、对环境境污染的的治理3、政府问问责制4、政府绩绩效考核核体制改改革5、对公共共企业物物价调整整的控制制6、中央和和地方之之间关系系的调整整7、公共服服务的承承诺制度度8、收容遣遣送制度度以及信信访制度度改革9、希望工工程等非非盈利组组织的状状况10、高速速公路等等基础设设施的民民营化建建设思考题1、依照公公共管理理职能的的历
7、史演演变，试试论我国国公共管管理职能能的变革革方向和和重点。2、分析我我国当前前行政管管理体制制的弊端端，并结结合西方方的新公公共管理理运动，论论述我国国行政改改革的方方向和重重点。3、为什么么说政府府和市场场都是不不完善的的？4、如何实实现由全全能政府府向有限限政府的的转型？公共管理学学讲义一、公共管管理学与与行政管管理的区区别1、第一，公公共管理理学的研研究领域域不仅仅仅是作为为“纯粹的的”公共部部门的政政府组织织的管理理及其规规律问题题，而且且还应包包括作为为准公共共部门的的第三部部门的管管理及其其规律性性问题，而而行政管管理学的的研究领领域仅仅仅限于纯纯粹的公公共部门门即政府府组织的的
8、管理及及其规律律性问题题。仅就就这一点点而言，公公共管理理学与行行政管理理学就存存在着明明显的区区别：前前者的研研究范围围要大于于后者的的研究范范围，或或者说，前前者所探探讨的范范围是后后者的一一部分，从从这个意意义上说说，公共共管理学学与行政政管理学学的研究究范围之之间的关关系可以以看成是是整体与与部分的的关系。2、第二，公公共管理理学所研研究的是是纯粹的的公共部部门与准准公共部部门管理理过程中中共有的的规律性性问题，在在公共部部门之间间是存在在着明显显区别的的，既然然二者之之间存在在着区别别，它们们各自的的管理方方式及其其规律也也是有所所不同的的，也就就是说，它它们各自自都有特特殊的管管理
9、方式式和管理理规律，研研究这些些特殊的的管理方方式和规规律并不不是公共共管理学学的任务务，而是是行政管管理学、公公共事业业管理学学等学科科的研究究任务。同同时，我我们还应应看到，纯纯粹的公公共部门门和准公公共部门门既然都都是公共共部门，因因此，它它们除了了具有各各自特殊殊的管理理方式和和管理规规律者是是公共管管理学的的任务。由由此看来来，公共共管理学学的研究究对象是是全部公公共部门门所共有有的管理理方式与与管理规规律，而而行政管管理学的的研究对对象则仅仅仅是纯纯粹的公公共部门门所有的的管理方方式和管管理规律律，从这这个意义义上说，公公共管理理学与行行政管理理学的研研究对象象之间的的关系可可以看
10、成成是一般般与个别别的关系系。3、公共管管理学所所关注的的是公共共部门如如何高效效率地利利用现有有公共资资源为社社会提供供更多的的公共服服务和公公共产品品，它在在研究纯纯粹的公公共部门门即政府府组织时时，也是是把政府府组织当当成一个个为社会会提供公公共服务务和公共共产品的的机构的的，研究究的重点点是如何何把政府府机构自自身管理理好，以以便更有有效地为为社会提提供公共共服务和和公共产产品；在在公共管管理学看看来，包包括政府府组织在在内的所所有公共共部门都都是管理理的客体体，至于于政府机机构作为为管理社社会公共共事务的的主体地地位，公公共管理理学则关关心不多多，而这这一点正正是行政政管理学学所十分
11、分强调的的，行政政管理学学把政府府机构既既看成是是管理的的客体，又又看成是是管理的的主体，当当它把政政府机构构看成是是管理的的客体时时，它所所强调的的是要把把政府机机构自身身管理好好；当它它把政府府机构看看成是管管理的主主体时，它它所强调调的是要要求政府府把社会会公共事事务管理理好，而而在公共共管理学学的视野野里，政政府组织织与工商商企业一一样，只只是性质质以及方方式不同同罢了。因因此，公公共管理理学更强强调公共共部门自自身的管管理，而而行政管管理学则则更强调调公共部部门（纯纯粹的公公共部门门）对社社会公共共事务的的管理，这这也是公公共管理理学与行行政管理理学的区区别。前 言公共管理学学是20
12、0世纪770年代代末兴起起的一门门新学科科，什么么是公共共管理学学？简单单地说，就就是研究究公共部部门管理理过程及及共规律律的科学学，主要要是研究究公共部部门如何何高效率率地为社社会提供供公共服服务和公公共产品品的科学学，既然然公共部部门既包包括“纯粹的的”公共管管理的政政府组织织，又包包括作为为准公共共部门的的第三部部门，因因此，公公共管理理学不仅仅仅要研研究政府府组织的的管理问问题，而而且也要要研究作作为第三三部门的的公益企企业和事事业组织织、非政政府公共共机构的的管理问问题。政政府组织织的管理理问题与与第三部部门的管管理问题题共同构构成公共共管理学学的研究究范围，它它突破了了传统行行政管
13、理理学的学学科界限限，把当当代经济济学、管管理学、政政治学和和社会学学等学科科的相关关知识和和方法融融合进了了公共管管理的研研究中，例例如它直直接运用用了工商商管理学学的新成成就，将将绩效管管理、契契约制和和人力资资源管理理等方法法和技术术运用到到了公共共部门管管理的理理论和实实践中，该该学科的的出现和和发展是是以“新公共共管理运运动”的出现现为契机机，建立立对传统统公共行行政理论论的批判判基础之之上的，因因此，对对公共管管理的内内容和特特点理解解必须以以20世世纪末在在西方各各国兴起起的“新公共共管理改改革”运动为为基础。第一讲 新公共共管理改改革所涉及到的的章节：第二章章、第四四章、第第八
14、章、第第十章、第第十二章章第三、四、五五章（陈陈振明）一、改革背背景20世纪770年代代末，美美、英等等西方国国家都纷纷纷兴起起了一股股改革浪浪潮，人人们对于于这股改改革浪潮潮有着不不贩理解解，有的的将其称称为管理理主义改改革模式式、企业业家型政政府、后后官僚体体制模式式等。因因此，这这里所说说的新公公共管理理是一个个多维度度的非常常宽泛的的，的对对于它的的内涵，人人闪做出出了不同同的界定定，有的的学者将将其界定定为“一种强强调商业业管理风风格，顾顾客至上上和市场场竞争改改革取向向”，有的的则将其其看作是是“一种强强调明确确的责任任制、产产出导向向和绩效效评估，以以准 对对立的行行政单位位为主
15、的的分权结结构，采采用私人人部门管管理、技技术、工工具，引引入市场场机制以以改善竞竞争为特特征的公公共管理理部门管管理新途途径”。尽管管，有着着各种各各样的名名称，这这些改革革模式实实际上都都说明了了同样的的现象，即即传统的的行政管管理模式式已经被被一种以以市场为为基础的的模式取取而代之之了，也也就是说说，尽管管人们对对新公共共管理内内涵的理理解的共共性大于于差异，为为了更好好地了解解新公共共管理的的内容和和特点，我我们有必必要先了了解西方方各国的的改革背背景。一一般认为为，西方方国家的的改革背背景可以以从以下下几个方方面加以以分析：1、财政危危机。一一般认为为，经济济因素是是推动西西方改革革
16、的根本本因素。在在20世世纪700年代，西西方国家家陷入了了沉重的的经济危危机中，财财政收入入入不敷敷出，要要改变政政府面临临的财政政困难，要要么采取取增收税税收的措措施，要要么就是是削减政政府规模模，精简简政府机机构，而而采取前前一种措措施，无无疑会导导致社会会公共尤尤其是中中产阶级级的严重重不满，在在这种情情况下，政政府只好好采取措措施对自自身动手手术了。2、信任危危机。西西方国家家尤其是是美国历历来就对对政府官官僚存在在着不同同程度的的不信任任感，美美国的三三权分立立体制在在很大程程度上就就是为此此而设计计的，220世纪纪70年年代中后后期以来来，随着着美国政政府中的的“水门事事件”、“
17、伊朗门门”以及“拉链门门”事件的的暴露，公公众对政政府的不不信任更更加严重重。美国国有一项项民意调调查表明明，19958年年到19964年年，美国国人信任任联邦政政府的比比率超过过了755%，此此后这一一数据就就急剧下下降，到到了900年代后后期，下下降到不不足144￥，以以至于，克克林顿在在19993年美美国“重塑政政府”改革中中谈到，联联邦政府府不仅面面临财政政赤字，还还面临严严重的信信任赤字字。3、管理危危机。由由于政府府提供的的公共产产品和服服务具有有成本和和收益分分离、垄垄断供给给以及产产出测定定困难等等特点，导导致政府府官僚在在提供公公共管理理产品和和服务过过程中盛盛气凌人人和服务
18、务意识不不足、产产品和服服务质量量低下，服服务成本本居高不不下、政政府过度度膨胀，政政府的这这些行为为特点，引引起公众众的严重重不满，这这种不满满集中表表现在220世纪纪70年年代末美美国加得得福尼亚亚州爆发发的公众众税收反反抗风波波上，要要求州政政府削减减征收的的财产税税额。4、信息技技术的发发展。互互联网、远远程通讯讯等信息息技术的的发展为为新公共共管理改改革提供供了催化化剂，改改变了传传统公共共行政的的那种封封闭、层层级控制制和低效效的运转转模式，打打破了政政府对公公共信息息的垄断断，使建建立一种种扁平、透透明和灵灵活的管管理模式式成为可可能。 5、私营企企业的欣欣欣向荣荣为公众众比较公
19、公共部门门和私营营部门的的绩效差差异创造造了条件件，进一一步使社社会公众众对公共共部门丧丧失了信信心，既既然私营营部门在在某些方方面能够够做得更更好，就就没有必必要依靠靠政府官官僚来提提供某些些公共产产品和服服务。6、此外，全全球一体体化的发发展也为为新公共共管理改改革提供供了动力力。国际际竞争不不仅仅是是各国产产品和企企业的较较量，更更是各国国政府实实力和形形象的比比较，一一个效率率低下、腐腐败严重重的政府府的全球球竞争力力自然低低下，从从而影响响到对国国际市场场的占领领，这也也促发了了西方各各国政府府自发地地进行行行政体制制改革，希希望通过过行政改改革来提提升本国国的综合合国力和和国际竞竞
20、争力。 二、改革对对象传统行行政管理理体制形成于本世世纪200、300年代，其其理论基基础是马马克斯.韦伯的的官僚体体制理论论和威尔尔逊.占占斯诺等等人的政政治行政二二分法的的理论。传传统的公公共行政政学有六六大信条条：1、当当政府化化的文官官制度以以及将政政治与行行政分开开的假定定；2、强强调层级级制和规规章制度度（采用用官僚体体制模式式）；33、公务务员的终终身受聘聘和政府府组织的的稳定性性；4、以以文官制制度作为为人事管管理的基基本制度度；5、对对文官的的控制（内内部规制制）；66、要求求结果的的公平，给给资格相相同的公公务员提提供平等等的报酬酬和工作作条件，主主张公务务员处理理公务时时
21、应该秉秉公运用用法规，平平等对待待公众。早期公共行行政学采采取了一一种形式式主义或或静态的的研究方方法，只只注重对对官僚体体制（正正式政府府机构组组织）的的分析，忽忽视了对对行政行行为及行行政管理理过程的的研究；它将政政治与行行政（即即政策的的制定与与政策的的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分弱化（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。传统公共行行政体制制在工业业化时期期对促进进经济的的发展起起着十分分明显的的作用，它它意味着着管理方方式的理理性和效效率，稳稳定、公公平和精精确，但但它
22、对内内部控制制的关注注、实行行标准的的化业程程序，同同时又导导致行政政管理体体制的强强化，忽忽视了人人的差异异性和多多样性，使使公务员员注重于于服从规规则甚于于对结果果的追求求。（我我国普经经出现收收费站钻钻牛角尖尖，导致致使人丧丧失生命命的例子子）三、改革措措施、西方国家在在改革过过程中采采取的改改革措施施主要可可以归纳纳为以下下几个方方面：（一）政府府管理职职能的优优化和调调整1、民营化化改革。美美国的里里根政府府和英国国的撒切切尔政府府都进行行了大规规模的民民营化改改革，通通过卸载载政府的的部门职职能来减减轻政府府面临的的财政压压力和公公众的不不满情绪绪。2、放松管管制。放放松对市市场和
23、社社会的管管制，提提高企业业的省略略和竞争争力。美美国由于于对政府府和企业业缺乏信信任感，导导致各种种规章制制度泛滥滥。比如如说，就就政府内内部管制制而言，在在改革前前，美国国的联联邦采购购条例有有16000页，具具体部门门必须遵遵循的条条例有229000多页，美美国的军军队文职职人员的的人事管管理手册册有88800面面，这就就导致了了政府机机构效率率低下，浪浪费严重重、行政政人员缺缺乏士气气等方面面的弊端端。其采采取的改改革主要要是实行行结果导导向的预预算体制制，下放放人事管管理权，给给予部门门管理者者录用、提提升、奖奖励和辞辞退公务务员的自自主权；改革政政府采购购制度；废除成成各上万万的过
24、日日的强加加于联邦邦成员的的管制；放松松对州和和地方政政府的管管制，授授予他们们自主决决策权。3、精简机机构。英英国通过过“霍纳评评审”运动来来发现和和削减过过剩的人人员和机机构。程程序为：（1）选择择评审对对象。评评审对象象可以是是一个具具体的工工作部门门，也可可以是特特定部门门某方面面的工作作，可以以是某一一方面的的工作程程序，也也可以是是工作的的某个侧侧面或环环节。（2）对现现有活动动的质疑疑。主要要为为什什么从事事正在从从事的工工作；为为什么要要按目前前的方式式从事这这些工作作；怎样样才能使使这些工工作更富富有成效效且降低低成本？（3）推动动争论或或辩论。（4）共识识的形成成，即争争取
25、有关关方面和和人员对对必要采采取的改改革措施施形成一一致看法法。（5）改革革措施的的实施。 通过霍纳纳评审运运动，降降低了公公共部门门的运行行成本和和开支，如如对国防防部与工工业界的的多学科科评审导导致了8800个个人员的的节省；国防部部内部审审计工作作的评审审结果使使得巡视视员和审审计员减减少了330%。（二）政府府部门内内部的管管理体制制改革包括组织机机构改革革、人事事制度改改革、管管理方法法和技术术改革等等方面，其其目的是是提高政政府工作作效率和和服务质质量，最最为显著著的特征征就是引引进私营营部门的的先进管管理技术术和方法法，比如如将私营营部门运运用成熟熟的绩效效管理、目目标管理理等管
26、理理手段引引进政府府部门。具具体措施施包括：1、分权和和权力下下放分权和权力力下放所所涉及到到中央与与地方的的关系，又又涉及到到中央政政府部门门内部上上下级关关系，后后一方面面是新公公共管理理管理的的热点，其其中最激激进的为为英国的的“下一步步行动方方案”和新西西兰的公公司化改改革，这这两者都都是把部部门内的的中下层层组织转转变为具具有独立立性质的的单位，实实行经理理负责制制经理理被赋予予机构、编编制和财财务等方方面的极极大自主主权，这这一改革革实现了了上下级级关系由由直接隶隶属到合合同关系系的转变变，上级级对上级级控制也也着眼于于工作过过程到着着眼于工工作结果果的转变变，体现现发决策策与执行
27、行分离和和分权制制度化的的趋势。2、公共人人事制度度改革传统公务员员制度中中的一些些核心原原则正在在被动摇摇，实行行合同用用人制和和独立核核算中心心，公务务员的终终身制原原则正在在被动摇摇，公务务员选拔拔录用晋晋升方面面的权力力逐渐转转移到政政务官或或行政部部门手中中，独立立文官管管理机构构的权力力被削弱弱，有的的甚至被被解散，比比如，英英国在改改革过程程中实行行了“下一步步行动方方案”，将原原来统一一的部门门分为核核心部和和执行机机构，前前者履行行政策分分析、制制定和评评估职能能，后者者负责招招待政策策，提供供服务，这这意味着着原有的的公务员员分为两两个不同同的阶层层核心心部的公公务员和和执
28、行机机构的工工作人员员，前者者依然是是名询问问上的公公务员，人人数很少少；后者者占到全全部公务务员人数数的955%以上上，有的的保留公公务员身身份，有有的不再再是公务务员。四、新公共共管理改改革的要要点1、专业化化管理。在公共部门中选用能力强、专业知识扎实的管理者为部门或机构领导，对这些管理者的任命通常是短期合同行为，他们有着管理背景，受聘目的是为了取得任命者所期望的结果。（起催化剂作用的政府，掌舵而不是划桨）2、绩效评评估。强强调个人人和机构构绩效，并并设立相相应的绩绩效指标标。（社社区拥有有的政府府：授权权而不是是服务）3、控制产产出。用用绩效和和计划预预算替代代原有的的项目预预算制度度。
29、根据据机构的的特定项项目进行行资金分分配，钭钭所有有有关该项项目、子子项目以以及更低低层次的的项目的的成本罗罗列出来来，员工工不再由由个别独独立的中中央人事事机构决决定，而而变成了了计划预预算的一一部分。（竞竞争性的的政府：把竞争争机制注注入到提提供服务务中去）4、缩减政政府和官官僚制组组织的作作用。将将部分公公共产品品和服务务的提供供职能转转交给私私营部门门和非盈盈利组织织，鼓励励组织之之间和组组织内部部的竞争争行为。（具具有使命命感的政政府：改改变照章章办事的的组织）5、私营部部门管理理实践方方式的重重视（讲讲究效果果的政府府：按效效果而不不是投入入拨款）6、注意节节约和合合理利用用资源（
30、受受顾客驱驱使的政政府：满满足顾客客的需要要，而不不是官僚僚政治的的需要）7、权化（有有事业心心的政府府：有收收益而不不浪费）8、有预见见的政府府：预防防而不是是治疗。9、分权的的政府：从等级级制到参参与和协协作。10、以市市场为导导向的政政府：通通过市场场的力量量进行变变革。五、改革效效果评价价（局限限性）仁者见仁，智智者见智智，对改改革效果果的评价价首先取取决于评评价主体体的立场场（受益益、受损损和旁观观者），其其次取决决于价值值观（对对于中立立者而言言，大小小政府），再再次才考考虑评价价的技术术复杂性性问题。1、对改革革总方向向的评价价。首先涉及到到对私营营部门的的评价的的认识，美美国学
31、者者汉林认认为，过过度依靠靠市场途途径，这这是把教教科书对对私营企企业的理理想描述述与现实实混为一一谈，由由于私营营企业的的表现在在许多方方面不尽尽人意，在在“私营部部门神话”下的改改革可能能会走向向迷途，泰泰勒等人人则对过过分强调调公共服服务中的的竞争。他他们认为为：公共共服务提提供机构构已经在在长期的的实践中中形成了了合作关关系，竞竞争压力力会破坏坏这种关关系，压压力越大大，服务务提供机机构之间间破坏竞竞争的可可能性就就越大，就就容易挑挑选那些些成本低低并易于于完成的的任务。2、对改革革措施的的评价。认为合同出出租制限限制了当当选官员员对公共共服务的的监督和和公民的的直接接接触，剥剥夺了他
32、他们从中中学习的的机会，使使得他们们难以了了解公民民的需要要和愿望望并做出出积极的的反应。认为分权化化改革可可能会导导致公共共服务的的分散化化和相互互割裂，容容易导致致本位主主义、分分散主义义和保护护主义以以及公共共行政开开支的提提高。民营化导致致公务员员责任性性丧失，忽忽视道德德问题，降降低了公公务员士士气。五、民营化化改革（一）理论论基础。1、公共物物品理论论。所谓公共物物品主要要是指在在消费上上具有非非排他性性和非竞竞争性的的物品如如国防、路路灯等物物品，与与公共物物品相对对应的是是具有排排他性和和竞争性性的私人人物品如如日常生生活用品品等，处处于公共共物品和和么人物物品之间间的是准准
33、公共共物品，这这些物品品要么具具有消费费的非排排他性，要要么具备备消费的的非竞争争性的特特点，如如收费公公路、矿矿藏等。具体而言，物物品依据据是否具具有排他他性和竞竞争性可可以分为为四类：（1）个人人物品。具有消费的排他性和竞争性。这类物品主要由市场提供，通过市场交易满足各自的需求。（在计划经济时代，政府也提供部分个人物品。）（2）可收收费物品品。具有有消费的的排他性性和非竞竞争性。这这类物品品也能够够通过市市场来提提供，因因为实现现排他性性是可能能的，使使用者只只有付费费，提供供者才愿愿意供应应物品，如如各种娱娱乐设施施和图书书馆，然然而，由由于有些些可收费费物品具具有自然然垄断的的特性（即
34、即生产成成本随着着规模的的扩大而而降低），使得这类物品只能通过集体行动，也就是政府或公共部门来提供，以防止私营部门利用其垄断权谋取暴利，如有线电视、电力等产业。（3）共用用资源。与个人物品不和可收费物品不同，共用资源具有消费上的非排他性和竞争性的特点，只要收集、获取、采摘或无偿占有这些物品的成本不超过消费这些物品的价值，它们将会被消费甚至枯竭，没有一个理性的人会提供这种物品，这类物品需要通过市场（排污许可证制度）和政府的共同作用来加以提供。（4）集体体物品纯公公共物品品。通过过自愿或或强制性性捐款（税税收）来来解决。从以上分析析不难看看出，个个人所消消费和使使用的物物品是通通过市场场、政府府和
35、非盈盈利性组组织的共共同作用用来提供供的。以以前一般般认为，公公共物品品包括可可收费物物品、共共用资源源以及集集体物品品只能借借助于政政府才能能提供，现现在人们们则认为为，政府府并不是是提供公公共物品品的天然然垄断者者，市场场和非盈盈利组织织也能够够发挥很很大的作作用，即即使有些些公共物物品需要要由政府府提供，但但政府也也没有必必要亲自自生产这这些物品品，这就就为民营营化的推推行提供供了理论论基础。这这里关键键是要区区分消费费者、生生产者和和提供者者这三个个基本概概念。消费者主要要是指直直接获得得或接受受服务的的个体，他他们可以以是个人人、特定定区域的的所有人人、政府府机构、私私人组织织等。生
36、产者则是是直接组组织生产产、或者者直接向向消费者者提供物物品的个个体或团团体，它它可能是是政府单单位、市市民志愿愿组织、私私人企业业、非盈盈利机构构甚至消消费者自自身。提供者则是是指派生生产者给给消费者者，指派派消费者者给生产产者，或或选择服服务的生生产者、提提供者通通常是政政府单位位。比如，当政政府雇佣佣承包商商去翻新新路面的的时候，该该政府就就是提供供者，承承包商就就是生产产者，而而使用翻翻新后道道路的人人就是消消费者，提提供者和和生产者者角色的的分离意意味着政政府可以以做出用用公共开开支来提提供某种种公共物物品的决决定，但但并不意意味着必必须依靠靠公务员员来提供供这些物物品，如如政府可可
37、以通过过出租合合同、特特许经营营、授权权等方式式来提供供这些公公共物品品。2、政府失失败理论论即使有些公公共物品品可以借借助于市市场和非非盈利组组织提供供，但是是如果政政府在提提供这些些物品的的过程中中如果有有着优异异表现的的话，政政府也不不必通过过民营化化的方式式来提供供这类物物品。可可惜的是是，政府府的表现现在大多多数情况况下难以以令人满满意，不不仅存在在市场失失灵，政政府失灵灵也同样样存在。简而言之，政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期目的这样一些情况，政
38、府失灵主要表现在以下几个方面：（1）公共共决策失失效。政政府对个个人公共共物品需需求的满满足是以以公共决决策形式式来实现现的，但但是公共共决策的的制订过过程却往往往是多多个利益益集团互互相讨价价还价和和交易的的过程，在在这种政政治过程程中，公公民个人人的真实实需求被被忽视了了，取而而代之的的是利益益集团自自身的需需求，从从而使公公共物品品的提供供脱离了了正常的的轨道，造造成了公公共物品品的短缺缺和过剩剩。（2）行政政机关工工作的低低效。垄垄断提供供某些公公共物品品，在缺缺乏竞争争力的情情况下，可可能导致致行政机机关的过过分投资资，生产产出多于于正常社社会需要要的公共共物品；成本和和收益的的脱离
39、，产产出的难难以测量量，政府府的收具具有非市市场性，主主要来源源于税收收、捐赠赠等收入入，并不不取决于于消费者者的个人人愿望，在在这种情情况下，当当提供一一种物品品的收入入与其成成本无关关时，行行政机关关就会使使用更多多的资源源，而不不是必要要的资源源；信息息的非对对称性，垄垄断信息息的提供供。（3）政府府的内部部性与扩扩张。所所谓内部部性是指指政府部部门及其其官员追追求自身身利益或或组织自自身的目目标而非非公共利利益或社社会福利利，政府府的经济济人特征征，追求求预算最最大化（机机构规模模、技术术的复杂杂性），提提高机构构的生产产成本，使使其高于于技术上上的成本本，导致致较高的的单位成成本和多
40、多余的全全部成本本。（4）腐败败。解决政府失失灵的方方法：鼓鼓励行政政机关之之间的竞竞争；让行政政机关享享有部分分剩余的的分配或或占有权权；运用市市场力量量，借助助私营部部门来提提供部分分公共物物品。（二）民营营化的定定义及表表现形式式1、内涵。从从所有制制角度来来理解：把对公公共部门门所有的的资产归归还给私私营部门门，通常常是通过过转移股股权的方方式将企企业行为为的控制制权从公公共部门门转向给给私营部部门。（狭狭义）从目的出发发，将其其理解为为政府利利用私营营部门（赢赢利和非非赢利）来来提供和和完成公公共政策策，改进进公共方方案的质质量。从主体出发发，将其其理解为为更多地地依靠民民间机构构，
41、更少少地依靠靠政府来来满足公公众需求求。（广广义）2、内容。（1）国有有企业民民营化，即转让国有企业的所有权，通过出售、清算、兼并等方式将其由国家控制和经营，转交给私营企业控制和管理，或者通过放松管制，引进竞争的方式在原本由国有企业垄断经营的领域促进企业之间的竞争，达到减轻政府财政负担，提高企业效益和产品质量的目的。通常认为英国是最早实行民营化的国家，法国为了实行民营化，特地成立了私有化委员会。（2）公共共物品供供给的民民营化，即提供者和生产者相分离，政府、企业和非赢利组织之间的角色和功能的互补，鼓励提供主体和生产主体的多元化。（3）公共共政策领领域的民民营化，将公共政策领域中的资料收集、政策
42、分析评估甚至政策制定等工作外包给非政府组织。美国审计署对联邦政府4个主要部门中的咨询服务所做的审查发现，20%以上的合同涉及本应该由政府履行的职能。3、民营化化措施。契约外包、特许、补助、出售、赠予、凭单、志愿服务、自我服务等。（1）政府府出资和和管理，私营部部门或非赢利利部门履履行生产产或提供供职能，如如合同承承包、给给予生产产补助等等。（2）政府府主要进进行管理理，由私私营部门门或非赢赢利部门门出资和和生产，如如特许经经营、国国有企业业拍卖等等。（3）政府府主要进进行管理理，由消消费者自自己组成成志愿团团体，生生产和提提供自己己需要的的产品或或服务，如如志愿者者行动。（三）我国国的民营营化
43、改革革实践1、转换国国有企业业经营机机制。调调整国有有企业布布局和机机构，十十四大以以来，推推动国有有企业的的抓大放放小工作作，鼓励励民间资资本通过过购买、兼兼并、租租赁等方方式获得得部分国国有企业业尤其是是中小企企业的所所有权和和控制权权，实现现国有企企业股权权结构的的多元化化，效果果：国有有及国有有控股工工业企业业的总产产值占全全部工业业总产值值的比重重，已由由19880年的的80%下降到到20001年到到41%。2、放松管管制，促促进市场场竞争。政府在电信通讯、航空等领域放松管制和市场进入限制，鼓励社会资本的进入，修改了外商投资目录。3、在基础础设施领领域通过过合同承承包、特特许经营营等
44、方式式逐步让让民营资资本进行行基础设设施建设设领域。4、障碍：制度保保障不足足（如缺缺乏保障障志愿者者权益的的法律法法规，这这是志愿愿者事业业的软肋肋）；参参与者能能力的限限制（数数量、人人员素质质）；政政府干预预（反对对或操纵纵）。（四）民营营化条件件1、制度健健全。2、市场发发育成熟熟。（竞竞争主体体、资源源的流动动性、经经营能力力和意愿愿等）3、民营化化的公共共物品必必须有明明确的可可供衡量量的目标标或标准准。第二讲 政策过过程所涉及到的的章节：第三章章、第五五章、第第九章第四、六、十十章（陈陈振明）一、公共管管理主体体特点1、政府政府作为所所谓纯粹粹的公共共部门，它它具有以以下基本本特
45、点：（1）政府府组织的的基本职职能是对对社会公公共事务务进行管管理，这这里所说说的公共共事务包包含了社社会中除除私人领领域（按按西方学学者的观观点，竞竞争性的的工商企企业一般般属于私私人投资资领域，因因而这方方面的事事务被划划归于私私人领域域，属于于私人事事务）以以外的所所有事务务。在人人类社会会生活中中，有些些事情固固然可以以通过私私人或私私人组织织来进行行处理，小小到个人人的谈情情说爱、结结婚生子子，大到到组织生生产、经经营管理理；但是是，还有有很我事事情是无无法由私私人或私私人组织织来办理理的，例例如，人人口的控控制和管管理、社社会治安安、大江江大河的的治理和和维护、社社会公共共设施的的
46、建设和和维护、公公民基本本生活的的社会保保障、国国民素质质的提高高和智力力开发等等等。有有关这些些事务的的管理，必必须由一一个超越越私人或或私人组组织之外外的公共共组织来来进行处处理或加加以管理理。（2）政府府组织用用来从事事公共管管理的权权力是一一种公共共权力，把把这种权权力称之之为公共共权力，主主要基于于以下两两个方面面的理由由：一是是这种权权力就其其性质而而言，它它总是表表现为社社会中占占统治地地位的某某一个阶阶级的权权力，而而不仅仅仅是一种种个人的的私人权权力。在在中国的的封建社社会，尽尽管皇帝帝把皇权权当成自自己的一一种家族族权力，但但它实际际上是代代表整个个封建地地主阶级级的，离离
47、开了它它所代表表的整个个阶级，这这种权力力就不会会存在了了；在资资本主义义社会，政政府组织织的权力力被宣称称为是一一种来自自全体公公民的权权力，尽尽管它实实际上仍仍然是有有产阶级级的权力力；在我我国社会会主义社社会，国国家的一一切权力力属于人人民，这这已经被被写入了了宪法。一一句话，自自从政府府产生以以来，几几乎所有有社会的的政府组组织的权权力在性性质上都都是公共共的。当当然，由由于社会会性质的的不同，在在公共这这一概念念下所隐隐含的意意义有所所区别。（3）政府府组织所所掌握和和运用的的资源是是一种公公共资源源。我们们知道，政政府 通通过行使使其权力力来实现现其职能能，必须须以掌握握一定的的资源为为前提，没没有一定定的人财财物作基基础，整整个政府府组织就就无法运运转起来来。而在在人财物物等资源源中，从从政府控控制的角角度而言言，对财财源的控控制又是是非常基基础的。政政府组织织的财政政来源于于全体公公民的税税收，因因而其财财政实质质上是一一种公共共财政。此此外，政政府所控控制的国国土、矿矿山、水水利等重重要资源源，也是是一种公公共资源源。作为为一种公公共资源源，就其其本质而而言，是是为全民民的共享享的。（4）政府府组织为为社会所所提供的的产品是是一种公公共产品品。这种种物品的的基本特特