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1、地方立法后评估制度研究地方立法法后评估制制度，是指指具有地方方性法规、政政府规章制制定权的国国家机关委委托评估实实施主体，按按照一定的的评估程序序，对地方方性法规、政政府规章的的合法性、合合理性、实实效性、协协调性、立立法技术性性等指标进进行评估，并并提出维持持、修改或或者废止等等建议的一一项活动评估类型型分为定期期评估和不不定期评估估；评估主主体分为评评估责任主主体和评估估实施主体体；评估基基本程序：确定评估估实施主体体、制定工工作方案、做做好基础性性资料收集集、调查问问卷设计、开开展实证调调查、形成成评估报告告被评估内内容：立法法宗旨、原原则和价值值取向；共共同行政行行为；专业业管理制度度
2、；立法基基本规范。评评估指标：合法性、合合理性、实实效性、协协调性、立立法技术性性、专业性性、成本效效益、社会会认同地方立法后后评估制度度研究课题组组长长：刘 平 课课题组成员员：江子浩浩黄 震 吴勤民 李瑜青 李 萍 王松林 程程 彬史莉莉莉 叶慧慧娟 陈琦琦华 赵 斌课题执笔：王松林 程 彬 史莉莉 李 萍 叶慧慧娟 陈琦琦华 赵 斌引言1978年年12月，党党的十一届届三中全会会，开始了了我国建立立中国特色色社会主义义法律体系系的进程。其其中，加快快立法的步步伐，努力力做到“有法可依依”是首先面面临的法治治任务。经经过近二十十年的努力力，到19997年党党的十五大大召开时，我我国已经初初
3、步建立了了中国特色色社会主义义的法律框框架，在社社会、经济济的主要领领域，基本本做到了有有法可依。22007年年10月，党党的十七大大召开，报报告指出，中中国特色社社会主义法法律体系已已基本形成成。根据国国务院新闻闻办公布的的数据，截截止20008年2月月底，我国国现行有效效的法律有有229件件，行政法法规有近6600件，现现行有效的的地方性法法规有70000多件件，自治条条例和单行行条例6000多件。在规章章层面，根根据20007年3月月全国行政政法律、法法规、规章章清理座谈谈会的数据据，全国现现行的国务务院部门规规章有30031件，地地方政府规规章有96664件，总总计126695件。从这
4、些些数据可以以看出，包包括地方性性法规和政政府规章在在内的地方方立法，在在我国法律律体系中所所占的比重重是相当大大的，占到到80%多多。也就是是说，地方方立法的质质量几乎可可以折射出出我国立法法质量的总总体水平。随着我国政政治、经济济、社会、文文化的发展展，法律体体系的初步步建立，以以及民众参参与意识的的增强，当当前地方立立法中所反反映出来的的主要矛盾盾不再是空空白领域急急需法律调调整的问题题，而是如如何提高已已制定法律律的质量，使使之更符合合实际、更更具有可操操作性的问问题。立法法的重心开开始从建立立新制度转转向立、改改、废并举举的时代。“在地方立法工作中，与科学发展观的要求不符的突出问题是
5、重立法数量，轻立法质量。地方立法数量不断膨胀不但直接影响了地方立法的质量，而且导致了重复立法增多，立法资源配置不尽合理；与此同时，片面追求数量的泛立法主义还将造成地方立法泛化，侵入非法律调整领域，过度干预本属于社会自治的事务。”围绕提高立立法质量，实实现立、改改、废并举举，各地立立法实践部部门作了许许多积极有有益的探索索。地方立立法后评估估便是其中中一项制度度。关于立立法后评估估的定义，尽尽管近几年年各地法律律实践部门门和理论界界都进行了了一些研究究，但并未未形成统一一的定义。例例如：所谓谓立法后评评估制度，是是运用动态态的方式了了解某项规规范性法律律文件在实实践中的运运行状况，通通过实践来来
6、检验法律律与经济社社会发展的的要求是否否适应，是是否与其他他法律之间间存在不协协调之处，从从而确定该该项法律文文件是否应应当继续实实施、修改改或者废止止的制度。再如：立法后评评估也称事事后立法效效果评估，就就是在法律律法规实施施一段时间间后，对法法律法规的的实施效果果、功能作作用以及存存在的问题题，进行跟跟踪调查和和综合评估估，其目的的是为法律律法规的修修改和完善善提供依据据，不断改改进立法工工作，提高高立法质量量和立法水水平。在参考借借鉴已有理理论成果的的基础上，本本课题组尝尝试着就地地方立法后后评估制度度作如下的的定义：地地方立法后后评估制度度，是指具具有地方性性法规、政政府规章制制定权的
7、国国家机关委委托评估实实施主体，按按照一定的的评估程序序，对地方方性法规、政政府规章的的合法性、合合理性、实实效性、协协调性、立立法技术性性等指标进进行评估，并并提出维持持、修改或或者废止等等建议的一一项活动。关于地方立立法后评估估，尽管本本市及兄弟弟省市已经经有了一些些工作实践践，但是还还没有形成成规范可行行的制度。尽尽管目前国国内外已经经有了一些些初步的研研究成果，但但总体上，该该项制度的的研究和实实践还处于于起步阶段段，对具体体评估指标标的研究更更为缺乏。通通过对立法法后评估制制度进行比比较系统的的研究，阐阐明该项制制度的实施施主体、程程序、指标标及方式、方方法等内容容，可以为为建立起一
8、一套理论上上经得起推推敲、实践践中可供操操作的立法法实施效果果评价制度度提供参考考。建立立立法后评估估指标系统统，应当将将定量分析析与定性分分析相结合合，使评估估过程更具具有可操作作性，也使使评估结果果更具有科科学性，从从而在整体体上提高本本市立法质质量和工作作水平，使使立法工作作更科学化化、民主化化。本课题题通过实证证调研与理理论分析相相结合的研研究方法，在在对建立立立法后评估估制度的法法理进行理理论研究的的基础上，重重点对立法法后评估制制度的评估估主体、评评估基本程程序、评估估指标与评评估方法等等进行分析析、梳理，以以期建立一一个较为完完整的立法法后评估指指标体系，以以使这项制制度在实践践
9、中更具有有可操作性性。一、建立地地方立法后后评估制度度的主要考考量（一）建立立地方立法法后评估制制度是依法法行政的现现实需求建立立法后后评估制度度，已是我我国立法现现实的迫切切需求。近近二十几年年来，我国国从中央到到地方，都都进行了大大规模立法法，中国特特色社会主主义的法律律体系初步步形成，各各项制度已已基本建立立。在大规规模立法后后法律体系系日趋完善善，各个社社会领域基基本有法可可依的背景景下，如何何提高立法法质量成为为了我国当当前迫切需需要解决的的问题，下下一步更应应当关注的的不是如何何提高立法法的数量，而而应当是回回头审视已已经立好的的法，通过过评估不断断修正，使使之更能适适应当前的的社
10、会现实实，与不断断变化的社社会、经济济状况更加加契合的问问题。再加加之地方立立法在我国国法律体系系中所占的的绝对比重重，决定了了建立并完完善地方立立法后评估估制度，有有迫切的现现实需要。党的十六大大报告中提提出要“加强立法法工作，提提高立法质质量”。十届全全国人大常常委会将提提高立法质质量作为立立法工作重重点，要求求各地方把把主要精力力放在提高高立法质量量上。20004年，国国务院发布布的全面面推进依法法行政实施施纲要（以以下简称实实施纲要）中中，提出了了建立立法法成本效益益制度的要要求，其第第十七项规规定：积极极探索对政政府立法项项目尤其是是经济立法法项目的成成本效益分分析制度。政政府立法不
11、不仅要考虑虑立法过程程成本，还还要研究其其实施后的的执法成本本和社会成成本。中中华人民共共和国行政政许可法（以以下简称许许可法）明明确了行政政许可的定定期评价制制度，其第第二十条第第一款规定定：行政许许可的设定定机关应当当定期对其其设定的行行政许可进进行评价；对已设定定的行政许许可，认为为通过本法法第十三条条所列方式式能够解决决的，应当当对设定该该行政许可可的规定及及时予以修修改或者废废止。第二二款规定：行政许可可的实施机机关可以对对已设定的的行政许可可的实施情情况及存在在的必要性性适时进行行评价，并并将意见报报告该行政政许可的设设定机关。第第三款规定定：公民、法法人或者其其他组织可可以向行政
12、政许可的设设定机关和和实施机关关就行政许许可的设定定和实施提提出意见和和建议。虽然说，实实施纲要提提出的立法法成本效益益制度，着着重于立法法、执法和和社会成本本与所产生生社会效益益的考量，许许可法的的许可定期期评价制度度强调的是是，立法机机关、许可可实施机关关和公民等等对于行政政许可的定定期评价，与与我们现在在所说的立立法后评估估制度还有有一定差别别。但是，这这些制度已已经包含了了立法后评评估制度应应有的一些些基本要素素，如成本本效益分析析、评估的的公众参与与等。也说说明了，我我国的行政政决策层已已经将立法法回头看，提提高立法质质量，作为为推进依法法行政、建建设法治政政府的一个个重要方面面，反
13、映了了在国家层层面推进立立法后评估估制度的决决心。（二）建立立立法后评评估制度是是国际上较较为普遍的的做法立法后评估估制度，并并非是我国国所独创。事事实上，它它是一个国国家法制推推进到一定定程度，由由法律的制制度层面建建设深入到到制度与理理念建设并并重的一条条必由之路路。法在社社会中的实实现过程是是立法、执执法、司法法、守法、法法律监督等等一系列环环节的有机机统一，要要实现法的的实效性，必必须要有制制定合理、符符合社会现现实的文本本，同时在在对文本的的不断审视视、修正、完完善的过程程中，要有有公众的参参与，才能能使之更符符合国情民民意，更贴贴近社会现现实，更容容易被实施施。而立法法后评估制制度
14、发挥的的正是这样样的作用。纵纵观一些发发达国家在在实践中的的做法，虽虽然称呼不不同，但都都有类似于于立法后评评估的制度度存在，并并在完善立立法的过程程中发挥了了重要的作作用。德国：于220世纪770年代便便开始尝试试探索立法法后评估的的制度和程程序。德国国的立法效效果评估主主要有三种种形式：一一是立法项项目计划的的事先评估估；二是法法律制定过过程的立法法效果评估估，又称为为跟踪评估估；三是在在法律法规规实施后的的评估（在在法律条文文中明确规规定，法律律实施后的的若干年内内应当进行行效果评估估）。德国国在联邦邦部委共同同议事规程程（GGOO）中规规定了立法法效果评估估，其中的的第34、444节第
15、22至6段规规定：立法法项目需从从以下方面面说明具体体的立法效效果：一是是对公共财财政的影响响；二是是是否纳入财财政计划中中；三是开开支的增加加/收入的的减少；四四是对各州州和地方财财政的影响响；五是经经济，特别别是中小型型企业的成成本；六是是对消费者者的影响；七是对个个别价格和和价格水平平的影响；八是成效效监督（“评估附加加条款”）。德国国联邦内务务部在20001-22002年年颁布了三三套指导性性文案，分分别是立立法效果评评估手册、立立法效果评评估入门以以及立法法效果评估估的实践测测试，以以推广立法法效果的评评估方法。上上述指导性性文案中提提供的方法法，有助于于为部门起起草法案提提供指导性
16、性帮助，但但没有规定定必须使用用某种特定定的方法。美国：行政政立法后评评估制度（rrevieew off exiistinng reegulaationns）是在在近年内逐逐步建立起起来的。11980年年的灵活活规制法（RRFA）要要求联邦各各部门要“对大量小小企业产生生重大的经经济影响的的”规章进行行定期的评评估；19992年布布什总统要要求联邦部部门评估其其现存的所所有规章并并命令新的的规章发布布前的900天的延缓缓期；19993年，克克林顿总统统发布第1128866号行政命命令，要求求联邦各行行政部门对对现存规章章进行评估估以保证规规章的及时时性、兼容容性、有效效性以及减减少不必要要的规
17、制负负担。通过过十几年的的实践，美美国无论在在联邦层面面还是州的的层面都逐逐渐完善了了行政立法法后评估制制度并取得得了一定的的实效。日本：根据据评估对象象与内容的的不同，行行政评价（评评估）可分分为三个层层次:第一一层次是在在整个政策策体系中处处于较低层层次的事业业评价；第第二层次是是政策评价价；第三层层次是综合合前两者实实行的综合合行政评价价。事业评评价，是对对行政机关关实施的每每一项措施施（具有共共同目的的的行政活动动）进行总总结，对其其从事的事事业、项目目等进行评评估，以考考察行政机机关措施目目标实现的的程度。政政策评价是是“政策决定定后经过一一定的期限限，依照提提供资助解解决问题的的多
18、样化信信息，从资资助修改和和完善政策策的角度，就就有关特定定的项目，从从各角度对对该题目有有关政策的的效果的发发展状况深深入分析，把把握有关政政策中存在在的问题，同同时，对其其原因等进进行评估。”行政综合评价是以上二者的综合，即不仅涉及到行政项目、措施的评估，还包括项目、措施涉及到的政策的评估。根据2002年4月开始实施的行政机构实施评估政策有关的法律（简称政策评估法）的规定，政策评估主要是政府法律与规章中规定有关行业、部门行政管理和发展方案的政策措施。如文部科学省的政策评估中，就进行了“实施有关规章制度的评估”，“在文部科学省，从2004年度开始在新的法令基础上新设规章和废除旧的规章制度，以
19、社会影响大的为对象，就有关规章制度的必要性、有利条件、费用等试行评估。”因此，政策评估和行政综合评估中都涉及到政府行政立法的评估。在政策评估与综合评估中，政府的行政立法统称之为“行政规章”，一般来讲，在独立的政策评估中，行政立法即规章是评估的主要对象；在行政综合评估中，是先涉及行政事业评估，其次就事业评估涉及到的规章进行评估。因此，立法评估是政策评估与综合评估的重要内容或中心内容。（三）地方方立法后评评估制度在在我国已有有探索实践践关于地方立立法后评估估制度，一一些地方已已经进行了了有益的探探索和尝试试。如20006年河河北省政府府推行政府府立法的“后评估制制度”，对20005年112月311
20、日前公布布的政府规规章和规范范性文件进进行全面评评估，由制制定机关和和实施机关关及时收集集分析各方方面的反映映，认真总总结施行情情况，对其其中不解决决实际问题题的进行修修订或废止止。20006年底，深深圳市人大大常委会主主任会议决决定对深深圳经济特特区档案与与文件收集集利用条例例进行评评估，成立立由一位市市人大副主主任为组长长的评估工工作组，集集纳市人大大法委、市市政府法制制办、市档档案局等各各方力量，通通过执法部部门评估、专专题调研、人人大代表参参与以及专专家评估的的方法开展展工作。评评估内容既既包括法规规实施的绩绩效分析，比比如所取得得的社会和和经济效益益，又包括括法规中主主要制度设设计和
21、技术术规范是否否需要进一一步完善。评评估结果将将向市人大大常委会议议作出报告告。山东、北北京、甘肃肃、云南、福福建、浙江江、海南、四四川等省市市人大，也也都陆续开开展了地方方法规的立立法后评估估工作。本市人大于于20055年8月，对对20033年开始实实施的上上海市历史史文化区和和优秀历史史建筑保护护条例进进行评估。评评估主要涉涉及两方面面内容：一一是法规实实施的效果果，包括行行政执法、配配套性文件件的制定等等情况以及及法规实施施所取得的的社会和经经济效益；二是法规规中各项制制度设计和和程序是否否需要进一一步完善。这这是上海市市人大自11979年年依法行使使地方立法法权以来，首首次对地方方性法
22、规进进行立法后后评估。在在环保领域域，市人大大也先后开开展了四次次“立法后评评估”。国内外外已有的立立法后评估估制度设计计与实践，为为我们判断断这项制度度的可能性性，无疑是是给了正面面的评价和和肯定的结结论。二、地方立立法后评估估制度的法法理基础与与功能定位位建立地方立立法后评估估制度，有有现实的迫迫切需求。那那么，地方方立法后评评估是否具具有法理基基础？其功功能有哪些些？这是本本课题研究究首先需要要予以回答答的。（一）法理理基础作为我国立立法体系的的重要组成成部分，地地方立法的的完善是贯贯彻依法治治国方略、全全面推进依依法行政的的必要保障障，是构建建和谐法治治社会的必必然要求。尽尽管近年来来
23、我国地方方立法表现现出民主精精神增强、立立法技术提提高、依法法立法意识识加强、地地方立法的的领域日趋趋完善的特特征，但仍仍存在许多多问题。立立法后评估估制度是解解决这些问问题、不断断完善地方方立法制度度和体系的的一种新探探索和新尝尝试。同样样，地方立立法后评估估制度的理理论基础，也也是法理学学研究的一一项新内容容。本课题题组尝试着着作些粗浅浅的阐述。1、稳定与与僵滞成文立法法永远的两两难困境如果说自从从清末修律律开始，中中国便逐渐渐告别了传传统的中华华法系的话话，那么，从从随后将近近一个世纪纪的中国对对外国法律律文化与法法律制度不不遗余力的的借鉴和移移植来看，当当下的中国国法律文化化更倾向于于
24、具有大陆陆法系的气气质。当谈谈到成文立立法与普通通法系之普普通法的比比较与区别别时，这一一点尤为明明显。如果说，习习惯和判例例是建立在在人类以往往经验之上上的，是法法律界精英英的产物，其其内聚力是是以一种分分散方式维维持的话，成成文立法则则是由一个个最高权力力之下的决决策中心创创制和强加加的，它明明确地表明明未来什么么样的行为为将被调整整，从而具具有强烈的的可预见性性。关于成成文法的功功能，可以以用贝卡里里亚的话加加以简要概概述：“一个社会会如果没有有成文的东东西，就决决不会具有有稳定的管管理形式。在在稳定的管管理形式中中，力量来来自于整体体，而不是是局部的社社会；法律律只依据普普遍意志才才能
25、修改，也也不会蜕变变成私人利利益的杂烩烩。”成文法本本身并不是是一种管理理形式，关关键是它可可以为管理理提供一种种稳定的指指导模式。这这种“稳定”除了取决决于法律本本身对“朝令夕改改”的杜绝以以外，也取取决于法律律规定的明明确性和确确定性。诚诚如约翰杜威所言言：“人们需要要知道社会会通过法院院将会加诸诸于其具体体行为上的的法律后果果，了解他他们所承担担的责任，并并且期望在在一个特定定诉讼中获获得某种益益处。”如果法律律不能提供供稳定性和和一定程度度的确定性性，那么结结果必将是是导致混乱乱而不是抑抑制混乱。正正因此，“法律规则则的确定常常常比正确确地确定来来得更为重重要。”。同时，法法律也需要要
26、依靠稳定定和明确来来确保法律律的权威。成文立法更更多地致力力于法典的的编纂、法法律的系统统化和法律律的注释；为了达到到严密、符符合逻辑、精精确和稳定定的目的，法法律往往被被精心设计计。但是，法法律一旦被被精心设计计，就“总存在着着忽视实践践中的可能能性并有湮湮没在纯理理论迷雾之之中的危险险；历史证证明，这是是一种真正正的危险。”因为成文法所追求的一系列法的目的、功能并不会自动实现，其取决于立法本身在技术上设计良好与否、自身的语言是否精确以及是否对具体的适用情境给予了足够的重视。但所谓“法有限，情无穷”，在迅速应对情势的变化、及时回应社会新的需求等方面，无论立法者如何费尽心机，成文立法某种程度上
27、都存在着不足法律表述的越明确，它适应形势变化的能力就越差。“回应型法法”是社会不不断变动、法法制作为调调整复杂社社会关系的的手段必然然要相应改改变的产物物，由于经经济全球化化和社会管管理分工细细化的发展展，致使社社会政治经经济的矛盾盾日益增加加，国家不不得不对社社会经济生生活进行日日益广泛和和深入的干干预。社会会对法律规规范的需求求推动了法法律分层化化的发展。地地方立法机机关和政府府部门分享享立法权限限，以解决决专门的社社会管理和和专门的技技术问题等等方面的效效率低、反反应慢等立立法问题。“回应型法”更加“强调行动中的法；强调法的社会目的性；强调法和社会的不断变动”11。“回应”意味着一种负责
28、任的、有区别、有选择的适应能力，拥有这种能力的机构能够考虑周围环境中各种新的力量，在转变的法律与社会中，不断改造法制，构建一个与社会变革相适应的规范化模式。回应型法的一个主要目的就是使法律更多地回应社会需要，使法律机构能够更完全、更理智地考虑那些法律必须从它们出发并且将运用于它们的社会现实。12 基本结论：目前中国国处于社会会变革与转转型的阶段段，相对于于中央立法法而言，地地方立法更更为微观具具体，更容容易发生变变化，而成成文法自身身由稳定而而生发出来来的僵化的的惰性与滞滞后的本性性，使得立立法对社会会需求回应应机能的发发挥受到了了严重制约约，因此，地地方更需要要具有“回应型法法”的特征，建建
29、立一种“新陈代谢谢”的机制。立立法后评估估可以被看看作是这股股具有革新新除旧之力力量的来源源之一。通通过后评估估，不断推推动地方立立法克服成成文法所带带来的先天天的缺陷和和后天的迟迟滞，审视视既有立法法是否已落落后于社会会经济发展展的实际需需要，及时时发现迟滞滞、通过修修订克服迟迟滞，才能能帮助地方方立法在变变化与稳定定的夹缝里里找到应有有的位置，在在更广阔的的范围内充充分发挥地地方立法的的积极作用用，彰显地地方立法的的魅力。2、法律实实效地方立立法的立命命之本法律的生命命在于施行行，所制定定出的法律律只有最后后转化为人人们交往行行为中对其其权利和义义务的实际际操守，才才能使其从从纸上的规规则
30、转变成成人们行动动中的法律律；法律才才能成为人人们所期望望的社会秩秩序的构建建者和主体体自由的保保障者。所所谓法律实实效，就是是指“人们实际际上就像根根据法律规规范规定的的那样行为为而行为，规规范实际上上被适用和和服从”13，或者“是指国家家实在法效效力的实现现状态和样样式，是应应然的法律律效力实然然化的情形形，是法律律主体对实实在法权利利义务的享享有和履行行的实际状状况。因此此，法律实实效在实质质上表达着着法律的实实现过程”14。这就揭揭示出从法法律实效的的角度研究究法律的重重要性：将将法律实效效作为法律律研究和法法律评判的的根本之一一，有助于于我们立足足于更广阔阔的时空基基点来观察察法律，
31、敦敦促法律社社会功能的的更充分发发挥。作为法律效效力的实现现样态和方方式，法律律实效与法法律效力之之间具有一一种逻辑递递进的关系系：法律效效力是法律律实效的逻逻辑规范形形式，法律律实效是法法律效力的的社会经验验事实。既既然注重普普遍形式的的、作为法法律内蕴的的属性的法法律效力预预示着一种种可能性，那那么法律实实效作为法法律在社会会学意义上上的延伸，则则代表着法法律效力在在实践中具具体展开的的现实性。法法律效力只只有在实践践中外化为为法律实效效时，才能能在量上进进行衡量，才才能摆脱纯纯粹规范的的层面、对对人们的实实际行为发发生实践性性的影响，才才能实现法法律的既定定目标。前前文述及，地地方立法是
32、是地方在与与中央博弈弈的基础上上立法分权权的结果。而而集权和分分权是两种种不同的法法律效力的的类型，分分别对应不不同的法律律秩序。那那么，地方方法律效力力的实践性性后果如何何，法律目目标是否切切实实现，只只有通过对对法律实效效这一实然然的、可以以被量定的的评判标准准的考察，才才能确定法法律效力在在多大程度度上得以实实现、具有有多大的向向现实生产产力转化的的现实可能能性。法律实效的的实现方式式及其实现现的程度需需要有多种种机制的保保障，比如如法律机制制的保障、观观念机制的的保障、司司法以及经经济机制的的保障等等等15。与所研研究的主题题相联系，我我们在此着着重阐述法法律机制对对法律实效效的保障。
33、法法律实效是是一种实然然，那么它它的应然模模式便是法法律自身。法法律自身是是否反映了了“事物关系系的法的规规定性”16，是否表表达了主体体的需要，在在规范设计计上是否具具有可操作作性等都在在应然层面面决定着法法律实效的的大小。因因此，法律律的制定即即立法本身身虽不直接接产生法律律实效，但但是其作为为基础性的的要件，与与法律实效效密切相关关。既然法律是是法律实效效的基本保保障，人们们总希望能能通过各种种方式对法法律进行各各种评价，以以考察主观观能动性反反映现实需需要的对与与错或者充充分与否，并并进而考察察法律在保保障法律实实效方面的的作用力的的大小。评评价可以有有多种方式式，评价也也可以在法法律
34、拟定、制制定和实施施的不同阶阶段进行。但但事实上，最最重要的法法律评价应应当在法律律出现实效效之时进行行。因为这这是一种建建立在实证证基础之上上的评价，是是一种对法法律制定后后的效力期期待与法律律实效的关关系比例所所做的定量量和定性的的分析与评评判，能够够真正体现现评价标准准的科学性性、客观性性与与时俱俱进的特性性。毕竟，法法律实效总总是客观的的，它的一一些反映值值如犯罪率率、诉讼率率、违法率率以及法律律执行率、或或者人们对对法律、秩秩序与权利利义务的心心理感受与与评价都是是可以用统统计学的原原理统计出出来的，这这些都为人人们评估法法律提供了了现实的可可计量或可可客观描述述的条件。基本结论：面
35、对法律律效力“应然”状态和法法律实效“实然”状态的对对应关系，其其或紧张、对对立，或和和谐、一致致，法律效效力能否转转化为法律律实效，是是法律文本本“善”与“恶”的一个重重要标志。没没有实效的的法律规范范是对效力力的空置，是是一种否定定。作为立立法机关，需需要及时掌掌握其所制制定的法规规规章从效效力转化为为实效的状状态和程度度。这也正正是地方立立法后评估估的价值所所在。3、中央与与地方法制统一一视野下的的立法权限限划分我国是单一一制法治国国家，强调调法制统一一原则，这这是建设中中国特色法法治社会的的必然。在在法制统一一的前提下下，中央与与地方如何何行使立法法权以及行行使立法权权的格局与与关系，
36、是是国家法律律体系建构构中无法回回避的理论论和实践问问题之一。因因为，“立法权的的行使状况况标志着政政治的运行行状况，立立法权作用用的充分发发挥是政治治昌明、法法治发达的的必然要求求和重要体体现”17。从学理上来来说，立法法权的分立立与法制统统一原则并并不矛盾。按按照凯尔森森的观点，集集权与分权权其实只是是两种类型型法律秩序序的对应。“集权和分权问题，正如我们知道的，事实上就是关于法律规范的效力范围以及创造和适用这些规范的问题。”18国家的法律秩序是一个不可分的整体，但在创造法律秩序的不同阶段上可以采用不同的模式。“分权的主要理由之一正好就是它提供了同一事项对不同地区加以不同规定的可能性。国家
37、的领土越大，以及社会条件越不同，通过领土划分的分权也就越有必要。”19同时，按政治属性与法律属性相对区分开的原则，国家权力的构成要素可以被分为本源性权力和过程性权力。“所谓本源性权力，是指相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力，它属于政治权力而非法律权力。过程性权力，是指本源性权力的主体通过宪法和法律在国家机构体系内配置的、由不同国家机关和官员掌握和运用的权力。”20在这个层面上，立法权限在中央和地方之间存在一个分流的问题。首先，分权权是国家实实现民主治治理的体现现。“民主要求求在法律秩秩序中表达达的一般意意志和从属属该秩序的的个人的意意志之间有有最大限度
38、度的符合；这就是为为什么法律律秩序要由由受该秩序序约束的那那些人根据据多数原则则来加以创创造。”21地方法律律秩序的规规范由该领领域的多数数加以创造造，无疑会会减少法律律秩序的内内容和从属属于该秩序序的主体意意志之间的的矛盾，更更接近民主主的要求和和理想。分分权是一种种治理责任任的合理分分担，它具具有激励制制度创新与与制度竞争争的功能。只只有把中央央的原则规规定与地方方的实际情情况结合起起来，把要要解决法律律问题所需需要的宏观观性、全局局性的知识识与具体的的地方性知知识结合起起来，才能能使地方立立法具有开开拓性、创创造性和实实效性。其次，分权权意味着权权力配置下下的合作。国国家权力在在配置的过
39、过程中需要要合作和沟沟通，合作作是利益一一致的关键键。“这里的合合作不仅指指社会成员员间的合作作，而且包包括国家机机关之间的的合作，各各国家机关关都享有相相应的权力力，它们间间的权力分分工是必要要的。”22分工并不不意味着分分离，中央央和地方立立法权力的的配置实际际上是在法法制统一的的原则下分分工合作。中中央立法本本身具有抽抽象性、原原则性和概概括性，在在立法上更更强调政策策目标的总总体构建，具具有“框架式立立法”的特点，从从而留给地地方立法权权更大的创创新空间；地方根据据立法法法的规定定享有地方方立法权。但但地方并非非消极而是是积极地“执行”中央立法法，在不违违背上位法法的前提下下予以细化化
40、或补充，在在不断地调调适中贯彻彻国家政令令并平衡利利益冲突，最最大限度寻寻求利益一一致。这符符合权力配配置下的合合作原则。中中央与地方方的立法机机关正是在在此消彼长长的长期合合作、交流流和妥协过过程中，逐逐渐寻找二二者关系的的切合点。市场经济下下多元利益益主体共存存、利益诉诉求千差万万别的现实实，就致使使中央与地地方之间也也会出现利利益诉求存存有差异的的问题。市市场经济下下的多元利利益关系需需要法律规规范的有效效调整，统统一的市场场经济规则则无法回应应多元利益益的诉求，“不同法律的供求状况不同，以及法律规范在不同地区、行业、组织中的不同规定，实际上就是法律权利围绕不同主体所形成的不同关系组合，
41、其实质也是一种权利博弈”23。当具体到立法领域，权利上的博弈往往导致权力上的博弈，再加上我国针对地方立法的权限规定仍然比较模糊，地方立法在依靠自己因地制宜的优势、弥补统一法则无法兼顾不同利益诉求的不足的同时，也难免会突破立法权力划分的界限、盲目追求地方性经济利益，从而违背统一法制的原则，逾越既定的立法权限，导致很多实际问题的发生。比如，在地方立法先行先试、中央立法在后的情况下，就很容易发生地方以“试验田”的名义而越权立法、地方立法与中央立法相抵触的情形。同时，由于近年来我国部门规章和政府规章大量膨胀，立法中利益冲突现象严重，中央与地方立法关系上仍然呈现“剪不断，理还乱”的局面。多年来我国中央地
42、方权力分配和运作中的种种负面现象，使我们看到宪法和立法法在权力关系处理上捉襟见肘，越权立法屡禁不止，法规间位阶冲突问题频频出现，地方立法中的扩权争权现象有增无减。因此，从中央到地方，不同法律效力的法律规范在相互配合构建一体化法律体系、协调有序的发挥各自的规范作用上，就存在很大的隐患，不利于我国法制的统一与实施。我国立法权权由中央和和地方分别别实施，虽虽然立法法法的颁颁布为划分分两者的界界限提供了了原则依据据，但是在在区分具体体立法事项项时，往往往难以区分分。尤其是是地方立法法可以就“地方性事事务”立法的概概念也相当当模糊。这这种情况下下，如何在在维护我国国法制统一一的前提下下，准确把把握地方立
43、立法的合理理空间，既既要给其留留下自主、理理性立法的的余地，不不束缚其在在改革开放放和经济发发展中用于于尝试和创创新的手脚脚，又要避避免其地方方立法权力力的滥用、误误用，约束束其在地方方利益鼓动动下的立法法冲动，就就有必要建建立专门的的后评估制制度对地方方立法进行行有效的审审查，及时时遏制地方方立法中存存在的错误误立法、越越权立法、狭狭隘的地方方利益立法法等现象。基本结论：在我国单单一制法治治国家的架架构下，法法制统一的的原则与中中央、地方方立法分权权的现实实实践决定了了先地方再再上升为国国家立法的的“由下而上上”立法模式式， 以及及人大与政政府双重立立法的机制制。地方立立法与中央央立法相冲冲
44、突、相抵抵触和不相相一致的现现象是难以以避免的。而而地方立法法后评估制制度，恰恰恰为我们提提供了维护护法制统一一、及时纠纠正地方先先行立法的的偏颇与局局限，建立立地方与中中央和谐立立法关系的的一种途径径。4、和谐法法治评估对对立法、执执法与守法法的价值所所在社会的发展展与进步期期待着法治治秩序的建建立，中国国的发展更更加迫切的的需要建立立一个法治治国家，作作为其政治治体制、经经济体制改改革的保障障。我们所所讲的法治治，“其核心问问题是依法法办事。同同时，它作作为一种治治国的思想想、方式和和体制，又又直接涉及及政治体制制与司法制制度”24。法治国国家就是指指“主要依靠靠正义来治治理国政与与管理社
45、会会从而使权权力和权利利得以合理理配置的社社会状态”25。和谐谐法治社会会的建设，关关系到共同同构建法律律体系一体体化的各个个元素自身身的健康发发展与系统统内各元素素之间的良良性互动，即即立法、执执法与守法法能够和谐谐共生。在在“地方”这个有限限的视域中中，上述必必要性将表表现得更为为迫切。地方法律体体系是我国国整个法律律体系的重重要组成部部分，个体体与局部的的发展样态态关系到整整体的发展展态势。基基于法律体体系一体化化的立场，地地方立法也也应从“立法、司司法、守法法”一体化的的整个法律律系统226的要要求出发，不不仅要研制制出地方性性法律文本本，而且在在研制法律律的同时顾顾及司法与与守法的可
46、可能。立法法的优劣将将首先决定定执法与司司法的成效效与成本。首先，良性性立法是“良法之治治”的必要前前提和决定定因素。法法治建设强强调“有法可依依”，“法”自身的状状况将决定定“依”的方式和和方法。好好的立法应应当运用并并体现特定定社会历史史环境制约约之下的先先进的立法法技术，正正确地反映映社会发展展的现实需需求、较好好地平衡诸诸多利益冲冲突，既没没有因太超超前于时代代而丧失了了存在的客客观基础，也也没有因滞滞后而阻碍碍执法机关关的依法执执法，在具具有稳定性性和一定程程度的合理理的预见性性的基础上上，具有可可操作性。这这样一部法法律便有利利于实践当当中的执法法与司法，法法律的既定定目标和法法律
47、实效更更容易得到到实现。立立法的规模模、数量、质质量对执法法和守法有有着至关重重要的影响响。另外，立立法对司法法或执法的的成本问题题的关注能能够使立法法的资源配配置更合理理科学，避避免短视行行为，使立立法的效益益能顺延至至其后的阶阶段。苏力力先生认为为：“在立法时时考虑资源源配置追求求效益最大大化时，更更应当注重重立法后司司法执行的的费用和收收益。立法时的的一个重要要考虑因素素就是必须须估算执法法和司法是是否可行、是是否便宜，费费用和受益益之比是否否比采取其其他措施的的费用收益益之比要大大，这就是是适用于立立法自身和和立法对社社会生活、经经济生活的的效益原则则。”27相反，制制定不良或或没有兼
48、顾顾后期执法法与守法的的立法将会会对执法与与守法产生生不良影响响，既妨碍碍执法工作作的正常开开展，也阻阻碍立法本本身的作用用的发挥。其次，执法法是法律效效力得到切切实执行的的必要环节节和实现途途径。我们们说一项法法律是有效效的，绝不不仅仅指其其得到了权权力机关的的发布与施施行。正如如法律现实实主义学者者阿尔夫罗斯所认认为的，“有关一项项法律规范范有效的定定论，是就就司法判决决者的行为为态度而言言的。那些些规范之所所以有效即在执执法官员的的心目中的的确起到了了影响作用用并在解决决法律争议议时得到了了适用，乃乃是因为执执法官员认认为这些规规范具有社社会约束力力。”28因此，可可以说，正正是执法者者的执法、司司法者对法法律的正确确理解与恰恰当运用赋赋予了法律律以真正的的生命，这这是法律真真正获得有有效性的关关键。以充充分的、理理性的、依依法但避免免僵化的方方式来执法法，立法者者的立法本本意就极有有可能得到到充分的理理解和时代代性的阐释释，正是执执法者才将将法律由书书面的法变变为“行动的法法”或者“活法”。同时，执执法者工作作在法律的的第一线，最最容易发现现既有立法法的不足，他他们的反馈馈意见和实实务反思，往往往是法律律的立、改改、废工作作开展的基基本动因和和实证来源源。最后，