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1、n部门预算是编制政府预算的一种制度和方法，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。部门预算的实施，严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐败的重要手段和预防措施之一，是当前财政改革的重要内容。部门预算制度是市场经济国家财政管理的基本形式，也是编制的一种制度和方法，由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。什么是部门预算通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。在我国部门预算改革中所谓的“部门”具有特定含义，它是指那些与财政直接发生经费领拔关系的一级预算会计单位（上海财经大学公共政策研究中心，2003）。具体而言，根据中央政府部门预算改革中有关
2、基本支出和项目支出试行单位范围的说明，部门预算改革中所指“部门”应包括三类：一是，开支行政管理费的部门，包括了人大、政协、政府机关、共产党机关、民主党派机关、社团机关；二是，公检法司部门；三是依照公务员管理的事业单位，如气象局、地震局等。实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入。部门预算收支既包括行政，也包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排的预算。收入预算编制采用收入。通过对国民经济运行情况和重点税源调查，建立收入动态
3、数据库和国民经济综合指标库，对经济、财源及其法扎努是进行分析论证的基础上，选取财政收入相关指标，建立标准收入预算模型，根据可预见的经济性、政策性和管理性等因素，确定修正系数，编制标准收入预算。 支出预算编制采用法。支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。其中，基本支出预算实行定员定额管理，人员支出预算按照工资福利标准和编制定员主任核定；日常共用支出预算按照部门性质、职责、工作量差别等划分若干档次，制定中长期项目安排计划，结合财力状况，在预算中优先安排急需可行的项目。在此基础上，编制具有综合财政预算特点的部门预算。部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉
4、及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。因此，单位法人以及相关领导必须高度重视部门预算编制工作，切实履行预算工作的主体责任，有效组织相关部门共同完成编制预算工作，提高预算编制的准确性、真实性、合理性。各相关部门应按照单位的统一部署，努力做好职责单位内的预算编制工作，切实实现预算从基层编起，夯实预算准确性的基础。、部门预算编制没有标准定额，计划弹性大 完整、科学的支出定额体系是衡量预算编制是否科学合理的标准，也是编制的预算能够顺利执行，年度工作任务顺利完成的保证。我们现在之所以还摆脱不了传统的“基数加增长”的预算编制方式，关键就是缺乏这样一套支出定额体系。另外，没有定额标准，也很难确
5、定资源工作合理的支出规模，如何保证、保证多少很难做到比较客观地加以衡量，也给预算工作带来很大的困难。 如果预算编制不能真正符合实际开支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”现象，就不可避免地出现执行中的各种问题，计划的随意性大，预算漫天要价，挤占挪用，铺张浪费，事业任务不能顺利完成。如果说前一阶段的预算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定额标准就是下一步继续深化改革、在预算编制的内涵上进行突破所亟待解决的一个突出的问题.、部门预算编制难以做到自下而上 财政部门预算控制数下达各部门后，各部门编报正式预算的时间只有10天左右。在这么短的时间内，根本不可能做到从基层单位逐级编报汇总预算。水利
6、部所属预算单位有5级，但预算编制并不是从5级汇总而来，只能由主管单位按以往的情况估列代编。一方面预算的准确性和科学性受到很大限制，另一方面基层单位没有预算，预算管理很难进行，国库集中支付也支付不到基层。 预算编制过程中，由于时间和传统做法的影响，财政部门和业务部门之间、部门上下级之间缺乏沟通，对实际需求了解不够。财政部门或主管单位财务部门在核定预算时，缺乏客观依据，该安排的项目没有安排，不该安排的项目安排了，或者对所报项目的预算金额统统削减一部分，这些做法都对预算的科学性、合理性造成一定的损害。例如，2002年水利部编制项目预算几百项，说明几百万字，但最后确定的预算只占很小的比例，这样必然会影
7、响各部门预算编制的积极性，预算管理水平难以提高。 在这个问题上，西方发达国家的做法是大幅度提前预算编制的启动时间，拉长预算编制周期。以美国为例，从开始准备到编制完成开始执行往往要24个月，其中大量的工作和时间都用在进行宏观形势的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财政管理部门之间的反复充分的磋商。这样下来，预算编制可以得到有关各方面的充分研究分析和酝酿，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合。这种做法很值得我们借鉴。 预算编制比较粗，许多项目都还沿袭了过去切块打捆的编报办法，没有按要求细化到具体单位和具体项目。在具体执行上存在很大的不确定性，不仅很难和国库集中支付、政府采购等管理制度衔
8、接，不能起到预算管理监督的作用，而且容易滋生以权谋私、贪污腐败等违法犯罪行为。改革的思考1、尽快制定科学合理的预算单位支出定额 制定预算支出定额是一项非常复杂的系统工程，首先要有比较科学合理的业务工作量化指标体系，然后才能测算确定单项业务工作的定额标准。 首先，把经费支出按性质划分为基本人员机构支出、基本业务经费支出和项目支出三大部分。 其次，对业务工作的内容加以分类归纳整理，逐类制订业务支出定额。 2、大力推行部门预算，从基层单位开始规范编制，逐级汇总编报，真正做到自下而上全面实行 从基层单位开始编报预算，是保证水利部部门预算完整、真实、科学的基础，是增强基层单位预算管理，完善国库集中支付制
9、度和政府采购制度的必要前提。因此必须在目前取得成绩的基础上，继续下大力气推行。要借此机会改革体制、创新机制，按定员定额的原则重新理顺各级单位的预算、财务管理体系，把预算管理推行到三级、四级预算单位。这项工作有一定难度，但一定要坚持做下去。 3、加强预算编制过程中财政部门之间，上下级单位之间，单位财务部门与业务部门之间的沟通，保证部门预算服务于本部门、本单位的中心工作 从预算编制工作情况来看，在预算编制过程中至少应有3至4个月的时间进行广泛的磋商。通过这个过程，可以根据目前水利各项事业发展任务和国家财力的可能，尽可能地争取国家投入，同时尽可能地将有限的财政资金用于最重要、最急需的项目，按新的机构
10、设置、编制方案和业务性质，配合治水思路的转变，改变传统的“基数加增长”的经费分配模式，逐步调整财政资金的支出结构，提高水利业务工作的资金保障力度，从而提高资金使用效率。 4、按预算法的要求进一步细化预算 细化预算的工作，除了按照财政部门的统一部署按调整细化的预算科目和支出定额编制安排各项事业经费的支出预算外，关键在于水利基本建设支出和专项业务支出预算的细化。水利部基本建设支出的规模很大，在我国每年基本建设投资中也占有相当大的比重。财政部门已决定在水利部进行基本建设投资项目预算编制试点，今后我们还要做大量的工作。 5、进一步树立预算的法律权威性 经批复的部门预算是我国总预算的组成部分，是按预算法
11、规定的程序编制，经过国家最高权力机关批准实施的，具有很强的法律效力。预算一经确定，必须严格执行，任何人不经规定的程序审批，都无权进行修改。过去我们在预算编制方面强调得比较多，在执行方面抓得力度不够，管理不严；抓财务人员多，对实际用款部门的领导和职工宣传不够。因此预算的权威性一直没有树立起来。随意改变资金用途和规模、不经财务部门同意任意开支、上级业务管理部门向下级单位随意发指令调拨资金等等的情况屡有发生。随着预算的进一步细化，这方面的问题会更加突出，必须引起我们各级领导的重视。同时，还要从制度上强化对预算执行的监管，推行国库集中支付、政府采购，健全内控机制，抓好源头治理。填报说明填报范围 政府采
12、购预算填报范围 从2009年部门预算开始，各单位上报一上、二上部门预算时均要编报政府采购预算。 根据院关于转发国务院办公厅关于印发中央预算单位2007-2008年政府集中采购目录及标准的通知的通知（科发计函字（2007）51号）中所确定的我院政府采购范围，并依据单位预计收到的财政拨款、其他经费以及上年结转经费，凡属于政府采购范围的采购项目必须编制政府采购预算。 填报方式政府采购预算填报方式 各单位政府采购归口管理部门应与财务部门共同做好政府采购预算编制工作。 1、财务部门负责按“科目编码”、“科目名称（项目）”落实经费来源。 2、政府采购归口管理部门根据经费来源情况，负责对单位内部（研究室、职
13、能处室）政府采购预算进行布置。 3、政府采购归口管理部门、财务部门按经济适用、符合国家及院有关财务制度原则，对单位内部（研究室、职能处室）政府采购预算进行审核，经单位主管领导审批后，形成上报的政府采购预算。 填列方法政府采购预算填列方法 首先填列政府采购预算录入表，其次填列院增设的部门预算项目支出政府采购预算表，再次填列项目支出预算录入表中政府采购预算。政府采购预算录入表金额合计加项目支出预算录入表中政府采购金额合计为单位全部政府采购预算。 1.政府采购预算录入表的填列方法。 按部门预算基本支出安排采购政府集中采购目录中的货物、服务预算填列。 “科目编码”按照基本支出的“科目编码”填列。 对于
14、只在京内单位执行的项目（计算机通用软件、碎纸机、电视机、电冰箱、移动存储设备、电梯、供暖锅炉、办公家具、建筑装饰材料、变配电设备、汽车维修、汽车加油、印刷项目、工程监理、机关办公场所物业管理），只由京区单位填列。统一组织的房屋（含宿舍）修缮、装修不填。其他项目京区、京外单位都应填列，注意：会议服务由京区、京外单位按照财政部关于会议定点管理有关规定所需会议费预算填列。 部门预算本年预算合计必须等于项目支出预算录入“政府采购金额”合计。 （1）50万元以上的采购项目，按项目支出预算录入表中各种项目（包括财政拨款项目及其他经费项目、当年项目及上年结转项目。下同）安排采购的单价或批量50万元以上的货物
15、和服务的本年预算填列。 如果50万元以上的采购项目由多个项目承担时，应按不同项目所承担的份额分别填列。 “科目编码”、“科目名称（品目）”分别与项目支出预算录入表的“科目编码”、“科目名称（项目）”一致。“设备名称”按对应某一项目采购的设备名称填列，不同设备分行填列，单位可根据设备的多少自行在表中插行。 有关单位务必将上报院联合评议2009年采购200万元以上大型仪器设备填列，以便财政部门审核。有关单位务必将120万元以上大型仪器设备填列，以便办理变更政府采购方式审批。 （2）60万元以上的建设工程项目，按项目支出预算录入表中院下达及本单位安排的总投资60万元以上的建设工程项目（包括建筑物和构
16、筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。包括财政拨款建设工程项目及其他经费建设工程项目、当年建设工程项目及上年结转建设工程项目。下同）的本年预算填列。不同建设工程项目分行填列，单位可根据建设工程项目的多少自行在表中插行。 “科目编码”、“科目名称（品目）”、“本年预算”分别与项目支出预算表的“科目编码”、“科目名称（项目）”、“本年安排支出”一致。 （3）经常性商品购置项目，按项目支出预算录入表中各种项目安排采购政府集中采购目录中的货物、服务的本年预算填列。 “科目编码”与项目支出预算录入表的“科目编码”一致。 2.项目支出预算录入表中政府采购预算的填列方法。项目支出预算录入表中政府采购金
17、额按我院增设的部门预算项目支出政府采购预算表中相应项目“本年预算”填列。 凡在项目支出预算录入表中填列政府采购金额，无论金额大小，在“是否政府采购”项选择“是”。地方预算改革图景在地方基层政府，政府预算向社会公开、公众直接参与预算过程，以及人大对政府预算的实质性审查监督，已然探索多年，且正沿不同的路径铺开实践中国改革 记者 杜珂全国“两会”期间，全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任高强透露，全国人大财经委在审查预算报告时明确提出要求，“（政府）在明年向人大报告预算时，要报告政府的基本建设情况和政府行政开支情况。”另外，将于今年提请全国人大常委会审议的预算法修订草案，将会规定“预算公开”
18、，其中包括国务院各部门预算。中国的公共财政改革，自1999年开始在部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等方面建立集中的行政控制之后，将有望迈入人大实质性审查监督预决算的政治控制阶段。在地方基层政府，政府预算向社会公开、公众直接参与预算过程，以及人大对政府预算的实质性审查监督，已然探索多年，且正沿不同的路径铺开实践。预算公开试水全国“两会”期间，地处边缘的四川巴中市白庙乡政府突然在网络上火热起来，因为其将自己的财政支出情况事无巨细，一律公开“晒”在网上。此行为被网友戏称为“裸奔”。白庙乡的改革尝试始于2009年年底。2010年1月，白庙乡政府初步拟定“四川省巴州区白庙乡财政预算公众参与试
19、行办法”，规定在预算编制前通过全乡“民意台”，收集村民、村民代表、村社干部平常反映的公共公益事务要求，通过较广泛的代表的充分讨论，确定可行性的公共事务一至三件，领导小组办公室结合完善后的预算制订，将详细内容用公示墙专栏公示。白庙乡政府公示了2010年1月的对公业务支出，包括“餐馆”“摊点”和“车费”三类。2010年1月，白庙乡政府一共请客14次，花费3911元。最多一次是1月24日，接待财务预算公开民主议事会观摩来客，由乡党委书记张映上在餐馆摆开三桌接待，一共花费1269元。最少一次是1月18日，由纪委书记陈加才接待两名新闻记者吃早饭，花费20元。1月，政府的摊点费用共计2049.50元，其中
20、，账目具体到因区里来客买矿泉水的48元。另外，该月车费支出共计2280元，详细记录了乡干部进城开会的往返开销。白庙乡做出的更具突破意义的在于，广受关注的公款招待费、公车费用都明示于众。不仅列明每笔费用，公示栏还列明了每笔开支的经办人、证明人、审批人和安排人姓名。诚然，白庙乡很大程度是依赖上级转移支付的“吃饭财政”，没有“干部工资与普通老百姓差距很大”的顾虑，公开得相当透明。在“白庙乡2010年村干部工资预算表”上，详细列出了各村书记、主任、文书、社长的标准工资以及连任届数、届标准、连任补助、全年补助等数据。对白庙乡主动“裸露”预算，有网友怀疑其做秀的嫌疑，但是，更多的声音表示，“哪怕做秀也是好
21、事，只要走出公开的第一步”。公众期盼白庙乡政府不是孤例。此前，广州市财政局在2009年应公民申请，将总额接近300亿元的广州市2009年本级114个部门的部门预算全部在网上公开。其中，有一些细项也得以公开，比如“市高级技校1084.10万元：模具精密加工配套设备，新建课室多媒体及监控设备，更新教学电脑130台”。不过，民众关注的公款出国、公款招待、公车消费等“三公消费”，却没有单列出来。但这并不意味着市一级地方财政预算只能有限公开。在河南焦作，预算改革自1998年展开，此后持续改革，建立了涵盖政府全部收支、完整统一的公共预算体系，焦作市的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委
22、派等公共财政信息均向社会和民众公开。打开焦作市财政综合信息网，不仅可以查阅到涵盖焦作市委员会等党政部门2009年的工资性支出、住房公积金、个人取暖费等数据，每个部门的差旅费、业务招待费、车辆交通费等“三公消费”，也可查到各单位的人员编制数、公务用车编制数。甚至可以看到焦作市市委书记路国贤3月的工资明细：职务工资1410元，级别工资1302元，福利补贴1200元，职务补贴1640元，住房公积金671元，个人所得税296.37元，财政实发4624.63元。预算公开透明的程度，必须首先从技术层面改革现有的编制方法，推行综合预算、复式预算，反映必要的、受民众关注的预算信息。公开预算应该是做一本人大代表
23、和普通百姓看得懂的预算文本，这是预算编制改革的重点。以此为信条，上海闵行区从2008年开始推进预算改革：改革完善了预算表格，将人员经费如基本工资、津贴补助、社保医疗住房福利等基本支出，以及日常办公费、交通和公车运行、差旅接待费等日常运行支出，购车等特别购置和大型庆典等非经常性项目支出均单独列出。改革完善后的预算表格，为人大对预算进行实质性审查提供了可操作性的工具和手段。民众的“话语权”社会和民众不仅要求看到预算、看懂预算，要求参与预算编制、审议、执行和监督等预算过程的要求也日益上升。浙江温岭的“参与式预算”改革既如此，温岭的参与式预算，肇始于“民主恳谈”。初始，“民主恳谈”是就市场经济新环境下
24、加强和改进农村基层思想政治工作，对民众关心的热点问题举行的沟通、对话活动。后来，地方官员为寻求“民主恳谈”与法律、法规和现有的制度协调，尤其是与基层人大制度的结合，2004年8月10日，温峤镇组织民主恳谈，讨论吉屯坑水库引水工程以及增加2004年度基本建设财政预算项目，尝试让人大代表与民众一起参与讨论政府年度预算调整方案，开启了温岭市参与式公共预算改革的序幕。2005年，泽国镇和新河镇以两个不同的改革版本在温岭推进参与式预算，两个模式由不同的专家学者推动。新河模式主要由世界与中国研究所所长李凡推动，“泽国模式”主要由澳大利亚迪肯斯大学政府系教授、浙江大学兼职教授何包钢推动。泽国的改革很大程度上
25、借鉴了巴西参与式预算的经验。巴西参与式预算肇始于20世纪80年代晚期，部分与公众关系密切的预算项目，如市政项目由公众讨论决定后直接交由政府执行。在泽国，政府首先选出一批属于本级行政范围、且事关民生问题的城建项目，抽样选出的民众代表排序这些城建项目的先后顺序，镇政府再根据民众排序以及财力情况，按顺序形成一份优先方案。最后，镇政府将上述方案提交镇人代会审查讨论并票决通过。而新河的改革，由镇人大在人代会召开之前，组织人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民，对政府提交的预算草案进行预算初审民主恳谈，并形成初审报告。之后，在人代会召开期间，人大代表集中审议预算报告、并可以提出预算修正案。此后，参与式
26、预算改革在温岭本土横面扩展，纵向深入。对温岭的改革，温岭市人大常委会主任张学明的定义是：人大代表和普通民众以民主恳谈为主要形式，“参与”政府年度预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整。在上海惠南镇、黑龙江哈尔滨、江苏无锡、江苏省江阴市、浙江宁海县等地，“参与式预算”循着“公共项目民众点菜”的模式进行了探索。2003年底，上海惠南镇将村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众关系非常密切的“实事工程”，先由人大办公室和镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、政府网站等方式，征集各方意见，汇总形成“年度政府实事工程征询表”，由人大代表按照轻重缓急等标准投票后，排序靠
27、前的项目优先入选预算总额。而江苏省无锡市、江苏省江阴市、黑龙江省哈尔滨市的“公共项目民众点菜”,则要归因于中国发展研究基金会对巴西参与式预算方式的引进。受中国发展研究基金会公共预算研究项目的启发，江苏省无锡市、黑龙江省哈尔滨市于2006年，拿出一笔投入社区项目的政府财政资金，由社区代表票决优先上马的公共项目，“盖老人休息所还是绿地，由社区代表说了算。”上述改革，人大代表以及民众的参与，基本都在政府预算编制草案出台之后，上海闵行以及河南焦作的改革则将这一参与前移到政府编制预算时。从2007年开始，中国政法大学宪政研究所和财政部财科所联合组成的公共预算改革课题组，与上海闵行区共同开始了一整套预算改
28、革的试验。试验囊括了预算编制、预算审查和预算执行监督的全过程。其中的一个改革突破是扩大了预算草案初审过程中的公众参与。闵行的预算初稿在8-9月经由当地媒体发布，供大家公开讨论。年底，闵行区人大常委会举行部分财政预算项目初审听证会，听取人大代表和社会公众的意见。而在河南焦作市，目前已有90的政府预算通过直投等多种形式让公众参与决策。焦作市还在火车站、广场等公共场所设立电子屏幕公开预算信息，公众可以随时查询重大项目的财政资金使用进程。焦作通过定期举办各种讨论会，对涉及民生的重大项目实行“部门申报、项目公示、网民投票、专家论证、社会听证、绩效评价”等一系列社会公众参与程序，将普通公众吸纳到政府对财政
29、资金的分配和政策决策过程中。“激活”人大在学界推动、地方政府主动探索的预算改革中，发挥人大在审查监督公共财政资金分配与使用时的主导作用，并在民众需要与政府服务之间架起沟通的桥梁，是地方公共预算改革的一个努力方向。在中国的制度安排中，人民代表大会作为权力机关，审查批准政府预算草案和报告，并监督预算的执行。但实际运行中，人大审查监督预算的职责因流于形式，被称为“橡皮图章”。从各地实践看，“激活”人大作用，不仅局限在现有法律空间下的“规定动作”，比如人大代表实质性审议政府预算。而且还产生了富有生命力的“自选动作”，比如在政府预算编制环节，召开有广泛民众参与的听证会或者民主恳谈会，听取片区民众对预算资
30、金安排的意见；成立财经小组，在人代会闭会期间监督政府预算执行；人大代表可以提出预算修正议案等重大举措，真正发挥人人大代表审查批准预算的职能。在上海闵行，在政府编制预算时，不仅区人大财经工委提前介入预算编制，组织预算项目听证会，对政府预算安排草案进行评审，区政府也会邀请人大代表对一些实事工程和建设项目进行评审和筛选，并将人大代表的一些建议吸纳到预算中。而且，10名人大代表就可以提出预算修正案。不过，闵行的人大代表尚未将这一权力付诸实施。在浙江温岭新河镇，自2006年开始，五名以上人大代表联名就可以提出预算修正案，修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分，新河人大代表在2006年、
31、2007年人代会上，共提交了24份“预算修正议案”，其中有三份“预算修正议案”获得通过。此前，湖北、山西、云南、海南、广东、河北等省份，通过地方立法，明确了人大具有预算修正权。近些年，广东省人大代表经常将这一权力付诸实施。河南焦作市则将人大代表的权力延伸到了项目执行过程和项目效果评价。从2008年开始，焦作市人大除了按惯例对下年度拟安排重大项目支出举行会前公开审查外，还由人大代表和政协委员投票选出10个以上年度安排的项目，邀请社会公众参加，就项目执行情况对项目执行单位一把手进行质询。上海闵行的突破还在于，每年3月召开党委扩大会，讨论预算政策和改革，提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的具体目
32、标，然后将这些目标做成预算指南下达给政府，政府据此细化成工作目标，各个部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关，代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。一位人大代表称“这一改革使得党委、人大、政府和民众各得其所。”部门预算管理改革是一项综合性的改革工作，涉及体制、政策、管理、技术等诸多领域。回顾总结部门预算实施八年以来的经验，对于下一步如何更深入地推进改革有着重要的借鉴意义。进一步推进部门预算改革需要处理好三个方面的关系。一、部门预算与财力增长的关系部门预算安排多少资金是与部门承担的事权紧密相连的。在部门的事权相对固定的前提下，维持部门的正
33、常运转和承担基本事权所需的经费也是相对稳定的，而除此以外的开支则是弹性相对较大的。在财力不充裕的时候，确保人员开支、机构正常运转是重点，这部分支出占据了财力的大多数，可以用于其他发展事业的经费就相对较少；随着财力的逐步增长，除了保证人员开支、机构正常运转以外，政府可控财力也在逐步增长。在经济持续增长的背景下，政府的财力也将持续增长，如何将部门预算与财力增长有机结合，关键在于政府的理财观念。部门预算力求反映一个部门的所有收支，如果财力增加了，并不代表新增加的财力也应当尽可能反映到部门的预算中，因为政府每年的工作重点需要充足的财力支持。对于可以明确到具体部门的工作重点，自然可以将预算安排到部门预算
34、，而暂时无法明确的项目则需要政府的统筹安排。政府统筹资金的能力应当随着财力的增加而增强。部门预算并不能解决政府理财的所有问题，而是需要一个部门预算和功能预算有机结合的综合性的政府预算，部门预算重点解决政府的正常运转支出以及事业发展必须的支出，功能预算重点解决政府的年度重点工作和中长期规划。要做好这本政府预算，就需要统筹安排好部门预算、政府下一年度工作重点和政府的中长期规划，使其在预算中得以合理体现。对于中央财政和省级财政而言，政府可以根据工作重点制定转移支付的支持重点。对于区县财政而言，财力可控空间较小，在部门预算逐步到位的情况下，政府编制预算的重点应当从部门预算调整到提高政府统筹安排资金的能
35、力上。其中的关键在于根据政府工作规划，制定下一年度乃至中长期的财政资金重点投入方向和支出领域，并据此合理安排当年财力，使其服从于政府的中长期发展目标。二、部门预算与零基预算的关系部门预算是将一个部门的所有支出都放到起形成一本涵盖该部门所有收支的完整的预算。既然是所有的收支，除了部门履行政府职能所必须的开支以外，必然还有一些一次性因素发生的开支。按照零基预算的原则，在下一年度编制预算时要根据下一年度的工作计划实事求是地申报项目。因此，如果完全实行零基预算，那么根据部门的不同情况，部门预算的增加，减少或者维持上年水平都是正常的。然而实际情况却是，一旦部门预算的上年基数确定，下一年度如果要减少预算是
36、难上加难。原因主要来自两方面，一是部门习惯于“基数加增长”，完全实行零基预算阻力较大，二是实行零基预算需要对部门的支出全部重新审定，具体操作难度较大。虽然我们实行了部门预算，但如果不能坚持零基预算的原则，形成坚固的“既得利益”堡垒，那么将严重分解预算分配能力，影响预算收支平衡。随着部门预算改革的不断推进，我们必须加深认识零基预算的重要性。要强化零基预算，方面要加强对部门的培训，提高认识；另一方面要加强管理，练好“内功”，抓住预算审核中的重点要点，例如：掌握部门的基本职能等基本情况，了解其预算项目的主要组成和收入的主要来源渠道；严格界定部门的一次性项目，比如购置类，装修类等项目大多属于一次性项目
37、，在下年度的预算中应从基数中剔除；了解和掌握部门减少的人员、机构或事权，并相应核减预算；严格审核部门新增事项，对于新增人员、机构或事权要求提供相关依据或证明；对于部门的经常性项目，要结合当年预算的执行情况，重点了解执行进度较慢、资金结余较多的项目的情况。零基预算的实质是实事求是。部门预算增加、减少或者维持上年，必须和部门的实际情况紧密联系起来。只关注数字增减，只想维护既得利益，不符合零基预算的原则。推行零基预算对财政部门的工作提出了更高的要求，需要我们在实践中不断摸索，总结经验。三、部门预算与信息系统的关系部门预算改革的不断推进与金财工程的建设密不可分。由于部门预算涉及财政管理中的诸多方面，信
38、息涵盖范围广，数据量大，没有有效的信息技术支撑是无法实现的。部门预算管理改革是财政各项改革中的一项核心内容，部门预算编审系统是金财工程中的一个核心模块。正确处理好部门预算与信息系统的关系对推动部门预算改革有重要意义。在部门预算改革开始之初，信息化技术应用较少，无法满足改革的需要。随着改革的深化，管理上的要求越来越多，对系统的要求越来越高，因此需要建立一套完整的部门预算基础架构与之对应，包括统一编码的单位信息、科目信息、分类统计口径、项目数据、报表体系，编审流程等。(作者单位：北京市朝阳区财政局)原载经济日报深入学习实践科学发展观 进一步推进和深化部门预算改革的思考作者:李嘉琳来源:湘西工作时间
39、:2009-10-19 16:34:43点击:273深入学习实践科学发展观进一步推进和深化部门预算改革的思考吉首市财政局局长 李嘉琳 财政部门按照科学发展观的要求，以改革创新为动力，不断提高依法理财、科学理财、阳光理财和为民理财的能力，在支出管理改革中，部门预算改革是整个财政体制改革和实行精细化管理的核心。但部门预算改革在吉首市刚刚起步，处于试点阶段，在许多方面需要不断加以完善，以之全面推行，现笔者就如何在吉首市推进和深化部门预算改革谈一点粗浅的想法。 一、部门预算体制及试点运行现状 部门预算是指与财政部门直接发生缴拨款关系的一级预算单位的预算，它由本部门所属各单位的预算组成，是反映一个部门收
40、支状况的预算。收入包括财政预算安排拨款、行政单位预算外资金、政府性基金、事业收入、事业单位经营性收入及其他收入；支出包括以上收入安排的各项支出，并形成部门收支预算平衡表。 吉首市部门预算试点工作于2008年元月开始启动，全市15个单位进行试点，试点单位部门预算的编制是在政府收支预算框架下进行，坚持三个原则：坚持量力而行、合理排序的原则；坚持综合预算的原则；坚持真实规范原则。部门预算编制方法如下： 1、收入预算、财政拨款（补助）按财政下达的控制限额进行编制，非税收入按预计完成数结合预算年度政策变化因素科学测算、经营服务收入及其他相关收入本着积极稳妥原则列报。 2、支出预算，预算内支出按政府收支预
41、算草案编制的原则编制，非税收入、单位经营收入、其他收入安排的支出，在先保证津补贴足额发放，再安排项目支出，非税安排的支出与非税收入预算挂钩，未完成非税收入预算的相应扣减支出预算。 3、预算科目，按财政部印发的2009年政府收支分类科目编制。 4、编制程序，严格按照“二上二下”程序编制。“一上”由各单位按部门预算通知要求，编报部门的基础预算信息、部门收入预算信息、部门项目预算信息；“一下”由财政部门在综合分析基础上，下达部门的收入、支出控制数；“二上”各单位按下达的控制数，结合本部门实际情况，具体编制本部门正式预算并报送财政部门；“二下”财政部门审核汇总各单位预算要求，提出部门预算草案，报请人大
42、审议批准后，财政部门在规定时间内正式批复政府部门预算。 二、部门预算试点运行中存在的问题 1、部门预算编制质量低。有些试点单位对部门预算的重要意义认识不足，预算编制中各项工作准备不充分，不能适应细化项目预算的要求，突出表现为：软磨硬泡，不愿意接受部门试点单位的任务，勉强接受后，对单位的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金收入和预算外资金收入测算不准确，低打单位各项财政性收入，高打支出，以此想加大财政预算内拨款收入，最后造成单位各项财政性收入与实际完成数出入较大，预算安排中不能坚持先重点后一般的原则，使部门预算留下硬缺口由财政解决；习惯于过去基数加增长的老办法，不能适应零基预算的要求。 2、项目
43、支出预算编制比较粗糙。项目支出仍然沿袭了过去切块打捆的编制方法，没有按照部门预算的要求细化到具体支出去向。比如公用经费、房屋建筑构建、维修、会议费及其他一些专项经费等预算只确定总数，没有细分到商品采购、劳务支出等具体经济分类，单位在预算执行中留有很大的调剂空间。而且，从预算中难以确定国库集中支付的方式，究竟是属于直接支付还是授权支付，是否属于政府采购的范围，对此财政部门事前难以掌握和控制。 3、预算资金的准确性有待加强。目前部门预算主要是依靠部门来编制，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况及轻重缓急程度酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。财政与部门之间由于职能和分工的不同，存在着严重
44、的信息不对称，致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额。比如部门某项工作的专项工作经费，城市维护改造，园林的管护费等等，这些基础数据直接影响预算资金的执行安排。财政部门无法获得详细全面准确的相关资料，从而造成在部门意见的基础上酌情估计测算。 4、预算约束力有待加强。年初财政部门根据本地区宏观经济发展形势及部门职能情况合理测定收入及财力，将支出预算下达给和部门之后，在预算执行的过程中，上级政府及本级政府仍根据经济社会发展稳定的大局需要，不断制定相应的政策，并要求财政部门安排相应的资金，这就形成了新的强制性支出。如果这些支出没有新的资金来源渠道的话，将会影响全年预算支出的执行，同时部门预算编制的
45、粗糙及不准确，在执行中调整事项比较多，临时批“条子”形成的支出项目比较多，在一定程度上都影响着财政资金的分配和预算的执行。 5、资金使用效益绩效考核机制有待建立。目前我们的部门预算特别是项目支出预算还没有建立稳定有效长期的绩效考评和追踪问效机制，大多数资金按照项目支出预算的安排拨付到预算执行单位后，资金使用的效果究竟怎样，是否达到了预期的目标，资金实际支出情况是多少，没有进行跟踪，也未形成一套行之有效的管理方法，实际运行中单位存在借项目借工作多要钱的现象，因此，影响了财政资金的使用效益。 三、推进和深化部门预算改革的建议 1、加大宣传力度，提高思想认识。要加大部门预算的宣传力度，让部门预算深入
46、人心，形成领导重视，部门支持，财务人员全身心投入，全员配合的良好工作格局，以实现“统筹兼顾、量入为出、综合预算、实事求是、收支平衡”的部门预算目标。 2、建立规范的预算编制程序。可考虑建立由财政部门业务部门预算单位按照“二上二下”的规范程序共同编制部门预算。“一上”阶段（8月底以前）由业务部门、预算单位向财政部门申报部门预算建议草案和专项资金分配草案，财政部门对有关数据进行调查审核，并建立机构、人员、资产等基础信息数据库。“一下”阶段（10月底以前）财政部门根据调查审核情况制定基础支出定额标准，确定项目支出轻重缓急顺序，对上报的部门预算建议草案进行审核汇总和综合平衡，向预算单位下达基本支出预算
47、和项目支出预算控制数。“二上”阶段（12月中旬以前）预算单位根据预算控制数，修订部门预算草案，在规定时间内报送财政部门。财政部门将部门预算草案审核汇总后提交市政府审定，并报市人大审议。“二下”阶段，财政部门在人大批准预算30日内向预算单位批复部门预算。 3、细化项目支出预算，强化支出管理。部门预算的项目支出原则上必须细化到每一个部门的每一项具体开支，否则，不能列入预算。同时，建立财政基础信息库，将全市所有一级预算单位的人员职能、机构、编制、房产、车辆、办公设备等基本信息全部汇编入库，实现动态管理和实时更新，在基本支出管理上，逐步推行和实现部门预算资金定额与资产实物定额的结合。提高预算单位各项资产的使用效率，减少损失浪费，确保财政资金资产的安全有效运行。 4、增强预算意识，强化部门预算约束。在实际执行中，一是要控制追加，一般来说，维持运转的工作经费应一律不予追加。单位急需的增支，可以在批复的预算总额内，通过调整非专用性支出预算来解决。新增的政策性支出应严格按规定程序办理。二是年终尽量不搞平衡，需要解决的事项一般通过下年预算统筹考虑。三是加强债务管理，杜绝和避免单位擅自举债，按年度，按项目统计单位的债权、债务变