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1、【三峡库区城市垃圾处理场的市场化运行】长江垃圾堵三峡 摘要三峡库区城市生活垃圾已对库区环境造成极大威胁，垃圾处理已迫在眉睫。研究库区城市垃圾处理的市场化运行，不仅是库区政府必须解决的问题，也是解决三峡库区污染的关键。 1三峡库区城市垃圾处理场现状 三峡工程举世瞩目，随着2021年6月15日三峡工程“135”水位的成功蓄水，库区的生态环境保护又一次成为全世界关注的热点。从笔者在库区实地考察的情况来看，由于长期以来的不良习惯，随意沿江堆存或倾倒垃圾现象普遍。长江、嘉陵江沿岸有垃圾堆放点约605处，生活垃圾存放量在175m水位以下约300万t。目前库区城市生活垃圾总量超过200万t/天，生活垃圾机械
2、清运程度低，各区县仅为30%40%，无害化处理率仅为8%，处理方式多为露天堆放或简易填埋，产生的大量垃圾渗滤液，一经进入库区江河，不但直接污染长江水质，而且还会沉积为底泥，形成底泥污染，严重威胁库区水体安全。同时，由于“135”蓄水后，库区水位上升，流速减缓，污染物扩散能力降低，水体自净能力减弱。为了控制库区污染和防止水体发生富营养化，三峡库区垃圾处理势在必行。 党中央和国务院相当重视三峡库区的生态环境保护和城市垃圾处理，到2021年，国家已投资在三峡库区共建成了垃圾处理场20座，处理规模7030t/天，投资2.64亿元。并制定了库区未来几年垃圾处理场的建设规划，20212021年，库区建成城
3、市生活垃圾处理场1座，处理规模285t/天，总投资1.4亿元；沿江22个集镇建立垃圾处理场，处理规模380t/天，投资1.2亿元；20212021年，建成城市生活垃圾处理场2座，规模1000t/天，投资4.04亿元；建成重点集镇垃圾处理场71座，处理规模5000t/天，总投资约1.5亿元。 但从库区已建成的丰都城市生活垃圾填埋场和秭归城市垃圾处理场了解到的情况来看，库区城市垃圾处理场的运行却不如人意。丰都城市生活垃圾填埋场和秭归城市垃圾处理场分别由国家投资7216万元、2271.8万元，于2021年6月20日、2021年5月26日建成并投入试运行，但都因无运行经费没有实际运行。当前，库区沿江的
4、垃圾处理场如雨后春笋般地建起来了，但运行不良，工作效率低下，有的时停时转，有的根本就不能运行，使很多刚刚建成的垃圾处理场不能发挥应有的效益。因此，笔者认为，三峡库区政府不能仅仅把三峡库区的垃圾处理看成是一个垃圾处理场的建设问题或是一个政府形象工程，而是要根据三峡库区垃圾处理场运行过程遇到的实际问题，制定出一套行之有效的垃圾处理场的运行机制，最大限度地发挥垃圾处理场在三峡库区生态环保中的作用。因此，研究三峡库区城市垃圾处理场市场化运行机制，对解决库区污染具有非常现实的意义。 2三峡库区城市垃圾收集、处理过程中遇到的主要问题 2.1垃圾处理技术落后 三峡库区的现有垃圾处理场存在选址不当、规模偏大、
5、易造成二次污染等问题，使得垃圾处理工程可行性差，经济效益、环境效益、社会效益均达不到预期目的。 2.2管理系统不完善 三峡库区垃圾收集、储运系统缺少，需进一步加强环卫设施建设，为保证居民健康、改善城市环境卫生及城市市容，“垃圾处理规划”应系统地将城市生活垃圾的管理、收集、运输和处理等各个环节有机地结合起来，逐步建立起高效完善的现代化城市生活垃圾管理系统。 2.3管理体制落后 将生活垃圾的处理视为公益事业的传统观念，使得全社会都认为垃圾处理是政府的事情，而传统的体制更加强化了这种观念。长期以来，城市垃圾处理由政府投资、运营，政府每建成一座垃圾处理场就背上一份财政包袱，使政府的财政负担日益加重，这
6、已成为国内众多城市政府面临的难题之一。虽然库区有的区县，如奉节县，指令当地建委建立公司，专门经营垃圾收集、处理，但仍不能从根本上摆脱政府的责任。如果不改革现有的观念和体制，即使国家全额投资建成了垃圾处理场后移交给地方，其高额的运行费用库区各区县也将无力承担，最后被迫停运，见不到垃圾处理能力发挥效益。 2.4城市垃圾处理费征收困难 根据“污染者付费”的原则，城市居民作为排污者，应对自己造成的生活垃圾治理承担经济责任。重庆市出台的城市垃圾处理的收费政策，即自2021年5月1日起，向城市居民每月每户收取垃圾处理费3元。收取的这些资金将专款用于城市垃圾处理设施的建设和运营。但从库区实际了解到的情况来看
7、，垃圾处理费的征收很困难，很难从根本上解决垃圾处理场的运行经费问题。主要有以下几个方面的原因：一是收费涉及面不全，无法保证垃圾处理的正常运行；二是由于城市中流动人口众多，使现行的收费渠道无法保证垃圾处理费的足额征收；三是每户人口数各异，老百姓认为按每户征收处理费有不合理的地方，产生了对处理费的征收的抵触情绪。 3三峡库区城市垃圾处理场市场化运营模式的构想 笔者以为，解决前述问题的办法是实行“谁污染谁付费，城市垃圾处理市场化运行”。所谓垃圾处理场市场化，是指专门从事垃圾处理设施运营或垃圾治理业务的企业接受政府主管部门的委托，进行垃圾处理设施专业运营或垃圾处理。垃圾处理设施实行社会化有偿服务，自主
8、经营，自负盈亏，承担委托责任，保证垃圾处理设施正常运行和污染物达标排放。其实施方法是： (1)对可以实行集中治理的城市工业、生活垃圾，实行集中治理，规模经营，以减少投资和运行费用，以利于提高管理水平和便于监管。 (2)“城市垃圾处理市场化运行”，实行企业化经营，可由政府主管部门主持招标或招商引资，鼓励企业、个人和外商投资经营，制定合理的收费标准，使垃圾处理场也有产值（像其他服务行业一样），也有略高于社会平均水平的利润，能够正常维持简单再生产和一定的积累扩大再生产。 (3)“谁污染谁付费”，污染交由集中治理的单位则按污染当量出钱，实行计量收费，企业污染由企业负担，居民污染由居民负担，居民按每月每
9、人收取，政府职能则是通过招标、招商建立城市垃圾处理场，给予政策扶持和监督管理。 国际经验表明，实施垃圾处理场的市场化运营能从根本上解决过去传统模式所带来的弊端。实施垃圾处理设施的市场化运营一方面能一劳永逸地解决政府的环保问题，运营公司的综合管理能力和技术优势能确保垃圾处理场切实发挥作用，避免因管理和技术原因关停；运营公司专业化、网络化的检测手段，标准化的检测程序保证了排放渗滤液的水质得到准确监控，杜绝了二次污染事件的发生。另一方面，运营公司也可以根据垃圾处理设施的状况及自己的情况采用不完全承包、半承包、完全承包等不同的承包方式来降低风险。 4三峡库区城市垃圾处理场市场化运行对策建议 4.1加大
10、宣传力度，增强库区居民的环保意识 库区居民的环保意识有待加强，从我们在库区各县发放“三峡库区居民环境意识调查问卷”了解到，库区居民认为“135”蓄水后，长江水变清了，水体质量变好了占61.9%，认为水的质量变差了占21.3%，认为水体质量无明显变化占16.8%。从这些数据来看，库区人民都具有很朴素的环保意识，但对当前库区环境特别是水环境与我们的生活垃圾处理方式之间的关系认识严重不足。因此，库区各级政府的相关部门，应加大宣传力度，广泛深入地开展多层次的宣传工作，提高库区人们对环境保护的认识，增强库区水质保护的意识，形成加强环境投入和环境管理的共识，同时也能增强居民对垃圾处理市场化的理解和支持，提
11、高库区居民对征收垃圾处理费的心理承受能力。 4.2转变观念，进行城市垃圾处理业的管理体制创新 目前，库区政府一定要抓住库区大量城市（镇）垃圾处理场建设的机遇，从机制改革入手，明确管理模式，使库区的垃圾处理场建成之日起就是真正的企业，按市场机制运行，彻底解决困扰我们多年的“政府治污，收效甚微”的问题。政府干预要与市场调节相结合。政府及其相关管理部门要建立起面向市场的服务体系和运行机制，通过合资、合作、股份制、BOT等多种方式的投、融资渠道，推进垃圾处理的专业化、社会化和市场化。要把环境管理中的具体事务分离出来，强化宏观调控职能，弱化微观事务管理，管理方式从以“项”（具体的项目）为主转到以“向”（
12、工作目标和方向）为主上来，从而促进工作效率和管理水平的提高。 4.3政府对城市垃圾处理场应给予政策扶持 政府对城市垃圾处理场的优惠政策主要有：提供优惠条件，如廉价或无偿地皮，允许其综合利用开发；制定城市垃圾治理收费标准，并立法保障企业收费收入，保证城市垃圾处理场有高于社会平均水平的利润，使城市垃圾处理场能够正常经营和生存，并能获得相应的发展，满足环境管理的要求。这一条很重要，因为库区有的城市垃圾处理场已经建好，但因运行费来源未解决而不能正常运转，个别厂甚至因此而停产；对城市垃圾处理场实行减免税；对城市垃圾处理场的用电或发电并网给予优惠；建立环保资本市场，鼓励中外企业、个人投资经营城市垃圾处理场
13、，谁投资谁受益，保障投资者的合法收益，建立自主投资、自主经营、自负盈亏、自我发展的良性机制；把发展环保产业作为剌激内需，拉动经济发展的重要措施，在国债投入、信贷、证券、基金方面给予大力支持。 4.4建立和完善库区城市垃圾处理的相关政策和法规 现阶段，三峡库区对于垃圾处理的政策和法律法规还很不完善，甚至还有空白。没有建立公平合理的“污染者负担”和“受益者补偿”原则。缺乏统一的收费标准、市场规范和部门管理，使得库区的垃圾处理出现垃圾收集与垃圾填埋的脱节，垃圾处理场渗滤液处理与污水处理厂之间缺乏协调等问题，妨碍了库区垃圾处理场的正常运行。因此，我们必须尽快制定和完善与市场经济相适应的政策措施和法律法规，用法律的形式将城市垃圾的管理列入城市建设规划之中。库区垃圾有了管理依据，明确了治理目标，政府机构就可以强化垃圾处理，保证三峡工程的顺利建设、运行，确保库区人民有一个良好的生活与工作环境。 5