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1、学校代码：100484 学 号： 河南财经学院HENAN UUNIVERRSITY OF FIINANCEE AND ECONOOMICS自学考试（工商商专业）本科生生论文论文题目：国有有资产流失问问题研究专业名称：工作单位： 作者姓名： 联系方式： 国有资产流失问问题研究摘 要国有资产是建立立主义市场的的物质基础。国国有资产的快快速递增，是是完善和发展展社会主义市市场经济的源源泉保障。因因此，在市场场经济条件下下，加快国有有资产管理体体制改革，强强化对国有资资产的监管，建建立约束机制制，防止国有有资产流失，已已是经济管理理工作的当务务之急。有研究表明，国国有大、中、小小型企业权益益损失占净资
2、资产的比重分分别高达155.2%559.4%和和82.8%，国有企企业资产流失失现状令人震震惊。不仅如如此，据报载载，我国国有有企业的呆帐帐、死帐及银银行不良资产产损失至少在在 120000亿以上，每每年公款吃喝喝的费用高达达 10000亿，每年偷偷漏税损失 1100亿亿以上由于于决策失误造造成的浪费，每每年至少在 1000亿亿以上。根据据统计资料估估计，自800年代以来，我我国国有资产产流失累积达达140000亿元，另据据世界银行的的一份研究报报告估计，我我国公共部门门的资产流失失约占GDPP的8%-112%。以上列举的的事实足以表表明，国有资资产的全方位位多渠道流失失己经是一个个不争的事实
3、实，它己理所所当然地引起起了全社会的的关注。深入入剖析国有资资产流失的原原因，研究防防止国有资产产流失的对策策，自然也就就成了我国社社会各界瞩目目的焦点。因此，防止国有有企业资产流流失已刻不容容缓，必须采采取有效措施施堵住国有资资产流失的漏漏洞，但前提提是必须分析析清楚国有企企业资产流失失形成的原因因。本文结合合自己的工作作特点，从国国有资产流失失的概念着手手，按国资监监管体制、市市场机制、国国企改制、经经营管理、国国资监管立法法、责任追究究、税收管理理等方面加以以分析，探讨讨国有企业资资产流失的原原因，并提出出防止国有资资产流失的相相应对策及措措施。 关键词：国有企企业，资产流流失，原因分分
4、析，途径，措措施The losss of statee asseetsABSTRACCTDoctrinne of statee asseets iss to eestabllish tthe maateriaal bassis off the markeet. Thhe rappid inncreasse of statee-owneed asssets, is too imprrove aand deevelopp the sociaalist markeet ecoonomy, a soource of prrotecttion. Thereefore, in tthe maarket e
5、conoomy, aacceleerate the sstate-ownedd asseets maanagemment ssystemm, strrengthhen suuperviision of sttate aassetss, thee estaablishhment of biindingg mechhanismms to preveent thhe losss of statee asseets iss throough EEconommic maanagemment pprioriity. Studiess havee showwn thaat staate-owwned lla
6、rge, mediium annd smaall ennterprrises accouunted for tthe neet asssets oof equuity sshare of loosses as hiigh ass 15.22%, reespecttivelyy, 59.4% annd 82.8%, tthe looss off statte-ownned ennterprrise aassetss alarrming situaation. Not only that, accoordingg to nnewspaaper rreportts, thhe badd loanns
7、 of statee-owneed entterpriises, deathh losss accoount aand thhe badd asseets off bankks oveer at leastt 1.2 trilllion aannuall expeenses is ass highh as 1100 biillionn, morre thaan 1100 billlion aannuall losss of ttax evvasionn. As the wwaste causeed by wrongg deciisionss, at leastt 100 billiion a
8、year or moore. AAccordding tto staatistiics esstimatte thaat sinnce 800 yearrs, thhe cummulatiive looss off statte asssets iin Chiina reeachedd 1.4 trilllion yyuan, and tthe otther, accorrding to a studyy by tthe Woorld BBank rreportt estiimatess thatt the loss of thhe asssets oof thee publlic seect
9、or accouunts ffor abbout 88% -122% GDPP. Faccts liisted abovee are suffiicientt to sshow tthat tthe muulti-cchanneel fulll rannge off statte-ownned asssets has bbeen llost iis an indissputabble faact, iit hass natuurallyy arouused tthe cooncernn of tthe whhole ssocietty. Deepth aanalyssis off the re
10、asoons foor thee losss of sstate assetts to studyy counntermeeasurees to preveent thhe losss of statee asseets, nnaturaally bbecamee the focuss of aattenttion oof thee commmunityy. Therefoore, tto preevent loss of asssets of sttate-oowned enterrprisees is urgennt, efffectiive meeasurees musst be tak
11、enn to pplug lloophooles iin thee losss of sstate assetts, buut onlly if it iss to aanalyzze thee formmationn of cclearlly staate thhe reaasons for tthe looss off corpporatee asseets. TThis aauthorr, bassed onn charracterristiccs of theirr workk, thee conccept oof losss of statee asseets frrom thhe
12、staart, aaccordding oowned Assetts Suppervission ssystemm, marrket mmechannisms, statte-ownned ennterprrise rreformm, mannagemeent, oowned Assetts Suppervission aand leegislaation, accoountabbilityy, taxx manaagemennt, annalyzeed, diiscusssed thhe losss of statee-owneed entterpriise asssets reasoons
13、 annd to preveent thhe losss of statee asseets annd meaasuress the correespondding ccounteermeassures.KEYWORDDS：statee-owneed entterpriises, assetts, caause aanalyssis, mmeans and mmeasurres目 录1国有资产流流失的概念11.1国有资资产流失的概概念11.2国有资产产的法律界定定12国有资产流流失的形成及及渠道42.1决策失失误导致国有有资产流失42.2在破产有有资产流失42.3在企业改改制中，国有有资产流失
14、52.4经营管理理不善造成企企业国有资产产流失52.5中外合资资、合作经营营有资产流失失52.6无形资产产、土地不入入帐63国有资产流流失的原因分分析73.1国有企企业产权制度度缺陷73.1.1国有有企业所有权权模糊，所有有者主体缺位位73.1.2国有有企业产权关关系不清晰，政政企不分，政政资不分73.2国有企业业内部治理机机制缺陷83.3市场体系系发育不完善善，缺乏有效效的外部治理理机构93.4法律法规规建设滞后104国企改革中中国有资产流流失的法律根根源与规制114.1国有产产权主体制度度的缺陷114.2国有产权权交易制度的的缺陷114.3国有产权权救济机制的的缺陷124.4关于国有有产权
15、法律主主体制度124.5关于国有有产权交易法法律制度134.6关于国有有产权法律救救济制度145防范国有资资产流失的主主要对策155.1建立健全全科学的国有有资产治理体体系155.2建立健全全国有资产监监督约束机制制155.3重点防范范企业改制过过程中国有资资产的流失165.4防范国有有资产的隐性性流失165.5建立健全全国有资产流流失的责任追追究制度175.6加强对会会计人员的培培训工作17参考文献188后 记19- ii -1 国有资产流失的的概念1.1 国有资产流失的的概念固然国有资产流流失这个概念念在我国很多多文件中经常常出现，但是是有关文件并并没有明确地地界定其内涵涵。根据有关关法律
16、和通常常的学术解释释，国有资产产是指“国家以各种种投资及收益益、接受馈赠赠形成的，或或者是凭借国国家权力取得得的，或者是是依据法律认认定的各种类类型的财产和和财产权利”。从一般经经济学的意义义来看，只有有能带来效益益的东西才能能被称为资产产。在我国，国国有资产一般般分为经营性性资产、行政政事业性资产产和资源性资资产。那么，何何谓流失呢?笔者以为，从从法律上看，国国有资产流失失是指由于国国有资产的经经营者、占有有者、出资者者、管理者主主观上的过错错而造成的国国有资产损失失或者减少的的状态或者结结果。因为国国有资产流失失可以在不同同的学科视野野中进行审视视，在实质上上它不可能只只是“法律”上的。正
17、如如前文所指出出的，如果把把国有资产流流失只局限在在法律范围内内将会因我国国法制状况而而使国有资产产流失的漏洞洞无法弥补。也也正是从这个个角度，我们们不得不重申申：国有资产产流失的责任任主体是国有有资产的经营营者、占有者者、出资者、管管理者；在主主观方面，是是由于有关责责任主体主观观上的过错即即故意或过失失；而从客观观方面看，国国有资产流失失是有关责任任人的违法行行为造成的；在行为结果果上，是造成成了国有资产产的损失或减减少。只有同同时具备这些些方面，才能能在法律上构构成国有资产产流失。从这这个意义上来来说，由于自自然原因如地地震、台风等等造成的国有有资产流失以以及国有资产产作为物质的的自然损
18、耗，不不能称之为国国有资产流失失。1.2国有资产产的法律界定定从法学上讨论某某一问题首先先必须将讨论论的概念定义义清楚，否则则就会是各说说各话。今天天社会上广泛泛讨论的国有有资产实际上上是一个缺乏乏严格界定的的概念。现实实中人们谈到到国有资产往往往是国有企企业中的国有有财产，甚至至仅仅是有形形财产，如土土地、厂房、金金钱等。然而而，从法律上上讲，国有资资产的内容比比现实中人们们的理解要广广泛得多，既既包括国有企企业中国家所所有的财产，此此为经营性国国有资产，又又包括宪法规规定属于国家家所有的河流流、矿山、土土地、滩涂、海海洋等资源性性国有资产以以及行政事业业单位中属于于国家所有的的资产，此为为
19、非经营性国国有资产；既既包括由国家家享有的自物物权内容，又又包括由国家家享有的他物物权内容、无无形财产权内内容等；既包包括公司制的的国有独资公公司中的国有有资产，也包包括大量非公公司制的国有有企业中的国国资产。现实实中人们理解解的国有资产产实际上仅局局限于法律上上的自物权领领域，而他物物权性质的国国有资产、无无形财产权性性质的国有资资产往往是人人们所忽视的的。今天我们们感觉很严重重的问题是国国企改革过程程中国有资产产存在大量流流失，但是不不是仅仅是自自物权领域的的国有资产才才应该是我们们关注的问题题呢？经营性国有资产产包括金融性性国有资产和和非金融性国国有资产，前前者是指存在在于金融企业业中的
20、国有资资产，后者是是指存在于非非金融企业中中的国有资产产。从法律角角度看，这些些资产属于民民法上物权的的客体，而物物权仅仅是财财产权的一部部分。现实中中人们谈论的的国有资产又又往往局限于于非金融企业业中的国有资资产，也就是是我们通常所所讲的国有企企业中的国有有资产，比如如国资委监督督管理的国有有资产仅限于于中央级国有有企业中的国国有资产。非经营性国有资资产也就是资资源性和行政政事业性国有有资产与我们们当前的国企企改革似乎不不相干，然而而非经营性国国有资产有可可能要向经营营性国有资产产转换。随着着经济的发展展，越来越多多的资源性国国有资产要被被开发利用，这这时它就会变变成经营性国国有资产。一一些
21、行政事业业性国有资产产在市场经济济条件下也可可能进入经营营领域。例如如2003年年5月上市公公司ST吉轻轻工的7家股股东将合计持持有的50116.88万万股法人股，协协议转让给新新时代教育发发展公司，而而新时代公司司几家主要股股东中，湖南南吉首大学持持股98%，国国家教育发展展研究中心持持股%。吉吉首大学是一一所公立大学学，而国家教教育发展研究究中心是教育育部直属的教教育政策法规规研究机构。目目前在很多非非经营性国有有资产转换为为经营性的资资产过程中，并并没有一个清清晰的法律界界定，一直依依靠的是一种种随机性、政政策性治理方方式， 而不不是法律治理理的方式。他物权性质的国国有资产指的的是在对物
22、权权性质的国有有资产开发利利用而产生的的经营性国有有资产，如土土地的开发权权、矿产的开开采权、海洋洋的捕鱼权、某某些领域国有有资产的特许许权。国有资资产如果仅仅仅停留在自物物权领域，不不经开发利用用，不可能达达到保值增值值的目的，因因此他物权性性质的国有资资产在整个国国有资产中应应该占了很大大一部分。但但是，目前我我们对他物权权性质的国有有资产关注极极少，没有进进行专门的评评估，很少有有人去考察他他物权性质的的国有资产的的状况。无形财产权性质质的国有资产产主要包括由由国家所有的的商标权、专专利权、专有有技术等知识识产权以及企企业名称权、字字号权等商业业信誉权所带带来的直接或或间接的财产产上的利
23、益。有有形财产易于于识别也易于于评估，因而而比较受重视视，而无形财财产由于较难难识别，也较较难评估，因因而容易被忽忽视。无形财财产权性质的的国有资产在在整个国有资资产中也占有有很大比重，然然而现实中尤尤其是在国企企改革过程中中，无形国有有资产的界定定与评估往往往是最容易被被忽略的，也也最容易流失失的。正因如如此，才会引引起郎咸平教教授对海尔投投资如何获得得海尔商标所所有权的质问问。- 29 -2 国有资产流失的的形成及渠道道2.1 决策失误导致国国有资产流失失决策失误导致国国有资产流失失较为普遍，其其成因：一是是“区域利益”作祟，盲目目引进，重复复建设。据有有关资料显示示，全国有上上千亿元的投
24、投资因决策失失误而造成损损失。我国几几乎每个省都都有彩电生产产线，然而，彩彩电生产线的的利用率只有有45% ；各地区为振振兴地方经济济，不注重实实效，盲目引引进冰箱、洗洗衣机生产线线，但由于市市场及产品本本身质量等因因素，只好纷纷纷停产，目目前其生产线线的利用率只只有40%.由于市场的暂时时过热，加上上“区域利益”的驱动，从从而鼓舞了地地方政府、部部门领导及经经营者的获利利信心，最终终导致决策失失误。二是决决策不民主，一一言堂。为使使企业能在更更宽松的环境境中发展，880年代后期期，改革提出出了新思路：政企分开。政政企分开后，企企业摆脱了众众多婆婆的干干预，得以快快速发展。但但同时暴露出出来一
25、个不容容忽视的问题题：法人代表表一人说了算算，即：一个个脑袋、一个个思想、一只只笔、一张嘴嘴“。某电视机机厂，是我国国最早的电视视机生产厂家家之一，19988年到11990年间间，厂长一个个决策，投资资6000万万元与日本一一家公司合资资兴建空调器器厂，利润分分成与外方实实行倒四六；而后又投资资3000万万元引进国外外平绕行输出出变压器生产产线，由于选选择不当，无无法使用，成成了一堆费铁铁；后又投资资1 亿元从从美国引进纸纸箱生产线，因因产品无市场场，到目前为为止设备仍无无法启动。2.2在破产有有资产流失随着社会主义市市场经济的不不断发展，市市场机制的逐逐步完善，价价值发挥愈来来愈重要的作作用
26、，市场机机制运行的形形式是机遇与与风险并存，其其结果当然符符合“优胜劣汰”这一规律。在在这种价值规规律和市场机机制的作用下下，企业破产产成为不可避避免的现象，也也正是由于商商品经济客观观发展趋势的的冲击，破产产才应运而生生。据初步统统计，从19988年试行行破产法以以来，全国共共审结破产案案件20000多件，已破破产的企业当当中，绝大部部分企业占用用大量国有资资产，有相当当一部分企业业破产的主要要动机是逃避避债务，企业业破产了，银银行贷款理所所当然地予以以核销。“破产有利”、“先分后破”的现象相当当严重，破产产企业中的资资产流失，已已成为国有资资产流失的主主渠道之一。2.3在企业改改制中，国有
27、有资产流失党的十五大以后后，股份制在在国有企业改改革中普遍推推广。这种新新体制的实施施，为我国国国有企业走出出困境、重振振雄风、注入入活力提供了了保证。但由由于一些企业业在操作中的的不规范，造造成了国有资资产大量流失失，其现象为为：一是将国国有资产低估估或不进行评评估就低 价价入股。一些些股份制企业业在组建过程程中，对国有有资产高值低低估。最常见见的手法是对对其中有形资资产部分按原原值等价折合合入股，如对对土地、房产产等大宗不动动产按原购入入价评估，不不计其市场升升值部分。相相当一部分甚甚至把原来国国家拨给的土土地，不计价价折合成国家家股份划作自自己企业的法法人股，对国国有资产中的的专利、商标
28、标、商誉、品品牌等极具价价值和增值潜潜力的无形资资产，则不予予评估或按极极低的价格评评估，有意无无意吞噬国有有资产。二是是将公有资产产按比例送给给个人。一部部分人认为：职工是企业业的主人，是是财富的创造造者，在改制制中为保护一一己私利，将将公有财产无无偿量化给个个人，致使国国有资产流失失。三是在红红利分配 时时，国家股、集集体股、个人人股同股不同同利。不合理理的利益分配配造成国有资资产流失，据据国家体改委委与财政部估估计，仅19997年国家家应得的收益益流失约3 亿元以上。四四是改制企业业发生的亏损损由改制前单单位负担。2.4经营管理理不善造成企企业国有资产产流失企业经营管理的的优劣，直接接国
29、有资产的的运营，一些些企业经营管管理混乱，没没有章法，不不按照严格的的组织程序办办事，对项目目的开发不作作充分的调查查和的论证，拍拍脑袋定盘子子，致使决策策失误；粗放放式的生产技技术管理，造造成生产技术术效率低下，从从而导致企业业整体效益下下降，甚至亏亏损，造成国国有资产流失失。如某冷冻冻厂投资20000万元建建立两个万吨吨冷库，其利利用率仅有113% ，每每年折旧及贷贷款利息共4400 万元元，企业每年年亏损2000 万元。此此外，企业资资产流失与管管理不善有直直接联系，财财务管理混乱乱，存在大量量的帐外国有有资产。据国国家国有资产产管理局推算算：全国预算算内国有企业业帐外固定资资产净值约1
30、147.6 亿元。2.5中外合资资、合作经营营有资产流失失据国家国有资产产管理局提供供的资料表明明，仅19992年全国与与外商合资合合作的85550家国有企企业中，有55000多家家的675 亿元帐面资资产没有经过过评估，按445.2% 的升值率（有有关部门的）计计算，一年中中就流失掉3305 亿元元。2.6无形资产产、土地不入入帐改革之前，无形形资产在我国国得不到国家家和的承认，时时至今日，很很多企业的无无形资产尚未未估计入帐，企企业的权益无无从体现，商商标、专利权权、专利等无无形资产流失失于帐外。资资源未纳入国国有资产管理理体系，土地地未被列入固固定资产，频频频被蚕食侵侵占，招商引引资不作
31、价，流流失严重。3 国有资产流失的的原因分析3.1 国有企业产权制制度缺陷3.1.1国有有企业所有权权模糊，所有有者主体缺位位所有者缺位造成成所有权虚置置既是传统国国有资产管理理体制的首要要弊端，也是是造成国有资资产流失的体体制性症结所所在，这在理理论界和改革革实践中己达达成共识。所所谓“所有者缺位位”是指在经济济转型期，由由于制度缺损损，使所有者者在公司内部部治理过程中中无力担任治治理主体，不不能主导监督督、约束和激激励等治理机机制，从而丧丧失对企业资资源控制权和和剩余支配权权的支配地位位。根据科斯定理，明明晰产权的关关系，是优化化资源配置的的基本前提；现代企业理理论也告诉我我们，有效的的产
32、权安排是是使得企业资资产的控制权权与剩余索取取权尽可能地地匹配，权力力与责任的分分布尽可能对对称。 （张张维迎，19999）然而而，我国传统统的国有资产产管理体制采采取“统一所有、分分级管理”模式，我国国的国有资产产在名义上归归属全体人民民共同拥有，每每个公民名义义上都是财产产所有者，享享有相同份额额的剩余索取取权。但与此此同时，在实实际中，剩余余索取权的不不可交易性和和非转让性，致致使任何公民民均无法履行行其所有的那那一部分财产产的所有权，国国有资产既是是属于全社会会每一个人的的，又不属于于任何特定的的人，全体人人民只是“虚拟的所有有者”；又由于国国家无独立的的人格化代表表这一特殊性性，国有
33、资本本经营人格化化问题无法从从根本上解决决，众多政府府部门均可凭凭借国有资产产所有者的身身份，对国有有资产进行管管理和干预；再加之“分级管理”的模式的中中央和地方所所有权不清、代代理链拉长，导导致了“代理失真”现象的出现现。严重妨碍碍了出资人的的真正到位。因因此，我国国国有资产实际际上是处于“人人所有、人人人没有、谁谁都应负责任任、谁都不负负责任”的状态，其其财产归属关关系的模糊性性必然导致随随意决策及鲜鲜明的短期行行为倾向，流流失“悲剧”在所难免。3.1.2国有有企业产权关关系不清晰，政政企不分，政政资不分政府既是资产的的代表者又是是社会管理者者，其社会管管理职能和经经济管理职能能不分。政府
34、府可利用手中中的权利不规规范地干预企企业，而企业业因不具备独独立的财产权权，无独立的的法人产权，无无法抵御政府府干预。政府府以种种理由由截留企业权权利，导致企企业经营自主主权无法真正正落实，企业业难以承担独独立的责任，财财务约束软化化，从而进一一步强化了政政府对企业的的直接控制，同同时，也增强强了企业对政政府的依赖，二二者陷入恶性性循环的怪圈圈。3.2国有企业业内部治理机机制缺陷1国有企业内内部治理多重重委托代理主主体的模糊性性。如前面所述，与与资本主义企企业自然出资资人不同，从从所有者角度度看，我国国国有资产的产产权主体虚拟拟性使其在现现实中无法追追溯到具体的的自然人主体体，国家及其其派生的
35、国有有资产管理机机构都只能是是抽象的虚拟拟自然人主体体，其合法身身份只不过是是国有资产所所有者的代表表，无法具备备自然出资者者所具有的资资本增值动力力；而作为国国有资产终极极所有者的全全体国民，由由于不具备谈谈判和订立契契约的行为能能力而无法获获得充当初始始委托人的资资格，全体国国民要行使所所有权必须通通过多层次的的行政性的委委托代理关系系才能进行，因因而国有资产产的代理关系系实际上是一一种“代理人代理理代理人”的关系 。（叶叶仁荪，20000）这种种多层次的委委托代理链，造造成初始委托托人虚置、代代理环节成本本增多、对最最终代理人的的监督努力消消减甚至灭失失，国有资产产的保值增值值无从实现。
36、2国有企业内内部治理中间间代理链条的的“非经济性失失效” 。在我国，国有资资产的委托-代理关系是是按这样的顺顺序延伸的，即即国有资产的的最终所有者者全体国民委委托国家作为为“全民财产”的代理者，国国家又委托国国有资产管理理局作为“国有资产”的代理者，国国有资产管理理局再委托国国有资产经营营公司作为国国有企业的投投资主体，然然后由国有企企业及其股份份制企业的厂厂长、经理或或董事长、总总经理具体执执行国有企业业保值增值任任务。这一系系列长长的委委托-代理链链条，从最终终所有者一级级到企业经营营者一级，中中间要经过性性质非常不同同的委托代理关系由初始的政政治关系，通通过中间的行行政关系，最最后传递到
37、经经济关系。由由于我国现行行的政治体制制和行政体制制以及每个链链中人具有的的委托-代理理双重角色，国国有资产委托托-代理关系系的有效性很很难得到保证证，因此国有有资产无法得得到很好地保保护。我们甚甚至认为，“在我国政治治体制给定的的条件下，这这种多层次性性的实质，与与其说是全体体人民与最终终代理者的一一种经济性的的资产委托代代理关系，还还不如说是一一种政治性的的责权制约关关系。因此，中中间链条的“非经济性失失效”实质上是政政治体制的性性质和效率决决定的权责制制约关系的低低效或无效。” （刘斌，2003）3国有企业激激励约束机制制存在问题，“内部人控制”问题严重。国有企业“内部部人控制”失控是目
38、前前我国国有企企业转制过程程中的一个突突出现象，二二十年来与企企业改革紧紧紧相伴的国有有资产的大量量流失就是一一个生动的证证明。中国企企业家调查系系统的一份调调查报告指出出:“在当前许多多地方部门国国有资产严重重流失,多数数企业经营者者认为,企业业领导要负大大部分的责任任。调查数字字表明,企业业经营者要负负大部分责任任的为57.6%。其中中,大型企业业的经营者有有59.3%认为企业经经营者要负责责任,认为要要负完全责任任的为29.1%。小型型企业的经营营者列第一位位,为36.4%。认为为负较少责任任和没有责任任的分别占112%和1.3%。可见见“内部人控制制”下的经营者者行为不善，是是目前国有
39、资资产流失的一一个主要原因因。如前面所述，在在所有者主体体缺位的情况况下，我国的的国有企业委委托-代理关关系十分特殊殊：理论上，国国有企业的初初始委托人是是全体公民；但在操作上上，公民的所所有权通过政政府行使，政政府再将其委委托给国有资资产管理部门门或各主管部部门，这样不不仅委托人和和代理人的关关系难以确定定，而且政府府作为中间委委托人本身缺缺乏利益约束束制衡，其政政绩不受企业业经营成效的的影响，缺乏乏对企业进行行有效监督的的动力，机会会主义动机严严重管理部门门作为委托人人，由于没有有剩余索取权权，于是造成成利用、滥用用控制权来索索取租金；职职能部门作为为代理人时，由由于缺乏合理理的激励机制制
40、，一方面他他们可能对国国有资产的管管理会采取“不求有功，但但求无过”的处理方式式，有时甚至至会利用信息息不对称而产产生寻租的行行为，与经营营者“合谋”侵吞国家资资财；企业经经营者利用政政府和企业对对经营决策信信息掌握的不不对称和市场场发育滞后不不能提供有效效的外部治理理手段等漏洞洞，置国有资资产保值增值值于不顾，只只追求个人的的利益最大化化，造成更大大范围内的“内部人控制制”行为和国有有资产流失“悲剧”。因此可以以说，“内部人控制制”是“所有者主体体缺位”下现行“委托代理”链延伸的结结果。3.3市场体系系发育不完善善，缺乏有效效的外部治理理机构外部治理机制主主要包括资本本市场和经理理人市场。目
41、目前，我国虽虽然已经建立立了社会主义义市场经济体体系的基本框框架，商品的的市场化程度度也已达到很很高的水平，但但要素市场的的发育水平总总体还不高，也也不够完善。资资本市场、尤尤其是产权交交易市场还存存在着许多制制度性缺陷，经经理人市场还还没有真正形形成，这些都都会影响到市市场机制的制制衡约束功能能。资本市场场的滞后发育育，使得既不不能通过兼并并收购行为有有效的制约经经营者行为，又又造成国有资资本的价值评评估缺乏客观观科学的标准准，无法形成成一个透明公公正的中介评评估体系；同同时由于缺乏乏充分竞争的的经理市场，上上市公司高管管人员的聘任任和评价都没没有实现市场场化，市场对对经营者的外外部约束作用
42、用还十分微弱弱，市场经济济条件下的激激励约束机制制难以建立。3.4法律法规规建设滞后有资产管理法律律，法规、规规章及制度不不够完备、建建设滞后，无无疑也是导致致国有资产流流失的一个重重要原因。近近年来，虽然然我们陆续制制定了一系列列规章制度，但但总体上来说说，国有资产产管理工作法法律法规仍不不完备，现有有的一些相关关的法规很不不适应新形势势的需要。而而且目前，对对企业产权交交易起调整与与管理作用的的法律法规中中，除了公公司法等由由国家立法机机构制定和颁颁布的外，其其他均为以“条例”、“暂行办法”、“指导意见”等名称出现现的行政性法法规，法律层层次过低，无无法构成规范范企业产权交交易行为的完完整
43、的法规体体系。更重要要的是，在关关于国有资产产管理的很多多方面都还缺缺乏专门的、有有效的法律法法规，这主要要表现在以下下四点 ：1、关于产权制制度的法律法法规不完善，国国家对国有产产权的保护缺缺乏明确而有有力的法律保保障，对于国国有资产经营营中遇到的行行政性侵蚀等等现象，并无无可操作的法法律界定和约约束依据。2、关于资产形形成，权益及及其处置的法法律法规不完完善。国有资资产的转让处处置无法得到到完备的法律律约束和规范范。3、关于资产评评估和中介活活动的法律法法规不完善，主主要问题是对对资产评估中中的违法违规规行为，缺乏乏约束、监督督和进行制裁裁的依据。一一些投机分子子借改制之机机，钻法律和和政
44、策的空子子，通过各种种手段，化公公为私，侵蚀蚀国有资产。4、各地制定的的有关规章制制度宽严标准准不一，特别别是在国有企企业产权出让让、国有资本本管理、提留留资产和剥离离资产管理办办法等方面，各各行其是，造造成局面混乱乱，给犯罪分分子以可乘之之机。4 国企改革中国有有资产流失的的法律根源与与规制4.1 国有产权主体制制度的缺陷财产权利具有可可转让属性，但但转让不是自自动发生的，必必须由权利主主体来启动。考考察国有资产产的产权主体体，我们会发发现一个多层层次的委托代代理关系。国国有资产的最最终权利主体体是全国人民民，全民参与与国有产权交交易，这不具具有操作的可可能性。最能能代表全民利利益的在我国国
45、目前是全国国人大，而作作为一个会议议制机构，由由它来参与国国有产权交易易也是不大现现实的。政府府是对人大负负责的，那么么只能由政府府成立一个专专门机构来代代替虚拟的全全民和人大行行使国有产权权主体职责。市市场经济的必必然要求是政政企要能分开开，因此，政政府也不可能能亲身参与国国有产权交易易，最终代表表全民参与产产权交易的必必然是国有企企业的管理层层。早在股份份公司制度初初露端倪时，亚亚当斯密就对股股份公司中的的单层委托代代理（股东管理者）表表示过深深的的担忧，认为为股份公司不不可逾越管理理者为自己利利益而不是股股东利益行事事的障碍。我我们的国企产产权改革中，如如何保证国企企产权交易不不因多层次
46、的的委托代理而而导致最终产产权主体利益益被损，是一一个十分关键键的问题。 4.2国有产权权交易制度的的缺陷国有产权交易不不同于一般的的产权交易，由由于其权利主主体具有全民民性，因此要要求国有产权权交易必须透透明、公开。只只有做到公开开透明才能做做到公正、公公平。目前我我国并没有专专门的全国统统一的国有产产权交易市场场，也没有专专门的国有产产权交易机构构，大量的国国有产权转让让都是通过场场外交易完成成的。法律上上也缺乏对国国有产权交易易的内容、范范围、方式和和程序的明确确规定，关于于国有产权交交易的信息披披露规则更是是尚付阙如。一一些地方国有有产权在转让让时，只在当当地小报刊登登一小块公告告，或
47、在电视视台发布一下下信息，知晓晓的人很少，使使得国有产权权难以最大限限度地变现或或最高价值地地重组。国有产权交易本本身应该是一一个市场行为为，然而目前前的行政干预预过多。一些些地方政府将将国有产权交交易作为招商商引资的政绩绩工程来推进进，为了多招招商引资往往往贱卖国有资资产，致使国国有资产大量量流失。一些些地方国有产产权交易决策策权仍然牢牢牢掌握在地方方党政领导或或有关部门领领导及企业领领导手中。于于是购买方（受受让方）托关关系找领导暗暗箱操作，场场外交易；或或者出让方、受受让方和中介介机构联手暗暗箱操作，各各自谋取私利利。国有产权权交易有赖于于客观、公正正、独立的中中介机构的参参与，然而由由于缺乏国有有产权交易方方面的法律规规则，一些中中介机构不严严格遵守独立立、客观、公公正的原则进进行国有资产产的审计评估估；有的中介介机构的从业业人员私下收收受贿赂，依依照委托者的的要求制作评评估报告，压压低国有资产产价值；有的的中介机构与与个别受让者者串谋，威逼逼利诱其他受受让者，在拍拍卖现场不竞竞价，貌似公公开、公平、公公正的国有产产权交易背后后往往是权钱钱交易、权色色交易、人情情交易，造成成国有资产严严重流失。4.3国有产权权救济机制的的缺陷由于国企改革一一直处于摸索索过程中，我我们的法律的的不可能对一一个快速变动动的社会关系系做出全面、及及时的回应。