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1、2009 广州金融白皮书金融发展形势与展望 7运用政策性担保机制破解中小企业融资难题：广州的做法及启示中国人民银行广州分行副行长 匡国建周小川行长在2008 年年中工作会议上指出，“对于金融支持小企业发展的良好做法，中央银行要及时发现、认真总结，并有义务进行推广”。为贯彻落实周行长的指示精神，人民银行广州分行对广州市融资担保中心和部分商业银行驻穗机构合作开展中小企业融资服务的做法进行了调查和总结。调查结果表明，在当前中小企业融资市场机制尚不完善，而地方政府财力又相对有限的情况下，由政策性担保机构与商业银行、基层政府部门合作建立中小企业融资服务体系，按照“政策性资金、法人化管理、市场化操作”的模
2、式运作，对于破解中小企业融资难题发挥了积极作用，其成功做法和经验值得推广。一、成功做法广州市融资担保中心（以下简称担保中心）于1999 年12 月成立，资本金3 亿元，隶属于广州市财政局，其职能是对单靠市场行为无法调节而政府又需扶持的政策性项目，为其融资提供信用担保。作为政府出资的政策性担保机构，担保中心由财政安排后续发展资金及风险补偿资金。从2004 年开始，担保中心开办中小企业融资担保业务，主要为符合国家产业政策及地方经济发展导向的中小企业提供融资担保。目前，该中心已经与广州地区8 家商业银行机构建立中小企业担保融资服务合作关系，有效地缓解了中小企业融资难题。其主要做法是：（一）为中小企业
3、提供门槛低、成本低、效率高的融资担保服务担保中心以贯彻地方政府产业政策导向、扶持中小企业为宗旨，其融资担保服务具有以下特点：一是担保门槛较低。对于属于扶持行业范围的科技型、外向型、吸纳下岗失业人员再就业型、农产品生产加工型、节能减排型企业，符合经营一年以上、资产负债率不超过80 %条件的，就可申请担保。二是担保费用较低。担保中心担保费率为1.2 %-1.8 %/年，远低于商业性担保机构3 %-5 %/年的水平，减轻了中小企业的融资成本。另外，在商业担保运作方式下，担保公司向商业银行交纳贷款金额的20 %作为保证金后，会转而要求借款企业负担部分甚至全部保证金，从而提高了中小企业融资成本。而在政策
4、性担保运作模式下，担保中心不但不向企业收取保证金，而且还与各家合作银行约定，银行也不向企业收取保证金，这也有利于降低企业的融资成本。三是担保审批效率较高。近年来，担保中心通过改造项目调查工作流程，形成以尽责调查为基础的标准化程序，提高了调查工作效率；通过改造项目评审工作流程，细化部门审核工作指引，提高了评审工作效率；通过规范项目处理的时间要求，使部门间的配合更紧密，减少了项目文件在各部门滞留的时间。工作流程改造之后，担保中心从接受企业担保申请到发出担保意向书的时间由原来的二至三个月缩短到一个月以内。（二）创新担保方式和业务品种担保中心结合中小企业的特点，一是将担保业务从流动资金贷款、银行承兑汇
5、票扩展到打包放款、信用证、进口押汇、履约担保等多种业务；二是针对中小科技型企业在成长初期固定资产不足的特点，在国内担保行业率先接受以专利权等知识产权质押作为反担保条件，有效地解决了中小科技型企业的融资难题；三是对中小企业一定时期内的多笔贷款提供滚动担保、连续担保，使企业能及时获得生产经营所需的资金，并减轻企业的融资成本。（三）与商业银行建立风险共担、利益共享的合作机制一方面，担保中心仅对贷款本金提供担保，当担保贷款发生代偿时承担80 %的偿付责任，合作银行承担20 %的风险损失。另一方面，当借款企业不能按时还款而产生代偿时，由担保中心与商业银行共同对借款企业进行追偿，追回部分按照8 : 2 的
6、比例分成。通过建立上述合作机制，不仅明确了担保中心和商业银行的担保风险分担责任，而且促使商业银行加强对借款企业经营、财务状况的持续监测和评估，提高了担保融资业务的安全性和可持续性。（四）构建市、区两级信用担保网络担保中心积极与基层政府部门以及中小企业集聚度较高的产业园区开展合作，采取“区政府部门推荐项目、日常监管、协助追偿、贴息贴保，担保中心对推荐项目进行调查评审、提供担保”的方式，形成了市、区两级信用担保体系。2007 年10 月，与民营科技园建立合作关系，由民营科技园向担保中心推荐企业，担保中心对符合条件的企业提供融资担保，担保额度为3 亿元。2008 年5 月和7 月，分别与广州白云区、
7、黄埔区政府签订合作协议，根据协议，白云区、黄埔区政府向担保中心推荐项目，担保中心对符合条件的中小企业提供融资担保，并由区政府对企业给予贷款贴息及担保费补贴等扶持。通过以上做法，充分利用了基层政府贴近中小企业、便于组织协调的优势，扩大了政策性融资担保的服务范围。（五）完善信用担保风险防范机制一是实行审、保分离制度，将业务部门按资信评估、项目评审、部门审核的流程划分职责运作。二是建立项目会议评审制度，使各部门和人员之间形成既相互配合、又相互监督的关系。三是担保中心与商业银行各自独立审批信用担保融资项目，实施“一票否决”制度，共同控制授信风险。四是担保项目终审由评审会议集体讨论决定，完善决策程序，形
8、成防范信用担保风险的长效机制。二、主要成效（一）缓解了中小企业融资难广州通过建立政策性担保机制，有效发挥了财政资金“四两拨千金”的杠杆作用，带动了商业银行信贷资金的投人，促进了中小企业融资服务体系的完善。截至2008 年6 月末，担保中心已与民生银行广州分行、交通银行广州分行、广东发展银行广州分行、华夏银行广州分行、兴业银行广州分行、中信银行广州分行、广州市商业银行、上海浦东发展银行广州分行等8 家商业银行机构建立了融资合作关系，全市中小企业在保项目共有82 个，同比增长60.8 % ，担保贷款余额达6 亿元，同比增长122.2 %。（二）促进了受保企业经营实力的提升在担保中心和商业银行的共同
9、扶持下，受保企业的经营业绩和市场竞争力普遍得到提升。担保中心提供的数据显示，截至2008 年6 月末，获得担保融资的中小企业新增销售收人合计78.7 亿元，新增利税合计11. 亿元，增加的就业人数超过2.6 万人。在受保的中小企业中，有4 家被授予“广州市优秀民营企业”称号。部分受保企业逐步具备了在资本市场直接融资的能力，有1 家企业已成为上市公司，2 家企业进人上市辅导期。（三）实现了担保资金和信贷资金的安全运营从2004 年到2008 年8 月末，担保中心累计为中小企业担保项目190 个，各参与合作的商业银行累计发放担保贷款21.6 亿元。据担保中心反映，至今没有产生一笔代偿风险损失。三、
10、若干启示总结广州市融资担保中心与商业银行、地方政府部门合作破解中小企业融资难题的做法和经验，可以得到以下启示：（一）提供高效的信用担保服务，是运用政策性担保机制破解中小企业融资难的重要前提政策性担保机制的主要作用，在于将有限的财政资金通过政策性担保机构进行商业化运营，带动商业银行信贷资金的投人，从而放大对中小企业的融资支持效应。广州经验证明，政策性担保机构要有效发挥财政资金的杠杆作用，缓解中小企业贷款难和商业银行难贷款的矛盾，必须高度重视担保服务的效率以及担保业务的针对性。一是要简化中小企业担保申请手续，规范担保项目调查、评审的工作流程，提高担保审批效率。二是要与商业银行共同完善担保融资业务流
11、程，建立通畅的信息传递渠道，提高担保融资服务效率。三是要不断创新担保业务品种，开展应收账款担保、存货担保、无形资产担保等更多适合中小企业特点和融资需求的担保业务。（二）建立科学的风险分担模式，是运用政策性担保机制破解中小企业融资难的基本保障在政策性担保模式下，要降低中小企业信用担保风险，达到多方共赢的目的，政策性担保机构、商业银行和借贷企业应当按照市场化原则建立科学的风险分担机制。一方面，要明确政策性担保机构与商业银行的风险分摊比例，强化商业银行考察、评估中小企业贷款项目的责任以及对不良贷款追索的义务，共同加强对借款企业的信用监督。另一方面，要采用适当的反担保方式，形成担保机构与中小企业的风险
12、分担机制。政策性担保机构除了接受不动产作为反担保品以外，还可以根据中小企业的实际情况接受机器设备、存货、应收账款和销售合同等动产作为反担保品。（三）调动基层政府部门参与中小企业信用体系建设的积极性，是运用政策性担保机制破解中小企业融资难的关键因素广州的经验表明，要拓展政策性担保机构服务的范围，降低中小企业担保融资业务的风险，必须调动基层政府部门参与信用体系建设的积极性，共同搭建面向中小企业的担保融资服务平台。地方政府部门支持政策性担保机构运作、完善中小企业融资服务体系的工作重点，一是通过组织商业银行、担保机构和中小企业共同参加的融资对接会，为三方合作提供沟通平台；二是向担保机构推荐融资项目，并
13、承担对中小企业进行日常监管、协助追偿等职责，形成多级联动、共建担保服务体系的格局；三是运用财政贴息、奖励等政策手段，鼓励中小企业强化财务管理、按时偿还贷款本息，形成对讲信用企业的正向激励机制。（四）完善担保机构的经营体制和内控机制，是运用政策性担保机制破解中小企业融资难的内在要求从广州构建面向中小企业的政策性担保服务体系的实践来看，担保中心是独立自主的法人组织，具有较高的自主经营权，通过实行市场化的运作模式、采取稳健经营的做法、逐步完善风险管理机制，为政策性担保业务可持续开展打下了良好基础。广州的经验证明，要保障中小企业信用担保业务的健康开展、实现财务上的可持续性，政策性担保机构必须建立一套完
14、善的经营和风险控制机制。主要从以下几个方面人手：一是要强化内部约束机制。建立有序运转的担保业务工作流程、有效的绩效考核激励机制以及规范的内部审批、重大事项集体审议和决策机制。二是要健全审、保、偿分离的工作机制。通过对各部门定期进行稽核检查，确保审、保、偿分离制度落到实处。三是要完善企业信用评估机制。形成以定量指标为主、定性指标为辅的企业信用评估体系，根据评估的综合得分，对申请企业进行分类、分级，区别不同情况给予不同额度的贷款担保或者不予担保。四是要建立代偿风险预警机制。依据实地调查得到的信息和商业银行定期报告数据，对企业风险进行评估，并设置预警线。当评估结果低于预警线时，要加强对企业的财务监管
15、，并在必要时提前要求企业偿还贷款，及时化解担保代偿风险。四、政策建议为进一步发挥政策性担保机制的作用，引导金融机构加强和改进对中小企业的金融服务，提出政策建议如下：（一）扩大区域信用担保网络覆盖面，完善中小企业融资服务体系建议地方政府进一步加强市、区（县级市）两级中小企业融资服务体系建设。对于财力较为充裕的区、县级市，应督促其及早建立中小企业信用担保和贷款贴息机制；对于财力不足的区、县级市，可通过上级政府转移支付的方式，由市和区、县级市共同出资建立中小企业信用担保和贷款贴息专项基金。（二）完善担保资金补充机制，为政策性担保机构提供稳定、可持续的资金来源建议地方政府将政策性担保机构补充资本金列人
16、每年度财政预算，不断壮大政策性担保机构的资本实力；可以考虑从“三农”、再就业、科技、产业转移等专项财政基金中划出部分资金，委托政策性担保机构进行商业化运作，以信用担保方式带动信贷资金投向中小企业，从而更好地发挥财政资金的杠杆作用。（三）引导中小金融机构积极参与政策性担保融资业务中国人民银行分支机构要加强与地方政府的协作，共同引导和督促股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社等中小金融机构加大对中小企业的融资支持，抓紧开办和积极拓展面向中小企业的政策性担保融资业务，将新增信贷总量真正用于加大对当地中小企业的信贷投人。（四）研究授权政策性担保机构查询企业和个人信用信息基础数据库据反映，目前担保中心需通过商业银行查询企业和个人的信用信息，信息搜寻和调查成本较高，降低了政策性担保机制的运作效率。为此，建议研究允许部分资信较好的政策性担保机构直接使用企业和个人信用信息基础数据库查询信息的可行性，以更好地发挥征信系统的功能，改善中小企业融资环境。