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1、土地利用用总体规规划惨编编前期工工作培训训授课材材料之五五节约与集约约利用土土地研究究一思路和要要求主讲人：刘刘康 陈陈莹全国土地利利用总体体规划修修编工作作委员会会 220055年9月月提纲：。研究目的的意义。基础认识识。专题研究究任务。主要研究究内容与与要求。关于研究究中的几几个问题题一、研究目目的的意意义(1)节约约和集约约利用土土地，是是贯彻科科学发展展观、积积极推进进资源节节约型社社会建设设的内在在要求28号文文件精神神，要“强化节节约和集集约用地地政策”国务院关关于做好好建设节节约型社社会近期期重点工工作的通通知，明明确提出出“节地、节节能、节节水、节节材”四个核核心中央领导导人从
2、总总书记到到总理、副副总理、曾曾多次对对节约和和集约使使用土地地提出过过明确的的指示无锡会议议上，孙孙部长再再三强调调，“节约集集约用地地是正事事、是大大事”(2)节约约和集约约利用土土地，是是缓解土土地供需需矛盾、保保障新时时期社会会经济持持续稳定定发展的的必然选选择 近年来来呈现为为城镇、工工矿、基基础设施施、村镇镇等各类类建设用用地全面面扩张的的态势建设用地地增加由由过去明明显集中中于东南南沿海省省市，开开始向内内地各省省份乃至至全国范范围内展展开发展的成成本巨大大，社会会经济发发展的资资源环境境压力愈愈日俱增增研究目的意意另一方面，干干些行业业、地区区无序和和粗放利利用土地地的现象象仍
3、然大大量存在在 盲目兴兴建开发发区，随随意田占占土地 城镇建建设贪大大求洋，轻轻挖潜。重重扩张 农村居居民点布布局散乱乱，土地地利用率率低下 基础设设施规划划设计中中不重视视节约用用地，重重复建设设与超前前建设现现康并存存，占用用7大量量土地要实现220200年全面面建设小小康社会会的宏伟伟目标经济增增长、社社会发展展和生态态改善等等各方面面都将显显著增加加对土地地的需求求若维持原原有的经经济增长长方式和和资源消消耗水平平，占用用土地将将是原来来的4倍倍，我国国国情将将难以承承受“不能只只寄希望望于多争争取一些些用地指指标，而而要把主主要精力力放在节节约和集集约上，切切实通过过内涵挖挖潜，提提
4、高利用用效率，解解决建设设用地需需求”一一曾曾培炎副副总理(3)节约约和集约约利用土土地，是是加强土土地参与与宏观调调控、促促进经济济结构调调整和增增长方式式转变的的基本手手段中央把“地根”与“银根”一道当当成宏观观调控的的二个重重要闸门门，要求求国土资资源管理理部门参参与宏观观调控32号文文要求把把节约和和集约利利用土地地作为土土地参与与宏观调调控的切切入点，突突破口，要要把节约约和集约约利用土土地作为为现阶段段土地参参与宏观观调控的的主要决决策依据据(4)加强强土地节节约和集集约利用用问题研研究，是是提高规规划科学学性、改改进规划划操作性性的重要要方面土地利用用管理中中需要面面对的决决策，
5、在在土地利利用规划划中都应应该有反反映。上轮规划划把集约约和节约约作为指指导方针针，但却却没有专专门的深深入研究究，没有有把它具具体化、操操作化，实实施效果果不明显显。这次规划划修编，要要把土地地集约利利用的政政策导向向转为具具体的行行动方案案，完善善从宏观观到微观观的土地地利用控控制措施施，切实实提高规规划的操操作性二、基础认认识(1)节约约集约用用地的内内涵 。节节约集约约用地，笼笼统地说说，就是是如何更更有效地地利用土土地，以以最小的的土地成成本，满满足社会会经济发发展与环环境建设设的需要要。包含三层层意思(无锡会会议)： 一是节节约用地地，就是是各项建建设都要要昼节省省用地，千千方百计
6、计不占或或少占耕耕地 二是集集约用地地，每宗宗建设用用地必须须提高投投入产出出的强度度，提高高土地利利用的集集约化程程度三是通过过整合置置换和储储备，合合理安排排土地投投放的数数量和节节奏，改改善建设设用地结结构、布布局，挖挖掘用地地潜力，提提高土地地配置和和利用效效率。节约与集集约的区区别与联联系节约用地地一主要是是从保护护土地膏膏辣的角角度来说说的，是是指通过过一些政政策措措施或技技术手段段，减少少社会经经济发展展对具有有自然价价值的土土地遭成成不可逆逆的消耗耗集约用地地主要是是针对人人类主动动的社会会经济活活动而言言的，是是指通过过增加生生产要素素的投入入、提高高土地利利用率、或或优化土
7、土地利用用结构等等措施，从从而使土土地利用用效率达达到一个个合理水水平的行行为集约用地地，强调调用地方方式；节节约用地地，强调调用地效效果一一般而言言，集约约用地必必须导致致节约用用地；而而集约用用地是节节约用地地的主要要手段，但但不是唯唯一手段段，节约约用地还还有其他他更为广广泛的措措施选择择(2)影响响土地节节约和集集约利用用的因素素。宏观层次次因素一土地利利用结构构以及与与之相应应的产业业结构。中观层次次因素一城乡、区区域间是是否统筹筹协调，土土地资源源是否统统一配置置、优化化配置。微观层次次因素一土地利利用的用用途和强度度用途途方面主主要看现现状土地地用途是是否达到到其利用用条件所所允
8、许的的适宜用用途：强强度方面面主要看看在既定定用途务务件下，其其开发利利用强度度是否达达到土地地成本效效益的最最大化。微观层次次因素 建设用用地利用用强度不不是越高高越好，当当边际效效益下降降到边际际成本的的水平时时，就达达到了土土地利用用强度的的最优值值 法律、强强制性技技术标准准等对土土地利用用强度构构成合法法性限制制 土地集集约利用用强度Minn(市场场集约值值，合法法性集约约值)持有成本本越低，最最低利用用强度也也越低，越越容易诱诱发圈地地占地、土土地投机机等行为为(3)节约约和集约约利用的的4R原原则 “减减量化”(Reeducce) 就是要要节流，要要控制新新的土地地粗放利利用和浪
9、浪费 “再再利用”(Reeusee) 就是要要挖潜，要要充分发发挥存量量土地的的利用潜潜力 “再再循环”(Reecycc“) 就是要要加强土土地整理理，把集集约化水水平提高高以后多多余的建建设用地地整理为为耕地或或其他农农用地，实实现资源源的再生生 “再再思考”(Reethiink)就是要改改变传统统的土地地利用模模式，强强化促进进土地节节约集约约利用的的速径、方方式、手手段和措措施，通通步形成成自觉的的节约和和集约利利用意识识三、专题研研究任务务。总体目标标根据建立立资源节节约型社会会和推进进土地利利用方式式根本转转变的要要求，围围绕保障障社会经经济平稳稳运行和和可持续续发展的的目标，按按照
10、”内涵挖挖潜与外外延扩大大相结合合、以内内涵挖潜潜为主，合合理提高高土地集集约利用用水平”的原则则，研究究和解决决如何通通过土地地利用规规划引导导和控制制土地的的节约与与集约用用地，并并从规模模、结构构、时序序等方面面，研究究提出调调控各业业、各类类用地的的目标及及政策建建议专题研究究把重点点放在建建设用地地的利用用任务一，建建立各类类建设用用地集约约和节约约利用的的指标体体系，研研究提出出集约利利用标准准建设用地地分类应应至少不不低于计计划控制制分类的的要求 建设用地地总量指指标城镇、村村庄、工工业、交交通、水水利等分类类指标任务二，评评价各类类存量建建设用地地集约利利用的潜潜力，研研究并提
11、提出实现现潜力的的保障措措施理论潜力力，不能能直接作作为规划划方案决决策的依依据充分考察察影响潜潜力实现现的各种种限制因因素，客客观评价价各类存存量建设设用地在在规划期期内可实实现的潜潜力“规划期期内可实实现的潜潜力”带有一一定的前前瞻性，是是建立在在对未来来社会经经济发展展变化基基本趋势势的预判判和相关关配套措措施的假假定基础础上任务三，统统筹各业业用地需需求，研研究提出出各类新新增建设设用地规规模控制制目标和和盘活存存量用地地的目标标，提出出统筹增增量和存存量用地地的配套套措施针对当前前一些地地方借挖挖潜之名名变相搞搞城市土土地经营营的问题题重点不是是去重复复预测各各业用地地需求，而而是在
12、 相关专专题预测测成果基基础上，统统筹各业业用地需需求要给相应应各业用用地需求求的预测测，提供供新增建建设用地地的集约约利用标标准防防止需求求预测中中的“粗放”要考虑各各类建设设规模扩扩展在用用地类型型上的相相互转化化关系，合合理核算算新增建建设用地地总需求求要开展对对建设用用地总量量等更综综合层次次的用地地扩展与与杜会经经济发展展间关系系的研究究，井以以此为控控制，对对比分析析分类需需求预测测结果，提提出各业业用地需需求间的的结构性性调整建建议在总结各各业用地地需求预预测结果果薹础上上，结合合存量建建设用地地集约利利用的潜潜力方案案，确定定各类新新增建设设用地规规模控制制目标，并并提出统统筹
13、增量与与存量土土地利用用的配套套措施任务四，研研究提出出各类新新增建设设占用耕耕地的控控制比例例，并提提出节约约用地、少少占耕地地与农用地的政策策措施在新增建建设规模模己定的的情况下下，节约约用地问问题就简简化为各各类新增增建设占占用比例例的问题题，其实实也是各各类新增增建设用用地在空空间上的的扩展方方式问题题要结合各各相关专专题，研研究各类类建设用用地空间间扩展模模式改变变的可能能性及其其余地，确确定各类类新建设设用地占占用耕地地或其他他农用地地的控制制目标，提提出相应应的配套套措施建建议任务五，研研究提出出促进土土地集约约和节约约利用的的制度性性建议制度性建建议，区区别前面面的“保障措措施
14、”或“配套措措施”制度性建建议更多多地针对对土地管管理的深深层次因因素，内内容更综综合、更更系统，要要求更具具体，更更明确，操操作性强强四、主要研研究内容容与要求求(一)建设设用地利利用的基基本形势势判断1、总结11996620004年建建设用地地发展变变化规律律，分析析经济建建设消耗耗土地资资源的趋趋势，预预测分析析国情、省省情、市市情所决决定的严严峻形势势摸清建设设用地的的利用现现状。 充分利利用“D壹清清、四对对照”的成果果，补充充调查，区区分统计计利用水水平与实实际利用用水平，反反映真实实利用情情况分析社会会经济发发展与土土地利用用变化的的相互关关系，总总结现阶阶段社会会经济发发展趋势
15、势下建设设用地规规模扩展展的己基基本规律律。 GDDP、固固定瓷产产投资、三三产结构构 人口口总量、人人口城镇镇化、年年龄结构构、家庭庭结构、生生活质量量 弹性性系数总结建设设用地扩扩展对农农用地特特别是耕耕地等重重要资源源的消耗耗趋势，分分析各种种建设占占用耕地地的比例例关系以以及影响响这种比比例关系系的内在在因素结合社会会经济发发展趋势势和国情情、省情情、市情情、县情情，预测测分析规规划期内内科面临临的费潭潭与环境境压力2、研究宏宏观层次次反映土土地集约约利用水水平的社社会经济济指标，界界定各项项指标对对集约利利用水平平的影响响关系，提提出合理理的评价价指标体体系宏观层次次的指标标与微观观
16、层次指指标相区区别全国纲纲要专专题中考考虑的指指标单位建设设用地固固定资产产投资额额、单位位建设用用地二、产产业增加加值、人人均建设设用地城镇人均均建设用用地城城镇建设设用地综综合容积积率农村居民民点人均均建设用用地，农农村居民民点建设设用地综综合容积积率单位GDDP交通通用地，单单位工业业用地工工业产值值希望省级级相关研研究能够够尽量把把上述指指标涵盖盖进去，以以便于全全国纲纲要和和省级规规划的衔衔接准确把握握指标的的指示意意义，合合理搭配配指标，避避免重复复3、分析判判断集约约利用水水平变化化的长期期趋势，总总结集约约利用水水平的空空间差异异，综合合评判辖辖区内土土地集约约利用的的总体形形
17、势调查、收收集指标标数据总结集约约利用的的发展趋趋势(各各种用地地增长的的弹性系系数)总结集约约利用的的空间格格局(二)节约约和集约约用地的的指标控控制标准准研究1、研究设设计促进进土地节节约和集集约利用用的规划划控制指指标直接用于于日常土土地利用用管理和和项BB审批，服服务于微微观管理理考虑不同同土地利利用类型型的特点点，按用用途类型型分别制制定1、研究设设计促进进土地节节约和集集约利用用的规划划控制指指标居 住商 业业工 业业住宅用地容容积率商业用地容容积率工业用地容容积率住宅楼面空空地率单位商业用用地营业业额单位工业用用地利润润人均住宅面面积单位商业用用地就业业人数单位工业用用地附载载固
18、定资资产住宅地价实实现水平平商业地价实实现水平平工业地价实实现水平平2、在现行行相关标标准基础础上，通通过补充充调查研研究和统统计分析析，提出出辖区内内规划修修编的集集约利用用指标控控制标准准已有国襄襄标准的的，要结结合当地地实际，根根据自然然条件环境容容量、经经济实力力、主导导土地利利用模式式等，在在国家标标准控制制范围内内，提出出反映地地方特点点的地方方标准，不不能简单单套用国国柬标准准上限已有地方方标准的的，要进进一步总总结实施施情况，细细化分类类，调准准目标，缩缩小标准准控制的的浮动范范围，加加强控制制力度尚无标准准的，要要深入研研究，提提出新的的建议性性标准标准确定定的方法法举例：
19、基本做做法是：在辖区区内选择择若干比比较符合合当地社社会经济济发展水水平、利利用比较较集约的的样本地地块，提提取地块块利用的的相关指指标，然然后通过过标准化化修正，进进行比较较、分析析，确定定标准值值。 标准化化修正：剔除背背景条件件的差异异 背景条条件指标标：人均均收入水水平、人人均耕地地占有量量、自然然环境条条件 修正参参教：儡儡移分析析、专家家评判3、根据各各地现状状土地利利用格局局和产业业布局发发展方向向，按照照节约用用地、少少占耕地地的原则则，研究究制定各各类新增增建设占占用耕地地的控制制比例如果规划划期内建建设用地地扩展的的行为模模式不调调整，建建设占用用耕地的的比例应应该采用用历
20、史占占用系数数结合区内内产业布布局发展展方向，考考虑各类类建设用用地扩展展模式的的调整空空间 按少占占耕地厚厚则，确确定控制制比例(三)存量量建设用用地集约约利用潜潜力的预预测1、分析建建设用地地集约利利用潜力力的来源源类型以以及影响响潜力实实现的制制约因素素对于城镇镇用地一是现状用用地范围围内的空空闲、闲闲置用地地和批而而未供的的土地二是已利用用但利用用强度不不够的土土地三是利用效效益不好好，需要要进行结结构性调调整的土土地 第第一类土土地原则则上全都都纳入潜潜力范畴畴，第二二、第三三类土地地利用潜潜力要重重视时间间和过程程的限制制，要考考虑市场场因素的的作用 对于农村居居民点用用地现状人均
21、均用地水水平高，存存在闲置置地规划期内内农村人人口进城城，存在在未来的的潜力受农民意意愿和资资金限制制缺乏新陈陈代谢机机制，市市场不发发育受农民财财产权利利限制 要重视视再利用用(Reeusee)对于工矿矿用地低效利用用的，镇镇企业用用地工矿废弃弃地大多位置置不好，存存在污染染，再利利用的获获利性差差需要政府府投入支支持 对于交通用用地 文通设施施的充分分利用2、根据节节约和集集约用地地标准和和闲置用用地调查查，通过过对经济济增长、技技术进步步、保障障措施的的多方案案预测，测测算不同同方案下下的土地地集约利利用潜力力不同层次上上潜力测测算的方方法也不不同对现实潜力力的测算算，一定定要以缓缓解资
22、源源环境压压力为目目标，与与具体的的实现潜潜力的途途径、方方式相结结合，与与潜力实实现的社社会经济济成本核核算相挂挂钩多个潜力方方案(四)新增增建设用用地规模模的统筹筹安排1、根据社社会经济济发展态态势和集集约用地地水平提提高的长长期变化化趋势，预预测各类类用地的的合理需需求类似于上一一轮规划划中的建建设用地地需求预预测部分分不同同的是，预预测所采采用的用用地参数数必须是是在集约约利用标标准范围围以内要根据社会会经济发发展态势势和集约约利用水水平长期期提高的的趋势，在在现状集集约利用用标准的的基础上上，根据据规划时时段长短短，提高高用于需需求预测测的集约约利用标标准数学手段要要与专业业判断相相
23、结合2、按照充充分利用用存量土土地的原原则，根根据用地地需求，统统筹安排排各类用用地的存存量和增增量，提提出辖区区各类新新增建设设用地控控制规模模及其占占用耕地地规模根据潜力释释放的速速度，对对比建设设用地需需求，优优先利用用存量，统统筹安排排存量和和增量提出相应盘盘活存量量利用的的措施提出占用耕耕地的控控制规模模3、从积极极参与宏宏观调控控、保障障宏观经经济平稳稳运行的的目标出出发，提提出各类类新增建建设用地地规模的的时序控控制方案案对照规划期期内分时时段的经经济发展展目标和和各时段段的经济济发展速速度，按按照集约约利用水水平提高高的趋势势预测tt提出各各类新增增建设用用地的时时序控制制方案
24、重点要做好好20110年前前的新增增规模控控制方案案要以以“十一五五”规划为为主要依依据， 比照照增长速速度，从从时序，布布局上，安安排各类类新增建建设用地地投放的的规模要针对现状状潜力，做做好消化化潜力的的近期专专项规划划(五)提出出促进土土地节约约和集约约利用的的政策施施建议（措施比数据更重要）结合潜力力预测中中的各项项假设，从从行政管管理、制制度创新新、经济济杠杆、法法治建设设、技术术基础、社社会手段段等方面面，提出出促进土土地集约约和节约约利用的的一揽子子制度性性建议重点落实实28号号文，健健全土地地节约利利用和收收益分配配机制五、关于研研究中的的几个问问题(一)关于于数据基基础和调调
25、查研究究仅依靠现有有数据是是不够的的，必须须有针对对性的展展开补充充调研和和样本调调查要与“四查查清、四四对照”相互配配合，共共同开展展 (二)关干干专题研研究中上上下级规规划的衔衔接与配配合从提高效率率、节约约成本、防防止重复复工作的的角度出出发，各各级规划划前期研研究应该该同时开开展，合合理分工工，相互互配合对一些具体体的数据据调查、样样本调查查工作，可可以考虑虑由上级级规划提提出调查查需求，由由下级规规划来具具体执行行(三)关于于指标计计算口径径的统一一附录、指标标的例子子 1、宏观层层次指标标单位建设设用地固固定资产产投资额额：最近近5年的的固定资资产投资资平均额额同期期新增建建设用地
26、地面积单位GDDP交通通用地：交通用用地总面面积最最近5年年CDPP平均值值单位建设设用地二二、三产产业增加加值：第第二、第第三产业业增加值值之和建设用用地面积积单位工业业用地工工业产值值：工业业产值工业用用地总面面积单位CDDP交通通用地：交通用用地近近5年ccDP于于均值人均建设设用地：建设用用地近近5年总总人9平平均值城镇入均均建设用用地：城城镇建设设用地面面积近近5年城城镇总人人口平均均值城镇建设设用地综综合容积积率：城城镇总建建筑面积积城镇镇建设用用地面积积农村居民民点人均均建设用用地：农农村居民民点建设设用地面面积近近5年农农村总人人口平均均值农村居民民点建设设用地综综合容积积率：
27、农农村居民民点总建建筑面积积农村村居民点点建设用用地面积积农村居民点点建设用用地面积积2、微观层层次指标标按居住、商商业、工工业等不不同功能能区类型型划分 1)居居住用地地 住宅用用地容积积率：功功能地块块内的各各类建筑筑总面积积功能能地块土土地面积积 住宅楼楼面空地地率：功功能地块块内的空空地面积积功能能地块内内的建筑筑总面积积 人均住住宅面积积：功能能地块内内的住宅宅面积功能地地块内的的居住人人口住宅地价价实现水水平： (功能能地块的的楼面总总价值地块面面积)(同类类地块该该值的中中位值)按居住、商商业、工工业等不不同功能能区类型型划分2)商业用用地单位商业业用地营营业额：功能地地块的总总营业额额(或营营业收入入)功功能地块块土地面面积单位商业业用地就就业人数数：功能能地块从从业职工工人数功能地地块土地地面积商业用地地容积率率：功能能地块各各类建筑筑总面积积功能能地块土土地面积积商业地价价实现水水平：(功能地地块的楼楼面总价价值地地块面积积)(同类地地块的中中位值)