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1、第四章 政府府预算的编制制形式第一节 复式式预算的原理理一、单式预算与与复式预算预算不仅要满足足立法要求，而而且还要满足足决策者不断断变化的要求求，由此，产产生了预算编编制形式的选选择问题。预预算编制形式式是指预算安安排的外在组组织形式，其其实质体现预预算收支之间间的内在联系系和资金管理理的要求。一一般而言，预预算编制形式式应该始终如如一、连贯一一致、切实可可行，以增强强预算资料的的有用性，使使得所编制的的预算能够体体现全部目标标所用的方法法，并保证能能使许多机构构理解一致地地执行任务。预预算一般包括括两种形式，即即单式预算和和复式预算。（一）单式预算算单式预算是指将将政府同一预预算年度内的的
2、全部财政收收支汇集编入入单一的总预预算内，排列列在一张表上上。表中的收收入总计等于于支出总计(包括结余)，这是一个个恒等式，而而不去区分各各项或各级财财政收支的经经济性质。单单式预算是传传统的预算组组织形式。单式预算的优点点：一是符合合预算的完整整性原则，并并且由于把政政府全部财政政收支分列于于一张预算表表上，单一汇汇集平衡，整整体性强，便便于立法机关关审议批准和和社会公众了了解；二是简单易易懂，一目了了然，收入与与支出科目的的划分与国民民收入核算体体系相关，口口径一致。单式预算的缺点点是财政收支支未按经济性性质分类分列列和分别汇集集平衡，难以以对支出项目目和资金使用用效益进行深深入考查、追追
3、踪管理，透透明度较差，不不便于有选择择的宏观经济济控制，不利利于经济效率率的分析。另另外，单式预预算把不同性性质的支出汇汇总成一个会会计平衡表，不不能清晰地反反映各类公共共商品的成本本。二战前，大大部分国家都都采用单一预预算形式。战战后，西方国国家陆续采用用复式预算组组织形式。目目前，实行单单一预算的国国家有美国（联联邦预算）等等。（二）复式预算算1复式预算的的含义。复式式预算是指将将政府同一预预算年度内的的所有项目的的预算收支按按照预算收支支科目以一定定的方式划分分为两个或两两个以上的预预算对照表中中，分别编列列，而形成的的由几个分预预算组成的一一组预算。复复式预算可采采取双重或多多重组成方
4、式式。复式预算通常是是按不同资金金的经济性质质、来源和用用途，分别从从各个不同的的侧面，准确确、完整地汇汇编在不同的的收支对照表表上，以特定定用途的收入入来源，保证证特定用途的的支出项目，并并使收支之间间保持相对平平衡和稳定的的对应关系，以以便于按资金金性质进行预预算管理。在在复式预算中中，几个分预预算一方面相相对独立、自自成体系，各各部分的预算算分别以各自自来源应付各各自的支出，各各自平衡；另另一方面相互互之间又具有有内在联系、内内容相互补充充，预算的平平衡相互关联联，必须在一一定的规则上上相互流通，由由此，共同构构成一个科学学、完整的预预算体系。2“双轨”复复式预算的一一般分类。为为了便于
5、根据据资金的来源源分析各类资资金的使用情情况，复式预预算最常见的的划分方式是是将预算划分分为经常预算算和资本预算算两个部分。（1）经常预算算。经常预算算用于反映政政府一般行政政上的经常性性收支项目。主主要通过税收收筹集收入来来满足经常性性支出，收方方以各项税收收为主，支方方为各种公共共服务方面的的支出，以及及政府行政经经费支出。经经常预算体现现政府的社会会管理和国家家机器职能，也也是一国政府府的最低活动动界限。经常常预算一般不不能有赤字，否否则意味着政政府财政收入入陷入极度困困境，以致于于最基本的支支出都无法满满足。对经常常性预算支出出主要从合理理使用、勤俭俭节约的角度度进行监管。复式预算要求
6、经常支出应该通过税收来满足，并且盈余可供使用。（2）资本预算算。资本预算算用于反映政政府的资本投投资，即通过过借款筹措资资金、公共资资产运营而获获得社会新生生资产，并提提供公共商品品的财力培植植计划。其中中，资本预算算收入反映政政府投资及财财产出售收益益、经常预算算结余收入以以及收不抵支支时的借债收收入；资本预预算支出包括括为取得新生生产的资产而而发生的支出出此支出是全国国总投资的一一部分，但折旧备抵和和以前生产的的这部分资产产并不影响生生产总量，却却会涉及政府府资产的定期期估价。资本本预算还可包包括外援。3复式预算的的特点。复式式预算的特点点有三点：一一是以推动发发展和增长为为。一般理论论分
7、析认为，为为添置资产而而借款是可以以接受的，所所以预算赤字字和盈余只与与经常帐户有有关；但借款款收入如果用用来弥补经常常性支出的不不足，就会减减少净资产，从从而使债务增增长与资产增增长不相匹配配，因此，从从净值方面看看，必须区分分创造资产的的支出与不创创造资产的支支出。资本支支出进行相对对独立的预算算管理就应该该用借款来供供应资本支出出的需要，这这有利于明确借借款及其使用用范围，简括括地说明资本本形成的情况况，并且，由由于资本或建建设性预算支支出主要考核核投入、产出出的情况，使使得资本预算算成为推动发发展和增长的的工具，因此此，发展中国国家资本预算算的范围一般般与发展计划划相衔接。二二是按资金
8、性性质进行有针针对性的管理理。复式预算算打破了传统统的收支统一一平衡观念，也打破了预算的完整性原则，可能会给预算平衡增加现实的困难。但复式预算如果良性运行，又会促进预算平衡，因为复式预算可清楚地表现出哪个预算出了赤字，从而便于采取措施有目的地压缩支出，以减少预算赤字，并采取措施弥补赤字，因此，复式预算便于按资金性质的差异性进行有针对性的管理，提高预算资金的使用效益。复式预算的编制要求广泛应用较高的技术，如电子计算机的应用等。20世纪80年年代，瑞典、英英国等工业发发达国家陆续续停止使用复复式预算，主主要是因为国国家对经济的的干预由传统统做法过渡到到采用现代化化宏观管理手手段，即主要要采用税率、
9、利利率、价格和和产业政策等等手段进行宏宏观调节，政政府直接从事事的资本性投投资减少，无无需再单设资资本性预算。但但英、美等不不实行复式预预算制的国家家还是按复式式预算方法，将将支出按其经经济性质划分分为经常性开开支和资本性性开支两部分分进行预算分分析。 二、复式预算的的理论基础复式预算的核心心是建立相对对独立的资本本预算，根据据经济学原理理，资本应该该具有增值的的内在特性，因因此，西方复复式预算的理理论基础在于于资本预算不不同于经常性性预算、而具具有不同的管管理要求。但但在公共财政政模式下，构构建复式预算算的理论基础础如下：（一）国家经济济职能的实现现方式是构建建复式预算的的起点国家职能的实现
10、现在很大程度度上要通过政政府财政活动动来进行，而而政府预算是是一国政府活活动范围与方方向在财政上上的集中体现现。任何国家都具有有社会管理和和经济管理两两大职能。在在我国，由于于生产资料的的全民所有制制现阶段还表表现为国家所所有制，其经经济管理职能能是双重的：即一般经济济管理职能和和特殊经济管管理职能，两两者在依据、范范围、手段和和目标上有着着明显的差别别。前者依据据政权制定和和颁布各项法法律、法规，从从外部来影响响不同所有制制企业的行为为，以维护社社会经济环境境的合理有序序；后者则通通过控制产权权从内部来影影响所有国有有企业的行为为，以实现国国有资产的保保值增值。若若将两者交叉叉混同，不仅仅会
11、降低各自自应有的效能能，而且还会会产生许多难难以解决的矛矛盾，阻碍经经济的发展。这这两种经济管管理职能分别别对应于公共共财政和国有有资本财政，反反映到预算上上，就是分别别对应于公共共预算和国有有资本预算。（二）国有企业业与政府的双双重关系是构构建复式预算算的现实条件件国有企业与政府府有着双重关关系，一方面，作作为独立的市市场主体，国国企对政府公公共财政的贡贡献应同其他他非国有企业业一样，主要要通过照章纳纳税来体现；另一方面，作作为市场经营营主体，国企企对政府的贡贡献，应通过过向代表政府府行使出资人人职能的国有有资产管理部部门上缴投资资收益来实现现。在计划经经济体制下，政政府的社会经经济管理职能
12、能和国有资产产管理职能高高度重合，企企业国有资产产的最大问题题是政资不分分、政出多门门、产权虚位位，由此不可可避免地产生生了种种矛盾盾，如混淆税税收和资产收收益的界限，不不利于资产收收益的及时再再投入；以社社会目标冲击击盈利目标，企企业负担沉重重；产权职能能影响政权职职能的发挥，政政府经济管理理方面的精力力几乎全部用用在管理国有有企业上，以以致政府无暇暇顾及其他所所有制企业；微观干预过过多，宏观调调控不力等。由由此导致国有有资产运行效效率低下和流流失严重。通通过将政府的的两种职能分分离，两种预预算分列，从从制度上保证证了国有企业业的经营自主主权，有利于于提高国有企企业的效率，加加强对国有资资产
13、的监管，减减少国有资产产流失。强调国有资本预预算的独立性性并不意味着着要削弱国家家财政的整体体职能。国有有资产管理部部门是以国有有资产所有者者代表的身份份向国有企业业收取产权收收入，进行资资本投资，并并编制资本预预算的。因此此，国有资本本预算是国家家预算的有机机组成部分，国国家财政的整整体职能不仅仅不能因机构构、预算的分分立而被肢解解，相反必须须得到加强。（三）国有资产产属性的差异异形成构建复复式预算的客客观需要国有资产是一个个大概念，可可分为行政事事业性资产、自自然资源资产产和以企业资资产为主的经经营性资产三三大类。这些些资产由于基基本功能、来来源、使用方方法的不同，不不应将其简单单地划归同
14、一一管理体制，纳纳入同一预算算。1行政事业性性资产。由于于行政事业性性资产主要由由财政拨款形形成，其基本本功能目标与与公共行政机机构的业务密密切相关，政政资之间天然然不能分开，且且基本的财务务、会计制度度与企业财务务、会计制度度差异很大，因因此一般适宜宜采取由相应应的公共行政政机构管理的的体制，纳入入公共预算的的范畴。2自然资源资资产。自然资资源资产不宜宜纳入国有资资本预算，原原因有四：第第一，这些资资产在形成方方式上一般是是依照国家法法律，如土土地管理法、矿矿产资源法的的有关规定，而而不是经由政政府的投资行行为形成的；第二，这些些资产一般都都有各自相应应独立的专业业管理部门，如如国土资源部部
15、门、地质矿矿产部门；第第三，这类资资产的价值无无法准确计量量；第四，产产权管理目标标具有非盈利利性。虽然有有些自然资源源项目如资源源勘探、评价价的管理及开开发权、使用用权的管理可可适用利益最最大化原则，但但大多数自然然资源的管理理是以资源的的可持续发展展为目标的，如如环境资源、人人文资源。因因此，自然资资源资产的管管理体制与一一般的资本管管理有所不同同，应保持独独立性。3政府投资的的经营性资产产。行政事业业性资产之外外政府投资形形成的以企业业资产为主的的经营性资产产，具有资本的的特性，目的的是为社会提提供共同的生生产和生活条条件，受益对对象的边界明明确，便于设设置排他机制制，由此，这这类资产需
16、要要、也能够进进行保值增值值。三、我国的复式式预算模式建国以来，我国国一直采用单单式预算编制制方式，近年年的宏观经济分分配格局以及及财政收支结结构发生很大大变化，需要要探讨复式预预算的管理框框架。（一）复式预算算改革初期：双轨式预算算的试行财政部19922年试编复式式预算，但未未能完全实施施和推广，地地方仍按单式式方式编制地地方总预算，预预算组织方式式仍在不断地地探讨之中。1双轨式预算算的基本框架架。1992年年试编的复式式预算是将原原有的单一预预算按各种预预算收支不同同的来源和资资金的性质，划划分为经常性性预算和建设设性预算两部部分，由此形形成双轨式预预算。国家以以管理者身份份取得的税收收等
17、一般收入入和用于维护护政府活动的的经常费用，保保障国家安全全和稳定、发发展教科卫文文农等各项事事业和社会保保障支出、非非生产性基建建支出、国家家政权建设支支出、价格补补贴、其他支支出和预备费费、用于人民民生活方面的的支出，列为为经常性预算算；国家以资资产所有者身身份取得的收收入以及国家家特定用于建建设方面的某某些收入和直直接用于国家家建设方面的的支出，列为为建设性预算算，包括生产产性基建支出出、企业挖潜潜改造和新产产品试制费、增增拨流动资金金、地质勘探探费支出、支支农支出、城城市维护建设设支出、支援援不发达地区区发展资金和和国内外债务务还本付息支支出。双轨式式预算将“吃饭财政”与建设财政政区分
18、开。2我国双轨式式预算存在的的问题。双轨式复式式预算方案对对推动分税制制体制、税收收体制、投资资体制以及企企业财务管理理体制的改革革起到了积极极作用。但只只在原有的收收支规模的基基础上对现行行的预算收支支科目按性质质和用途进行行划分，实践践中逐渐暴露露出一些问题题。（1）政府收支支活动反映不不完整。双轨轨式预算试行行中，有大量量名目繁多的的专用基金仍仍在预算外循循环，由各主主管部门自行行收取、使用用和管理，脱脱离了财政预预算监督，严严重影响了财财政预算宏观观调控能力的的发挥，也使使国家预算不不能全面反映映政府的活动动范围和方向向。（2）债务管理理滞后，资金金运行的透明明度差。由于于国家债务收收
19、支的管理不不统一，债务务管理办法未未进行大幅改改革，因而债债务收入用途途和债务还本本付息支出的的资金来源不不明晰，缺乏乏透明度。（3）预算管理理缺乏配套性性。预算管理理是一个有机机的整体，当当时的预算编编制程序、部部门和单位的的预算和财务务的编制方法法等都没有按按复式预算的的要求进行改改革，仅在预预算科目的划划分上进行一一些技术性处处理，而有关关预算收支科科目的分类设设计、国库制制度的改革和和政府采购等等预算支出管管理方式的配配套改革相对对滞后，没有有真正从运行行机制上改变变,使我国的的复式预算制制度未能发挥挥应有的作用用。（4）复式预算算的划分缺乏乏科学合理性性。我国先行行的经常性预预算更多
20、地是是承认现状，而而不是强调符符合社会公共共需要,只要要是经常性的的支出，财政政就必须拨款款。建设性预预算中经营性性和非经营性性部分性质混混合，未加区区分，如地质质勘探费、支支援不发达地地区建设等和和社会公用事事业都属非盈盈利性建设，与与生产经营性性建设支出合合为建设性预预算，建设预预算中经营性性与非经营性性项目混合，不不便于管理和和调控。我国在1992219977年间将预算算分为经常预预算和建设预预算是在单式式预算的基础础上对当时的的政府预算收收支科目按性性质和用途进进行简单的划划分，而从11998年将将预算分为一一般预算、基基金预算和债债务预算后，出现了性质上相互互交叉、界限不清的的问题。
21、这种种在原有计划划经济体制的的框架内设计计的、简单的的复式预算，只只是财政部门门本身在预算算编制上所做做出的技术性性处理，所体体现的也只是是“一要吃饭，二二要建设”的指导思想想，各级政府府部门尚没有有进行有效的的复式预算管管理，无法适应市市场经济体制制改革的现实实需要。因此此，需要按照预预算法的规规定重新构建建我国复式预预算体系。（二）我国复式式预算的目标标模式：多轨轨式预算复式预算要求对对政府以不同同身份进行的的收支活动加加以区分，以以便反映不同性性质预算资金金的来源和使使用情况，对对不同的预算算资金采取不不同的管理办办法，从而更更加有效地管管理预算资金金。我国各级政府复复式预算的改改革目标
22、是逐逐步建立公共共预算、国有有资本预算、社社会保障预算算、债务预算和其其他预算等功功能互补的多多轨式预算，各各个预算都应应规定各自的的收入来源、各各自平衡，形形成相互独立立的预算体系系，但三种预预算又密切联联系，每一分分支预算都是是政府财政预预算的重要组组成部分，共共同构成国家家预算的有机机整体。公共预算的收支支具有非经营营性，因此，广义的的公共预算应应包括狭义的的公共预算和和社会保障预预算等子预算算。经营性国有有资本归入国国有资本预算算，反映财政政在市场领域域的营利性活活动，克服市场关关系与非市场场关系通过政政府预算混为为一体的问题题，从而理顺顺政府与市场场的关系。第二节 公共共预算的管理理
23、一、公共预算体体系（一）公共预算算的特点公共预算主要保保证政府一般般管理职能和和事业发展的的资金需要，满满足政府和公公共部门维持持日常运转的的需要。即：国家以以社会管理者者身份取得的的收入，用于于维持政府活活动、保障国国家安全、维维护社会秩序序、发展公益益性事业等保保证国家行政政职能正常运运转和社会公公共、公益事事业不断发展展的政府预算算。1公共预算的的活动具有非营营利性。我国国复式预算的的目标模式应应分为两大体体系，其中为为市场提供公公共服务的部部分，应归入入公共预算体体系，使之只只涉及市场失失效领域，只只进行非营利利性活动。相相对于我国现现行的政府预预算支出的范范围而言，公公共预算应该该不
24、再包括对对私人部门和和某些准公共共部门的企业业、事业单位位的投资，设设想的公共预预算的范围没没有涵盖国家家财政现阶段段财政的全部部支出范围和和介入的领域域，而应该限限于非经营、非非盈利性的财财政支出和公公共投资。2公共预算以以优化资源配配置为主要功功能。公共预预算支出是以以优化社会经经济结构为目目的，对经济济资源进行再再分配，其本本身的需求也也可拉动经济济增长，为竞竞争性产业长长期稳定增长长创造良好的的外部环境，从从而在促进社社会经济长期期稳定增长中中具有主导作作用，因此，公公共预算是国国家的主体预预算，也是整整个国家预算算体系的基础础，对各分预预算起着联络络、协调和平平衡的作用；其他预算属属
25、于辅助性预预算，对公共共预算起补充充作用。3公共预算坚坚持平衡原则则。公共预算算是对已生产产出的社会产产品的纯消费费，它与生产产没有直接的的关系，不能能再生产出新新的社会产品品，因此，应应严格按照收收支平衡、不不打赤字、略略有节余的原原则安排公共共预算，贷款款(债务)收收入一般不得得用于消费性性支出。（二）公共预算算的内容在我国，狭义的的公共预算可以以包括政府行行政过程中的的公共经常性性收支预算和和公共建设性性收支预算两两大构成部分分。1公共经常性性收支。公共经常性性预算是指政府府以社会管理理者身份取得得的收入以保保证政府职能能正常运转和和维护社会公公共利益的支支出而形成的的财力配置计计划。公
26、共经经常性预算用用于维持政府府机关活动，维维护社会秩序序，保障国家家安全，发展展各项文教科科学及社会公公益事业，其其收支的大体体内容如下：收入主要是是各项税收收收入以及规费费、罚没等其其他收入；支出为保证证政府职能正正常运转的国国家机关，保保障国家安全全、维持社会会秩序的部队队、警察及代代表社会公共共利益和长远远利益的非盈盈利性领域中中的经费，主主要包括国家家机关、科教教文卫体、农农林水气、地地震、海洋、广广电、公安、国国防等部门的的经费。2公共建设性性预算。公共建设性性预算是指用于公共共性、非经营营性的政府投投资而确定的的财力配置计计划，一般适适用于投资规规模大、建设设周期长，其其价值难以通
27、通过市场增值值的公共基础础设施的投资资。公共经常常性预算的收支内内容大体如下：收入主主要包括城市市维护建设税税、房产税、城城镇土地使用用税、土地增增值税、遗产产税(应该尽尽快开征)、海海域场地矿区区使用费收入入、专项基金金征缴收入、土土地批租收入入、环保收入入、经常性预预算结转收入入、项目使用用收入、预算算拨款收入、贷贷款收入和捐捐赠收入等；支出内容主主要包括国防防、教育、科科研、卫生、环环保、市政、水水利、交通、能能源、通讯、广广播、电视等等各种公共设设施、基础设设施和公益性性设施建设项项目的投入。公公共建设性预预算是各级财财政的基本职职能，财政资资金供给必须须以满足社会会公共需要为为前提，
28、以提提供社会公共共产品、弥补补市场缺陷和和发挥宏观调调控作用为目目标，提供市市场无法满足足和无法有效效满足的公共共商品和准公公共商品。二、公共经常性性预算的内容及其管理理方式（一）行政经费费的管理行政经费是政府府行政机关和和类似行政机机关的单位为为社会提供一一般公共服务务所需要的经经费。国家财财政对行政经经费支出采取取“保证供给、厉厉行节约”的原则。行行政经费的效效率可通过民民意调查或公公民投票进行行评价，并根根据相关的财财政财务制度度，对行政管管理支出进行行考核。此外外还应服从国国家政治经济济任务的要求求。衡量行政支出规规模的指标一一般用行政管理支支出占财政支支出的比例表表示；在控制制办法上
29、可对对其规模规定定一个具有法法律效力的指指标，并由司司法和民意机机关施行严格格监督。 提高行行政支出效率率的途径：一一是精简机构构，合理定员员定编。结合合政府职能转转变和机构改改革，压缩机机构人员，精精减会议和文文件，坚持勤勤俭办事，节节省财政开支支；二是严格财财务管理制度度，控制行政政费用开支；三是净化行行政管理费。逐逐年增长的事事业性和社会会保险性支出出造成我国行行政支出的“虚假”扩大，不利利于国家宏观观制约；四是健全经经费定额包干干制度。现实实中经常会因因为定额不健健全、出现包而不干的局面面，从而使预预算失控，提提高行政支出出效率还必须须健全经费定定额包干制度度，并切实控制追追加预算的口
30、口子。（二）事业经费费的管理1教科文卫体体广事业费的的管理。科教文卫体体广等事业的的发展可以提提高和丰富人人民文化生活活水平，改善善物质生产条条件，培养有有觉悟、有现现代科学技术术知识的代新人，科科教兴国是我我国经济发展展的战略重点点之一。（1）科技经费费的管理。我我国科技体制制改革贯彻“稳住一头，放放开一片”的方针，对对科研经费进进行分类管理理。一是技术术开发型项目目推行技术合合同制。二是是社会科学研研究课题和国国家重大研究究项目攻关实实行基金制，如如国家设立的的社会科学基基金，国家只只拨给一定额额度的事业费费用以资助。三三是对社会公公益、技术基基础、农业科科研机构实行行经费包干制制，采用经
31、费费与任务挂钩钩等办法。四四是国家重点点基础研究专专项经费实行行课题制。五五是多种研究究类型的科研研机构，其经经费来源多种种渠道解决，通通过财政政策策进行间接的的资金投入，加加大科技贷款款力度。六是是国家重大科科技项目逐步步推行招标制制。七是对企企业科技投入入采取减税让让利优惠；八八是为高新技技术建立风险险基金。高新新技术具有高高风险与高收收益的特性，应应发挥政府组组织和政策导导向的作用，鼓鼓励为高新技技术产业的发发展提供足够够的资金支持持。（2）教育经费费的管理。一一是基础教育育以地方政府府免费提供为为主，非政府府组织有偿性性提供为辅，充充分发挥个人人投资的多渠渠道筹资方式式。二是大学学教育
32、和职业业教育实行付付费制。此类类教育个人收收益率大于社社会收益率，属属于混合商品品，因此可以以由私人市场场来提供。如如果政府经营营，也应通过过收费来弥补补成本。 教科文文卫体事业资资金筹集要注注意合理性，一一是以公共性性程度确定政政府财政的资资金支持力度度，对于满足足社会公共需需要所需的资资金应主要由由国家财政来来提供；对其其他事业单位位或由国家供供应部分经费费或彻底推向向市场；二是合理考考察支出绩效效。主要考核核支出的实际际结果与目标标之间的差距距。事业成果果的表现形式式多种多样，除除关注数量外外，更应关注注质量。对科科教成果还应应考察其转化化为现实生产产力的状况。2农林水气支支出的管理。农
33、林水气支支出直接构成成农林生产的的外部条件。财财政对此类支支出可采取如如下方式：一一是财政补贴贴制。例如对对农民个人所所种粮食采取取的财政直接接补贴方式，对对粮食流通企企业实行的补补贴等；二是是财政补助制制，如对水利利气象部门的的事业费等采采取财政拨款款或补助。农农林水气类支支出的有些收收益可以内在在化，比如科科研成果可采采取有偿形式式转让，有些些活动可进行行企业化经营营，用市场效效率的方式予予以评估，其其所需经费可可由部门自己己负担。（三）国家安全全经费1国内公共秩秩序和安全支支出。这是有有关单位为社社会提供国内内公共安全服服务、维护并并稳定社会秩秩序所需要的的经费，主要要包括武装警警察、公
34、安、国国家安全、检检察、法院、司司法、监狱、劳劳教，国家保保密、其他公公共安全支出出。提供公共安全的的单位往往具具有执收执罚罚权力，并提提供事关人们们切身利益的的公共商品，因因此，一方面面需要对其执执收执罚过程程中形成的收收入实行收支支两条线管理理，避免钱权权交易，维护护社会公正和和正义；另一一方面，财政政通过部门编编制综合预算算、切实保障障基本公共安安全的资金需需要。2国防和外交交支出。（1）国防支出出。这主要是用于于保家卫国、维维护国家安全全的军事武装装性支出。国国防费的性质质：一是不直直接用于生产产，但消费社社会财富，具具有非生产性性。二是形成成财富生产的的社会条件，保保护人民生产产与生
35、活的安安全。三是调调节社会经济济的循环周转转，影响生产产。 国防支支出的合理规规模缺乏明确确的衡量指标标，最低限度度是必须保证证国家有足够够的军事力量量抵抗外来侵侵略，保证国国家领土和主主权的完整。但但是，由于可可能侵犯之敌敌的方位，侵侵犯的程度、力力量以及遏止止某种侵犯所所需的军事力力量，都可较较为准确地估估算出来，并并可量化为若若干指标，因因此，根据计计划方案预算算法可首先确确定本国所需需的军事打击击力量规模，然然后为此制定定军事措施计计划，再为执执行各个计划划项目拟定各各种可以替代代的实施方案案，选定其中中成本最小而而效益最大的的方案，最后后，根据被选选定方案所需需资金，编制制出国防支出
36、出预算。（3）外交支出出。这是用于发展展国际关系的的交往性支出出，包括外交交管理事务、驻驻外机构、对对外援助、国国际组织、对对外合作与交交流、对外宣宣传、边界勘勘界联检、其其他外交支出出。三、公共建设性性预算的管理（一）公共建设设性预算的管理方方式公共建设性预算算主要用于公公共基础建设设项目，其管管理方式包括括：1政府垄断方方式，即由政政府直接投资资建设，直接接经营和管理理。公共提供、公公共生产的经经营管理体制制在我国计划划经济时期是是一种普遍被被采用的方法法。这种方式式下，企业由由政府建、领领导由政府派派、资金由政政府拨、价格格由政府定，政政府包盈亏。政政府对基建的的垄断性管理理方式往往会会
37、形成一批政政府垄断企业业，而政府垄垄断企业往往往缺乏创新的的动力，政府府搜集信息的的动力不足，政政府承担额外外的责任具体事物，容容易导致质差差量乏、价格格高的公共产产品，资源浪浪费严重。因因此，对基建建投资项目的的建设，政府府除设立国有有企业，对公公共产品项目目进行管理、经经营和服务外外，还可以充充分利用企业业、私人和国国外资本融资资投资功能，我我国改革以来来已逐步形成成投资主体多多元化的格局局。2建设项目法法人负责制。我国19996年起要求求建设项目要要明确投资主主体，实行政政企分开，投投资所有权与与经营权分离离，由项目法法人从建设项项目的筹措、筹筹资、设计、建建设实施直至至生产经营、归归还
38、贷款本息息以及国有资资产的保值、增增值全过程负负责，承担投投资风险，从从而真正建立立起一种各类类投资主体自自求发展，自自觉协调，自自我约束，讲讲求效益的微微观运行机制制。这不仅是是一种新的项项目组织管理理形式，而且且是转换建设设项目投资经经营机制，提提高投资效益益的基础。国国家可以参股股、控股、联联合投资、兼兼并等方式进进行基建投资资，并引导社社会资金的投投向，保证重重点产业、社社会急需项目目和基础设施施建设。国家家预算可以直直接投资或引引导投资，或或为投资创造造基础条件等等方式，促进进基础行业发发展。我国近近年来建设项项目法人负责责制的基本程程序是：政府府决定某项目目后，随即拨拨出一定的款款
39、项作为资本本金组成项目目法人，由该该项目法人以以政府的名义义融资，然后后统筹项目投投资建设和经经营还贷的全全过程。3对项目实行行多元化的融融资方式。项目融资方方式主要有：一是BOTT(builldoperaatetranssfer)方方式，由政府府与私人资本本签订项目特特许经营协议议，授权签约约方的私人企企业承担该基基础设施的融融资、建设和和经营，在协协议规定的特特许期内，签签约方的私人人企业向设施施的使用者收收取费用，用用于收回投资资成本，并取取得合理的收收益。特许期期结束后，签签约方的私人人企业将这项项基础设施无无偿转让给政政府。二是TTOT(trransfeeroperaatetrans
40、sfer)，即即移交经营移交方式式，指委托方方(政府)与与被委托方(外商或私人人企业)签订订协议，规定定委托方将已已经建成投产产运营的基础础设施项目移移交给被委托托方在一定期期限内进行经经营，委托方方凭借所移交交的基础设施施项目的未来来若干年的收收益(现金流流量)，一次次性地从被委委托方那里融融到一笔资金金，再将这笔笔资金用于新新的基础设施施项目的建设设。经营期满满后，被委托托方再将项目目移交给委托托方。三是AABS(asssetbackeed seccuritiizatioon)方式，即即以资产为支支持的证券化化。以项目所所属的资产为为基础，以该该项目资产所所能带来的预预期收益为保保证，通过
41、在在资本市场上上发行高档证证券来募集资资金的一种项项目融资方式式。由于它以以项目资产在在未来一定时时间内，可预预见的现金流流作为融资保保证，且能够够进入国际高高档证券市场场大规模融资资，融资方式式不是收购股股权，不会改改变原始权益益人的股东结结构，能在有有效保护国家家对基础设施施所有权的基基础上解决资资金问题。此此外，PPPP(私人建设设政府租赁赁私人经营营)、BOOOT(建设所有经营移交)、BBT(建设移交)等等都是国外新新出现的基础础设施项目融融资方式。一般而言，公路路、桥梁等类类公共工程项项目，通过提提供使用或服服务而收回投投资或部分投投资，在投资资管理上可实实行项目法人人负责制；对对不
42、宜回收投投资的工程项项目，政府可可通过补贴或或购买服务的的方式，帮助助企业收回成成本，从而调调动企业参与与公益性投资资的积极性。4以招投标方方式引入竞争争机制。政府通过招招标的方式，邀邀请所有的或或一定范围的的潜在供应商商参加投标，按按某种事先确确定并公布的的标准，从所所有投标中评评选出中标供供应商，并与与之签订合同同的一种竞争争制度。该制制度具有公开开、公正、公公平和竞争性性的特点，能能够保证政府府获得价廉物物美的商品、工工程和服务，降降低基础设施施的成本，同同时减少腐败败。招投标制制度不仅仅在在货物购买、建建筑工程承包包、租赁、技技术转让等领领域可发挥重重要作用，而而且在大型公公共工程的建
43、建设和经营领领域里也被世世界许多国家家广泛运用。政政府通过招投投标的方式授授权企业投资资、经营，并并提出服务要要求，激励企企业提高工程程质量、降低低管理成本、提提高服务水平平，以便按期期收回投资成成本。（二）公共建设设性预算的管理环环节1公共基建项项目的立项采采取计划管理理。基本建设影影响国家产业业政策、国民民经济发展战战略目标和国国家宏观调控控，因此，需需要加强基建建的计划管理理。基建计划划管理既是控控制基建的总总规模，合理理分配投资结结构的重要手手段，也是保保证完成计划划、实现投资资预期效果的的重要条件。凡凡属国家规定定为全民所有有制的基建项项目，不论是是何种资金来来源，都要纳纳入国家的基
44、基建计划。国家基建计划在在基建总规模模确定后，还还要根据国家家的投资政策策，合理地分分配投资。年年度基建计划划是确定基建建任务，安排排基建预算支支出的年度执执行计划。它它确定计划年年度当年的基基建项目、进进度要求的建建设规模、投投资方向、建建设内容、建建设进度、当当年需要的基基建投资额、投投资构成、以以及建成后能能新增的生产产能力等。计计划所列的年年度基建投资资额是用货币币表现的基建建工程量，它它反映了一定定时期国家基基建的规模，是是安排当年基基建预算支出出的主要根据据。2财政投资资资金的供应实实行拨贷并存存方式。财政投资的的范围应该在在公共领域，但但为了提高基基本建设项目目的投资效率率，财政
45、投资资可根据项目目的属性，在在资金的供应应方式上实行行拨贷并存，分分别管理和核核算。（1）无偿拨款款方式。适用于没有有回收能力的的非经营性建建设项目。如如属于社会再再生产共同的的外部条件的的基础设施、大大型公共设施施建设。（2）贷款方式式。这是指国家家对基建投资资以信用原则则，采取有借借有还的贷款款方式，通过过中国人民建建设银行按国国家计划对有有关基建项目目供应资金。我国传统的基本本建设财政投投资曾经采取取无偿拨款方方式，改革开开放后，对实实行独立核算算，有还款能能力的企业基基建项目全部部由预算拨款款改为银行贷贷款。但由于于政府投资具具有非盈利性性，这在极大大程度上限制制了对贷款方方式的偿还能
46、能力，因此，根根据基本建设设项目的属性性，采取拨贷贷并存、有偿偿贷款和无偿偿拨款方式相相结合是较为为现实的选择择。3项目建设进进程中强化建建设单位财务务管理。对建设单位位需要配备专专职基建财务务管理人员，基基建财务实行行相对独立的的管理。在平平常，对建设设单位费用实实行定总量、按按标准的双向向控管办法；基建财务与与一般经费账账务分开，促促使工程决算算和财务月报报统计制度的的有效实施；对建设单位位财务加强日日常监督与定定期检查，防防止各部门层层层滞留和挪挪用资金。在在期终，建设设单位财务管管理应该包括括建立竣工财财务决算审批批和年度决算算签证制度，通通过这项制度度核减不合理理开支，严格格基建预算
47、的的约束。4建立“三算算”审查制度，实实行财政全程程监管机制。“三算”审查制，即即财政对项目目建设过程中中的工程设计计概算、施工工图预算和竣竣工决算的全全过程进行评评审，控制项项目造价。由由此，强化对对财政基建支支出预算的成成立、执行、管管理、考核等等各环节和工工程建设全过过程的管理。执行中拨款和管管理结合，控控制项目造价价结算环节。基基建拨款除以以支出预算为为依据外，拨拨款进度要与与工程建设进进度适应，拨拨款比例必须须与项目配套套资金来源落落实和到位比比例相适应，财财政可参与工工程采购，进进行项目年审审，为资金拨拨付提供参考考，在资金管管理环节要建建立建设资金金来源审批制制度，加强基基建专户
48、管理理，建立健全全基建资金“专户储存，专专项拨付”管理制度，改改变“重拨款、轻轻监督”的状况。5项目完工环环节健全效益益分析报告制制。对基建项目目，通过定期期分析，及时时、准确反映映和分析预算算投资资金的的使用和效益益情况，扭转转投资领域热热衷于分钱上上项目的弊端端。效益分析析报告要以数数据为依据，突突出重点分析析。包括进行行投资情况和和预算投资来来源情况、投投资效果和投投资政策分析析。效益分析析报告要求高高，内容多，有有关数据收集集的难度也比比较大，需要要逐步完善起起来。第三节 社会会保障预算的的管理一、养老保险的的制度体系养老保险是国家家为化解公民民老年风险而而提供定期收收入，为实现劳动动者老有所养养提供保障的的社会保障制制度。我国的的养老保险制制度自上世纪纪50年代初初期开始创建建，80年代代开始进入快快速发展时期期，90年代代开始实行社社会统筹与个个人账户相结合，在在全国范围内内建立了统一一的基本养老老保险制度。（一）企业养老老保险制度城镇企业的社会会化养老保险险制度由企业业基本养老保保险、企业补补充养老保险险和个人储蓄蓄性养老保险险三个层次构构成，前者具具有政府强制制性，后两者者具有自愿性性。1.企业基本养养老保险。这是适用于城城镇各类企业业职工和个体体劳动者，资资金来源多渠渠道、保障方方式多层次、社社会统筹与个个人账户相结结合、保证基基本养老需要要，形成权